民主党派内部监督效能提升研究

王娜娜

提升民主党派内部监督效能是新时代坚持和完善新型政党制度题中应有之义。多年来，各民主党派从理论和实践上进行了大量的研究和探索，陆续建立起了各自的内部监督机制。经过近几年的发展完善，已初步形成了比较契合实际的内部监督模式，但与建立健全有效的内部监督机制要求相比，在理论、观念、制度和机制层面还存在一些深层次问题亟待解决。《国家监察法》的正式颁布实施以及关于加强参政党建设三个文件的密集出台，对民主党派自身建设的科学化和规范化提出了更高的目标和要求。因此，进一步完善监督工作机制，探索有效监督途径，成为新时代中国特色社会主义参政党加强自身建设，特别是提升解决自身问题能力必须解决好的重大课题。

一、提升民主党派内部监督效能的必要性

（一）顺应时代发展的客观要求

长期以来，各民主党派中被推荐到各级人大、政府、司法等机关担任领导职务的成员日益增多，民主党派领导干部还掌握着党派内部的重大决策权、工作指挥权、人事任免权等实际权力，并且这一权力范畴还将随着民主党派组织的持续发展得以逐步扩大。[1]孟德斯鸠在《论法的精神》一文中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[2]因此，要保证权力的公正行使，就必须对权力进行监督和制约，这在当前时代背景下尤为关键。一方面，在全球化背景下，各种文化、价值观、思潮交流交锋交融，民主党派成员思想观念的多样性和差异性进一步增强，价值取向日益呈现多元发展趋势。另一方面，改革开放以来，中国社会发生巨大变革，多党合作环境也发生显著变化。民主党派的履职能力和自身建设水平，特别是解决自身问题的能力，还存在与新形势新任务不相适应的地方，迫切需要通过发挥内部监督效能来进行规范和引导，并以改革创新的精神不断地加强自身建设。

（二）坚持和完善新型政党制度的内在要求

完善民主党派内部监督机制，提升监督实效，也是坚持和完善新型政党制度的必然要求。新型政党制度是一种合作型政党体制，要发挥其效能，既需要发挥好中共作为执政党的领导作用，也要发挥好民主党派作为参政党的职能作用。从执政党方面看，中国共产党一直高度重视加强自身建设，已经建立起完备的党内外监督体系，并出台系列文件筑牢全面从严治党的内部监督机制。尤其是中共十八大以来，党风廉政建设、反腐败斗争都取得了巨大成就，党建质量不断提升。相对而言，民主党派内部监督效能发挥还需进一步提升。2015年中共中央统战工作会议指出要支持民主党派加强“五种能力”建设，并在《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中明确规定。在“五种能力”中，解决自身问题能力是提高其他四种能力的前提和基础。中央统战工作会议首次提出提高“解决自身问题能力”，说明民主党派自身存在一定的问题，而且长期以来没有得到很好地解决。这些问题的存在，影响到了民主党派自身能力的提高和参政党作用的发挥。各民主党派要加强自身建设，提升内部监督效能，更好地完成中国特色社会主义参政党的使命任务。

（三）保持民主党派健康发展的必然要求

“自古及今，不论是国内还是国外，任何一个政党或政府，若离开民主与监督就会走下坡路，甚至走向腐败，最终被社会淘汰。”[3]凡是掌握公权力的人，不管是执政党还是参政党，都应受到监督。内部监督是民主党派保持肌体健康、加强自身建设的客观需要，也是实现自我约束、自我完善的基本途径。“民主党派自身建设起步较晚，而现在又面临着成员增长迅速、结构日益复杂、实职实权越来越多等新情况，这就首先需要建立内部监督的制度和机构，这样才能不断促进民主党派的规范化、制度化。”[4]加强内部监督建设，一是能够进一步推动民主党派制度化、规范化和程序化建设，保障维护党派成员的民主权利和合法权益，并可以在一定程度上满足民主党派成员对党派工作的参与需求，从而增强民主党派的凝聚力和吸引力；二是有利于从根本上提升民主党派思想、组织、制度特别是领导班子建设水平，切实提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力，从而进一步保持和发展民主党派作为中国特色社会主义参政党的进步性、广泛性和履职能力；三是有利于增强民主党派工作的透明度和公信力，从源头上清除腐败滋生的土壤，杜绝腐败蔓延对政党肌体的侵害，保障自身健康有序发展。

