差异均衡：探索乡村振兴战略实施的标准化新路

李 倩，王 波

（山东省标准化研究院，济南250014）

一、引言

党的十九大报告指出，我国要坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，实施乡村振兴战略，将该战略作为破解发展不平衡不充分难题的重要举措和根本途径。村庄数量庞大且异质性极强是我国乡村治理面对的复杂现实。据民政部统计，截至2019年，我国行政村数量超过69万个，它们分布在地理环境差异极大的广袤空间，使得一种指向乡村振兴的整体性战略必然要面对区域经验难以广延的挑战。基于这一现实，我国政府采用了一种“顶层集中式决策、基层分布式创新”的政策实践方式，鼓励地方政府主动根据具体情境进行创新。山东省作为农业和人口大省，在全国率先提出要依托“标准化”管理探索出一条乡村振兴的新道路：打造乡村振兴齐鲁样板，需要“强化标准引领，必须因地制宜确定差异化、特色化的标准”［1］。

标准是一种对人造秩序的管理学书写。标准化是工业社会的发展智慧，以标准化推动乡村振兴的科学性在于，作为方法论的标准化既是基于成功经验的抽象，又经过规范的技术处理，是工具理性与经验理性的统一。将“标准化”作为一种管理工具的历史可以追溯到泰勒的科学管理理论，其后，德鲁克和西蒙又将高效且价值中立的标准化管理理念加以改良，应用在公共组织的行政中，为之后的“新公共管理运动”奠定了思想基础。我国在20世纪80年代初恢复重建诸多学科时，恰逢西方“新公共管理运动”蓬勃涌起，知识界很快就将这股思潮的多数主张引入国内，“标准化”这种最初诞生于工业生产线上的理念也不例外。时至今日，“标准化”研究已经成为一门显学，国内不少大学成立了标准化学院。在可预见的未来，中国作为一个深度嵌入全球化体系之中的制造业大国，对“标准化”的要求将会随着市场经济的不断发育而持续提高，也正是基于这个判断，中央政府在近年来的工作报告中多次强调标准的重要性，尤其是乡村振兴战略中标准化建设的重要意义。本文尝试以标准化的理论和视角分析当前乡村振兴战略实施的制度供给困境，阐释标准化对乡村振兴战略实施的支撑作用，以期提出一种由标准化支撑的“差异化制度供给路径”，并试着为政府处理标准化与差异化之间的张力问题提供一种思路。

二、乡村振兴战略实施的制度困境

当前，我国乡村振兴战略在总体上稳步推进，但是随着工作的不断深入，越到基层越易出现政策变形，使得在现代科层制组织推动下的治理系统遭遇诸多制度困境。当然，这些困境并非中国独有的问题，而是一种具有普遍性的跨域问题，发达国家和发展中国家同样存在着由乡村发展的差异性所带来的制度选择难题。从已有相关研究看，无论是从一开始对乡村振兴内涵［2］、目标［3］和路径［4］的识别，还是之后对乡村异质性［5］与分类推进的扩散式研究［6］，再到对乡村振兴评价指标［7］及产业振兴［8］、人居环境质量［9］、乡村治理［10］等阶段性成果进行深入评价的研究，整个演进过程在符合理论研究发展客观规律的同时，无不体现出对“标准化”这种制度供给机制的需求。然而，尽管这些文献中提出了“需要建构标准化的制度供给机制”，却都停留在了呼吁阶段，并未从专业的标准化建设角度深入探讨乡村振兴中如何进行标准化的制度供给，也未能诊断出标准化建设在当前我国乡村振兴战略的实施中面临着何种困境。这些困境既包括西方标准的普适性难题（这是引介国外标准的主要问题所在），也包括我们自身存在的制度性、结构性缺陷。应当说，这些困境已经在很大程度上阻碍了乡村振兴的标准化进程，亟需学者们辨识其类型、成因并逐一进行回应。

（一）国内外乡村发展的差异性带来的制度选择困境

已经经历过或正在面临着农村衰退问题的许多西方国家的发展经验可以成为我国乡村振兴战略实施的镜鉴。国内外学者采用乡村发展和全球治理的视角，从新型城镇化［11］、土地利用［12］等领域切入，对乡村振兴有关理论进行研究和探讨。农民的创业精神、农村金融、政府、志愿者、社会组织等主体和多社区协作［13］等被认为在乡村振兴中发挥着积极作用。同时，国内学者也从英国的“村镇发展计划”、美国的“乡村改进”、德国的“村庄更新”和日本的“一村一品”等发展模式中，积累总结可供我国借鉴参考的实践经验［14］。但是，无论是以苏联为代表的城市与农村隔离发展路线、以非洲和拉美国家为代表的城市优先发展路线，还是没有明显城乡差别的美国模式，均不适合我国的城乡发展现实。有学者认为，以法国、德国、荷兰为代表的城乡差别化协调发展模式已在我国浙江省进行了有效借鉴［15］。在标准化与治理关系研究上，学界尚未形成统一认识［16］。正式行政和非正式行政交织治理是我国有别于他国的重要特征，特别是大量存在于乡村治理中的非正式行政［17］，使得制度执行能力在农村地区大为削弱。同时，当代中国社会正经历从工业化、城市化向后工业化、新型城市化的转型［18］，乡村振兴战略的实施恰逢社会转型的过渡时期，其制度选择更应谨慎。

（二）乡村振兴制度供给面临机制创新的困境

制度变迁的路径依赖理论强调制度的惯性，认为制度演变的历史是至关重要的。在面对复杂性挑战时，人们总是偏好选择熟悉的路径和熟悉的方法，所以那些从过去继承或衍生而来的制度和信念，将在很大程度上影响当下的选择［19］，而初始的选择对此后的制度变迁轨迹具有相当强的制约力。在我国农村发展过程中，由于历史因素、政策传递的层层加码以及在政治锦标赛中地方主义抬头等多重因素的作用，导致农村治理场域中的大量行动者对已有制度路径产生了较强依赖，直接影响了新制度的供给和执行。同时，由于城乡二元结构在短期内难以彻底改变，城市治理中出现的成功经验往往无法向农村有效扩散，也导致乡村振兴的制度供给和机制创新面临重重考验。

作为一种公共产品，资源的稀缺性决定了制度供给的有限性［20］。在实际执行中，地方性的社会制度可以作为补充。基层政府的执行可以通过将政策细化及配套制度安排来达到标准化和规范化的要求［18］。越来越多的学者认识到，通过制度创新打破原有的路径依赖，并与我国近年来促进农村发展的许多公共政策有机结合起来，是推动乡村振兴战略高效长效实施的保障。例如，通过建设特色小镇来实现城乡一体化和乡村振兴［21］；在土地使用制度上进行创新［22］；结合自身产业特色［23］，健全市场机制；强化城乡融合为乡村振兴创新体制机制，推进适度规模、农村基本经营体制、城乡融合规划机制、生态保护机制等［24］。在正式与非正式交织治理的基础上实现制度供给机制的创新，找到适合我国乡村振兴的制度供给路径，为全球解决乡村问题贡献中国智慧和中国方案，是当前学界面临的一项重要课题。

（三）分析工具缺失导致理论与实践的断裂

对于如何以标准化建设助力乡村振兴的问题，学界形成了一些专业性研究，聚焦在公共服务［25］、农业生产［26］、基础设施建设［27］等领域。总的来看，既有研究已经对乡村振兴的制度选择、制度创新进行了较为丰富的讨论，为我们从理论上明确制度供给的主体和机制、从实践上推动制度的供给和实施，提供了一定的理论基础和经验借鉴。但是，这类研究总体来说仍呈现出碎片化特征。当我们试图综合这些研究以形成关于乡村振兴建设实施路径的系统性解释时，却发现已有研究结论多是从实践经验中总结出的成果，而缺乏系统的理论分析工具。尽管也有少数学者借用了新制度主义、国家治理理论的相关概念，但具体的分析过程往往是基于案例或已有事实的剖析，难免会受到特定事件中特定要素的影响。这类结论适用于总结分析已有事实的相关经验，但无论是纵向上与理论研究的对接还是横向上与其他实践经验的结合，都呈现出明显的理论话语差异和延展韧性缺失。