（四）衔接国家监察法实施的法治要求

《国家监察法》第十五条规定的监察范围明确包括了民主党派机关的公务员，即民主党派中少数行使公权力的领导及骨干成员。民主党派作为参政党，参与国家政权，并且在国家政治生活中的作用日渐增强。掌握了权力的民主党派人士自然也要面对如何正确行使权力的问题。相对于外部监督，来自内部的自我监督对于一个政党的政治生命更为关键。以往，对于民主党派内部公权力的行使，往往强调的是自我约束，靠个人和组织的自我约束来实现内部监督。国家监察法将民主党派机关工作的公务员纳入监察对象后，如何进一步加强民主党派的内部监督、主动接受监察监督，发挥好内部监督和外部监督的相互弥补和促进作用，打造参政党廉洁履职的良好形象，就成为各民主党派必须积极思考的问题。

二、制约当前民主党派内部监督效能发挥的主要问题

2008年，各民主党派中央监督委员会相继成立，各民主党派内部监督工作逐步加强。随后，“各民主党派都制定了内部监督条例，条例主要涉及监督的对象、机构、职责以及制度和保障等内容。其中主要的监督对象是各级党组织和党员，重点是各级领导班子及成员”[5]，监督的范围远大于监察法规定的“在民主党派机关工作的公务员”这一监察范围。民主党派内部监督机制的建立，是各民主党派加强自身建设的重要举措，在提高履职能力和解决自身问题的能力上发挥了重要作用。但整体来看，民主党派内部监督机制建设与新时代要求还有差距。从实施现状来看，各民主党派对组织内全部党员进行全方位、多角度的内部监督还有一定困难，加强和改进民主党派内部监督任重道远。

（一）监督意识有待加强

目前，民主党派内部监督存在着思想认识不到位，内部监督意识薄弱的问题，突出表现在：一是认为民主党派作为参政党拥有的权力有限，没必要进行监督。二是认为民主党派主要的工作就是参政议政，即使党派成员存在违法违纪问题，也有法律法规的制约，内部监督没有必要。三是认为民主党派成员中专业技术人员较多，平时大多忙于本职工作，相互之间不太了解，也不太参与重大决策，无法监督。四是认为民主党派开展内部监督条件不够成熟，没有经验可供借鉴，缺乏理论研究支撑。

（二）监督机制有待细化

我国宪法、政治制度、政党制度以及民主党派章程为民主党派进行内部监督提供了充分依据，民主党派从中央到地方的组织也纳入了《公务员法》等法律、法规和规范性文件的管理框架之中，各民主党派在各自章程中明确提出了建立内部监督机制的要求。但总体来看，大多停留在宏观层面，没有设置具体的规章制度和相应的保障机制，缺乏与之配套的实施细则，而且对处分方式的规范过于笼统，可操作性比较弱。监督机制的不明确、不规范造成民主党派内部监督工作难以程序化、规范化和制度化，使得监督难以发挥真正作用。

（三）监督体系有待完善

民主党派从中央到省、市、自治区地方组织没有建立与中共的纪律检查委员会性质和职能相当的机构。虽然各民主党派成立了中央监督委员会，省级组织的监督委员会也陆续成立，但省级以下组织的监督委员会监督体系尚不健全，离网格化、规范化和制度化要求尚存差距，实际监督效果差强人意。同时，存在一个关键问题，就是监督主体和对象合一的问题。民主党派内部监督委员会成员构成中有党派主要领导干部，而委员会监督的重点对象就是主要领导干部。监督主体与监督对象基本重合，难以真正实现有效监督。

（四）监督路径有待理顺

一是民主党派内部监督对象为党员和各级组织，重点是各级组织领导及其成员。但实际上，民主党派各级组织领导及其成员很多不在党派机关工作，而是在不同的单位任职。由于民主党派机关与党员所属的单位缺乏有效的沟通机制，导致信息不对称，很难实现切实有效的监督。二是民主党派成员之间的监督方式大多是事后监督和上级对下级的监督，民主党派基层组织的内部监督形式，还主要停留在组织活动中提意见、提建议和审议年度工作报告等方面。同时，虽然民主党派内部章程对违纪的惩处做出了相关规定，但是受理平台建设不到位，相关内部监督渠道和承载平台建设相对滞后，在实际操作中难以顺利执行。保障机制的不健全，容易导致内部监督工作难以落到实处。

三、提升民主党派内部监督效能的路径思考

（一）凝聚思想共识，提升内部监督意识

民主党派成员具有分散性、多样性特点，他们分散于不同工作单位，处于不同界别，所属不同行业，在工作内容、人事关系上与民主党派没有隶属关系。民主党派组织对成员基本情况和思想政治倾向的了解主要来源于其入党初期所提供材料，后续动态情况更新不及时，对于成员在工作中及社会上可能出现的问题难以掌握。因此，民主党派组织应进一步加强宣传教育工作，引导成员提高政治站位，深刻认识民主党派不是“法外之地”。同时，继承和发扬老一辈领导人的优良传统和高尚风范，巩固共同思想政治共识，从共同推进多党合作事业发展和党派自身健康发展的高度，提升主动监督和服从监督的权利责任意识。作为重点监督对象，民主党派各级委员会中的主要领导干部应充分发挥引领示范作用，同时强化组织领导，把建立科学高效的党内监督机制作为民主党派自身建设的一项重要内容，制定切合实际的内部监督制度，充分提升内部监督的制度化、规范化、程序化水平，不断提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力和解决自身问题能力。