三、标准化对乡村振兴战略实施的支撑作用

从我国目前来看，理论缺乏、制度供给滞后是乡村振兴最大的瓶颈和制约［28］，因此笔者主张进行有差异的标准化建设。就其实质而言，差异化标准供给就是要增加针对全面乡村振兴的制度供给。新制度主义认为，制度的有效供给不仅要求制度具备规制性、规范性和认知性要素，而且要求制度遵循工具性逻辑、合法性逻辑和情境性逻辑的要求［29］。而这正是标准作为制度的特征——“制度赋予社会关系以秩序，减少行为中的机动性和可变性，并限制了片面追求私利或欲望的可能性”［30］。本文所使用的“差异的标准化”，不同于人们在工业化过程中发现的那种强调理性的“标准化”，是一种具有范式转换意味的概念，它所要应对的是后工业化进程中出现的复杂问题。一般来说，标准与差异互不兼容——标准化的逻辑是保持一以贯之的规则刚性以便实现跨领域或跨区域的过程公平，而差异化的逻辑则是以可调整的规则弹性来达成最终的结果公平。要实现这种差异化的标准供给，最大的困难在于如何确定何种程度的差异能够既保障“公平”这一公共政策的基本价值要件，又不会因考核规则不同而降低基层政府的积极性。这种互斥的原则能够为制度创新提供更广阔的空间，通过各个地方治理主体对“差异化”和“标准化”的不同解读和诠释，营造出一种制度多维演化的环境。在这些区域性的发展、演化、竞争和合作中，得以实现对多个“可能世界”进行比较，并选择其中人民期望的几个版本为“标准世界”逐步推广，从而在整体上提高我国乡村居民的福祉，最终走向乡村振兴的“必然世界”。

需要强调的是，推进乡村振兴战略的实施，离不开促进城乡融合标准体系的建立健全，这既需要宏观视野下的整体性研究，也需要充分的中观与微观层面的考察。标准是宏观政策向具体化、精细化方向的延伸，为政策的落地提供了可操作的、规范的、可量化的标尺。从秦始皇“书同文、车同轨、行同伦”到以大工业为基础的近代标准化发展再到当今世界国际标准的互联互通，标准作为人类文明进步的成果，在支撑产业发展、规范社会治理中的作用日益凸显，已成为助推创新发展、引领时代进步的有力工具。实施乡村振兴战略需要标准化的支撑。一方面，通过构建乡村振兴标准体系，全面支撑起乡村振兴战略的骨干框架，对照实际查漏补缺，有利于具体指导战略行动的实施；另一方面，如何及时将全国各地乡村振兴建设的先进模式和经验成果进行总结提炼，形成可复制、可推广的具有普遍指导意义的标准，以保证乡村建设的高质量和高水平，已成为实施乡村振兴战略的客观需求。习近平总书记提出，中国乡村振兴必须走城乡融合发展之路，实现乡村振兴没有现成的、可照抄照搬的经验。我国乡村振兴道路怎么走，只能靠我们自己去探索。

当法律缺位、不完善或处于模糊地带时，“标准”就可以通过发挥技术性规范的作用形成相应的制度保障。我国采取的是城乡融合的乡村发展模式，乡村经济活动机会的增加，农民经济社会行为模式的转变，降低了制度改革的成本，提高了制度变迁的收益，加大了乡村振兴制度供给的激励。越来越多的农业大户、龙头企业、农业服务组织甚至是农村基层管理部门，都认识到标准在推动农产品质量提升、保障服务水平方面的作用，更多地参与到标准制定、实施与反馈的过程中。随之，标准化也逐渐从农业、农民向农村这个重要的区域覆盖，显现出对基层社会治理的重要作用。本文拟将“标准化”作为切入乡村振兴这一宏大主题的工具，通过建设一种差异化的标准供给体系，输出因地制宜的基层治理制度与行动，推动乡村振兴战略的实施。

四、标准化支撑的乡村振兴差异化制度供给

标准化是指进行标准制定、标准实施等活动的过程，其本质上即为制度供给——制度生产和运作的过程。标准化与差异化是互斥的，差异原则与标准原则在实际的标准体系建构中会表现出一种典型的“二律背反”：标准化的目标通过刚性的标准规约维持系统的稳定和高效，最终实现“化繁为简”的清晰治理；而差异化的目标在于因地制宜的制度供给，主张拥抱复杂性，反对“一把尺子量到底”，实现“与繁共生”的弹性治理［31］。因此，在“标准化”与“差异化”之间如何找寻并维持一种微妙的平衡，不但需要具体的标准制定部门进入每一个田野实地考察，更需要透彻地理解标准供给的“差异均衡”原则。唯有理论与实践有机结合，才能让乡村振兴标准化建设步入科学轨道，也唯此才能利用“差异”与“标准”之间的制度弹性，为论证经验的广延性提供足够的理据，而非为了将某地区打造成“政治景观”而令其他地区“削足适履”。从标准化角度加强乡村振兴差异化制度供给，重在发挥标准对乡村振兴的准入、规范和引导作用，其应有之义应包含以下三个方面。

（一）简化优化是乡村振兴标准化的内生需求

习近平总书记提出，实施乡村振兴战略，首先要按规律办事。乡村作为农耕文明的发源地和主要载体，在长期发展过程中承载着保障生产、生活、生态等多重需求的责任，同时也是熟人社会中进行文化传承和培育教化的主要阵地，表现出特殊的价值和功能。遵守乡村自身的发展规律，也就是尊重乡村的多重价值体现形式，保障好乡村发挥多种功能的主体作用。乡村振兴标准化就是在保障乡村多重价值体现形式的基础上，通过标准引领村民价值观的形成，通过标准指标来设置乡村发展的门槛，并通过标准指标的不断更新，推动乡村在不同阶段的发展变化。换句话说，标准是推动乡村发展的辅助手段。因此标准必须要融入到乡村价值体系中，而不能只是浮在表面的空中楼阁。这种融入也不是强制性的，而是在需求中自然产生的。

在乡村发展过程中有两个阶段产生了对标准化的需求：一是在乡村建设初期，农村居民甚至是地方政府都不了解乡村振兴包括哪些方面、做到什么程度以及如何实现。乡村振兴如何来考核？如何选取合适的指标？国家和地方政府给出的指标要求如何与当地的实际情况相协调？阶段性发展目标如何实现？将纷繁复杂的建设环节整合成简单易行的操作流程已成为进一步整合群力、激发民智的必然选择，这正是标准化原理中所谓的“简化”。它实际上是一种自下而上的自发性制度供给，或称之为诱致性制度变迁。自发性制度变迁在偏重自上而下强制性制度供给的国家治理制度供给基础上，能够作为强制性制度供给的有效补充，增强制度作用的合力［29］。例如，山东省蒙阴县是全国“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，在提出要建设生态文明“县域范本”后，面对经济效益与生态效益的权衡协调，蒙阴县摸索出了在生态文明建设规划下，通过制定标准来推动生态文明建设的方法。从村域和县域两个维度以及生态空间、生态经济、生态环境、生态文化、生态生活和生态制度6个方面，分等级分阶段分区域设置指标要求，为村（居）民事无巨细地描绘生态文明蓝图。同时，将标准作为生态文明精品村镇建设的考核办法，进一步推动了生态文明县的建设实施。