（二）强化有效监督手段，完善监督制度体系

民主党派内部监督要取得成效，首先必须加强制度建设，建立一套符合民主党派政治定位、科学、完善、系统的内部监督制度体系。通过科学制定、严格执行制度和规范来解决“不能监督”“不敢监督”和“不会监督”的问题，加快民主党派内部监督民主化、法制化进程。当前，各民主党派普遍制定了集体领导和分工负责制度、领导班子（中心组）学习制度、民主生活会制度等组织制度，但在实践过程中的执行成效有待加强。“应逐步将办事公开制度、重要情况通报和报告制度、述职述廉制度、职务回避制度、干部考核制度、干部任免和轮换制度、干部离任审计制度、信访处理制度、巡视制度、廉政谈话和诫勉谈话制度、询问与质询制度、惩戒处理制度、失察责任追究制度等，融入民主党派内部监督制度之中，形成全面科学的制度体系。”[6]

（三）健全内部监督机构，加强监督队伍建设

国家监察体制改革中重要的一环就是设立国家监察委员会，以此整合过于分散的反腐败资源力量。内部监督机构的设置及人员构成是否合理，是否能形成合力，同样会影响民主党派内部监督的成效和质量。民主党派各级组织要探索建立地方的监督机构，并赋予其相应的权力。监督机构要对全委会负责，全委会闭会期间对常委会负责。目前，一些民主党派已经建立了专门的内部监督机构，但大多数机构设置层级比较高，地方基层组织监督的规范性和约束力则较为薄弱。鉴于党派成员广泛聚集在地方基层组织的实际情况，民主党派中央和地方应当逐级设立专门的监督机构，形成地方辅佐中央、自上而下的监督管理体系，推进内部监督制度的落实。同时，民主党派各级监督机构应切实加强队伍建设。在各级监督委员会的组成人员设置上，应根据监督组织的目标任务和组织机构设置的要求确定人选，坚持以基层组织成员为主、领导干部为辅的原则配备，避免出现自己监督自己的情形。此外，要切实加强监督委员会队伍建设，提高各级监督机构的工作水平，树立高效、廉洁、权威的内部监督队伍形象。

（四）整合监督渠道，提升监督成效

民主党派内部监督要坚持预防教育与惩治处理并重，以预防为主。对于监督中发现的违纪行为及违纪责任人的核查与处理，必须严格保证责任追究力度。要制定与国家监察法相适应的内部监督条例，细化内部监督工作细则，建立监察委监察与各民主党派机关对接的工作机制，使之成为具有可操作性的条例，发挥自我监督的作用。要建立健全监督结果的评估机制，强化监督评估，提升监督力度。同时要畅通监督渠道，拓展监督途径，整合监督资源：一是通过民主党派上下级的纵向联系和与各级中共党委、人大、政府、政协、监察等部门的横向联系，定期对重点监督对象进行综合考评，对民主党派成员任职推荐民主化等情况进行重点监督。[7]二是充分发挥联席会议制度作用，以开放的心态、主动接受外部监督，共同研究、探讨民主党派内出现的苗头性、倾向性、系统性问题，构建内部监督和外部监督相结合的长效机制。三是在互联网高速发展的今天，网络的广泛使用已经影响到人们的方方面面，也为民主党派内部监督创造了新的监督途径。各民主党派可以依托网络建立专业的民主党派内部监督平台，利用网络传播范围广、速度快、影响力大的优势强化舆论监督。

（五）对接国家监察体系，实现内外部监督的双向融合

任何政党无论中共还是各民主党派都需要监督，不仅应当受到政党内部的自我监督，更要受到来自政党外部的他者监督。国家监察法是一种外部监督，可以有效弥补民主党派自我监督的力量不足。因此，应加强国家监察法实施与民主党派内部监督的协调衔接，实现二者同频共振。各民主党派要强化政治意识，深入领会监察法的精神，积极响应监察法的施行，主动承接监察法的落实，努力探索内部监督与监察委监察的制度对接途径，实现内部监督防微杜渐，法律监察惩前毖后，适应国家监察体制改革和建设新时代中国特色社会主义高素质参政党的需要。一要加强顶层设计，出台监察执法与民主党派内部监督衔接的工作办法。二要建立监察机关、统战部门和民主党派机关的工作联席会议制度。三要建立民主党派内部监督移送机制等相关工作机制。