二是在乡村建设取得初步成效后，基层政府、组织和农村居民需要一种工具来评价实施效果、查找问题并持续改进。在当地进行的乡村建设探索取得一定成果后，如何进行总结分析，从而进一步优化提升？如何将优秀的经验复制、推广出去，在更多的地方落地实践？将农村建设过程中的经验习惯、村规民约上升为规范标准已成为提升美丽乡村建设水平的必然要求，也是标准化原理中“优化”原则的具体体现。浙江安吉的美丽乡村标准化建设即是这一类标准化需求的典型事例。2003年以来，安吉县在“千万工程”（千村示范、万村整治）的指引下，在全县范围开展农村环境整治提升，极大改善了全县农村人居环境质量。安吉县委、县政府选择了标准化工具，希望通过美丽乡村标准及标准化建设，使安吉县成为社会主义新农村建设的示范试点和对外形象品牌，真正对全国新农村建设起到示范引领作用。

（二）以差异化标准实现领域区域的协调统一

乡村振兴战略规划提出坚持乡村全面振兴，涉及到农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等多个领域，具有多问题混杂、多学科交叉、多主体参与等特点，各方利益难以协调。当前已发布的标准由于主管部门不同，在制定过程中难以综合考虑各方成果，导致标准内容交叉重复，造成资源浪费。乡村振兴建设系统庞杂，内容丰富，在实践过程中应注重利用标准化的协调、统一原则，保障整个建设过程协调有序，科学有效。习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中指出，要科学把握乡村的差异性，因村制宜，精准施策，打造各具特色的现代版“富春山居图”。以标准的统一性原则去对接乡村的差异性特点，正是其关键所在。乡村振兴标准化的差异性在具体操作中可以体现在两个方面。

第一，因地制宜，即根据事物特点，把握不同领域的标准侧重点。按照中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中对乡村振兴的要求，对现行有效的国家标准和行业标准进行统计，截至2019年底，现有乡村振兴相关标准10993项，其中，与乡村产业振兴相关标准9967项，与生态振兴相关标准841项，与文化振兴相关标准148项，与人才振兴相关标准25项，与组织振兴相关标准12项。由上可见，关于农业产业发展的标准相对较多，农村生态环境、人居环境建设相关标准也有一定积累，而文明乡风、人才保障和乡村治理等领域规范性的标准较少，标准覆盖的领域和数量呈现出较大差异。这一方面与我国农业农村在不同阶段的发展侧重点不同有关，另一方面，也取决于乡村事物特有的属性和特点。一直以来，在农村移风易俗和建设文明乡风方面缺乏有效的办法和载体，对于村民生活方式转变、移风易俗实施、思想道德提升等与村民生活息息相关但不易通过法律禁止和道德约束的问题，在标准制定中难以把握尺度、形成统一规范。此外，我国对文化文明的发展一向是以鼓励百花齐放、百家争鸣为基础，没有统一要求，难以定量指标。因此，在制定促进乡风文明建设、文明习惯养成和文化传承保护的标准时，应从标准的建设指南入手，指导如何将这类纷繁、琐碎、通俗的要求转化成标准，同时又利于理解和实施。例如枫桥镇《村规民约制订修订规范》就对村规民约种类、制定程序这些形式内容进行规范［32］。同时也要充分利用乡村传统治理资源，发挥法治、自治、德治等重要基层治理模式在规范村民自我行为方面的约束作用，从而促进村规民约的合法性、规范性和有效性。

第二，内部多元化，即根据区域特点制定多层次标准，体现不同层级标准的差异性。我国地域广袤、人口众多，乡村自然风貌、地区经济发展水平、生产生活方式、文化教育程度、民族风俗习惯差异性大。此外，还存在集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并四类乡村发展模式，乡村发展趋势和发展思路也有明显区别。空间结构在一定程度上决定着经济发展方式及资源配置效率，加上标准要考虑到在覆盖执行范围内的可行性和适用性，因此，作为行政执法依据的国家标准、行业标准甚至是地方标准只能提出大方向的要求，而难以形成具有操作指导性的文件。为顺应乡村发展规律和演变趋势，探索适宜性的标准化路径，根据新修订的《标准化法》，设区的市级人民政府标准化行政主管部门可以制定本行政区域的地方标准，从标准层级和覆盖范围上，进一步加强了标准的适宜性和可操作性，也从立体结构上促使不管何类标准都能够产生实际的规范效果。

（三）以动态标准化引领制度供给

在我国，实施乡村振兴战略，不仅是决胜全面建成小康社会的紧迫任务，也是必须久久为功的战略难题［33］。习近平总书记强调，实施乡村振兴战略作为一项长期的历史性任务，要注意处理好长期目标和短期目标的关系，科学规划、注重质量、从容建设，2020年、2035年、2050年分“三步走”实施乡村振兴战略的目标任务。随着乡村建设的不断深入，乡村振兴的阶段性目标也在不断发展变化。与之对应，要体现出标准化的动态发展过程，实现标准的持续更新，统筹制定近期目标和长远目标，从而进一步发挥标准的目标引领作用。例如，在美丽乡村建设标准的实施过程中，多地反映在进行美丽乡村评价考核时，存在考核指标不好量化的问题。路面硬化率、路灯安装率等数据没有具体部门负责统计；农民人均可支配收入、林草覆盖率、农膜回收率、农作物秸秆综合利用率、畜禽粪便（粪污）综合利用率这些数据，最小统计范围到县，没有单村统计，导致这些指标的象征意义大于实际意义，对标准的实施也带来一定影响。再如，2019年浙江省批准发布了《新时代美丽乡村建设规范》省级地方标准，代替了其在五年前发布的《美丽乡村建设规范》，在新标准中增加了垃圾分类、人才回乡、科技进村等内容，并在基础性建设指标的基础上，提出了实施雨污分流、使用可再生能源、清洁能源等发展性指标，指明了乡村建设下一步的发展方向。

五、结语

实施乡村振兴战略必须统筹谋划、科学推进，不能以某个试点的经验嵌套全国，更不能搞“一刀切”的运动式改革。标准化作为社会治理的有效工具，已被基层政府、企业和社会组织等治理主体广泛使用。乡村振兴标准化是在国家治理现代化和基层治理精细化目标要求下，基于乡村地区政策背景、社会现状和制度基础，将标准化原理、技术和规则作为一种制度供给到乡村治理领域的创新模式，具有供给主体多元化、供给方式规范化、供给目标差异化和供给结果均衡化等基本特征，旨在追求乡村治理简化、优化、协调、统一的最佳秩序。在具体的分布式实践中，基于差异化制度供给的标准体系建设，确实能够为乡村振兴样板的打造提供制度模板与基础，是乡村振兴战略实施道路的一次科学探索。需要强调的是，虽然差异化的标准供给以尽可能释放制度红利为前提，但是不同的标准化建设也必须在缩小城乡二元化方面有所建树，即差异的标准化需要兼顾效率与公平。基于当前我国乡村振兴的现实，我们发现各地区对标准化的需求均是内生性的，尽管需求的强度各不相同，一方面，这是由于标准在建设法治社会的进程中越来越强地体现出规范基层社会治理的作用，另一方面，也是由于在乡村建设的前、中、后期，基层社会以多种方式被组织了起来，由此形成的共同体无法仅仅依靠传统的秩序工具形成自然团结，因而由其内部衍生出对标准化建设的需求。乡村振兴标准化是一种动态的制度供给过程，对乡村发展具有引领作用，应随着经济社会条件的发展和乡村治理目标的变化继续优化升级。换言之，乡村振兴标准化不仅是一种乡村治理模式创新，也是一种制度供给机制和供给过程的创新，是推动乡村振兴战略实施的有益尝试。