新时代人民政协的统战责任和功能机制研究（上）

杨卫敏

凝聚人心、汇聚力量是统一战线的根本职能。人民政协作为最广泛的统一战线组织，凝心聚力是其本质要求和首要任务。党的十八大以来，习近平总书记关于“发挥人民政协统一战线组织团结联谊功能”“人民政协要在凝聚共识和建言资政上双向发力”等论述，成为习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想的重要内容。特别是习近平总书记在庆祝人民政协成立70周年暨中央政协工作会议上指出，人民政协要把坚持和发展中国特色社会主义作为巩固共同思想政治基础的主轴，把服务实现“两个一百年”奋斗目标作为工作主线，把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，更好凝聚共识，担负起把党中央决策部署和对人民政协工作要求落实下去、把海内外中华儿女智慧和力量凝聚起来的政治责任。[1]这一总体要求明确了新时代人民政协工作的主轴、主线、主题、政治责任，无不与凝心聚力紧密相关。当前探讨如何完善人民政协的大统战功能机制，具有十分重要的现实意义。

一、新时代人民政协的统战属性和统战责任

习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中，总结了党的十八大以来加强和改进人民政协工作八个方面的要求，涵盖了加强党的领导、正确把握人民政协性质定位、发挥专门协商机构作用、坚持和完善我国新型政党制度、广泛凝聚人心和力量、聚焦党和国家中心任务履职尽责、坚持人民政协为人民、推进履职能力建设等。从广义上看，这八个方面大部分都跟人民政协凝心聚力功能作用有着内在联系。从狭义上看，其中的第五条“广泛凝聚人心和力量”，强调“人民政协要发挥统一战线组织功能，坚持大团结大联合，坚持一致性和多样性统一，不断巩固共同思想政治基础，加强思想政治引领，广泛凝聚共识，努力寻求最大公约数、画出最大同心圆，汇聚起实现民族复兴的磅礴力量”，深刻阐明了人民政协作为统一战线组织的目标、功能、方针、方法。这为人民政协工作彰显最大统战组织平台的功能优势指明了根本方向，也为新时代大统战格局中如何发挥人民政协独特作用提供了重要方法论。

（一）新时代统一战线与人民政协关系辨析

人民政协的统一战线属性是与生俱来并随着统一战线的发展而发展的，这也是人民政协产生和发展的根本依据。毫无疑问，人民政协理论是党的统一战线理论的重要组成部分，两者在存在基础、发展理念、工作方式方法上都存在相通之处。政协章程明确：人民政协是统一战线的组织，是多党合作的重要机构，是人民民主的重要实现形式。从某种意义上说，统战工作是后台工作，人民政协是前台工作。

中国特色社会主义事业进入新时代，统一战线和人民政协面临共同的发展契机和挑战。一方面，中华民族共同体不仅仅是各民族的共同体，也是统一战线五大关系和全体中华儿女的共同体。而人民政协作为统一战线组织，要夯实共同思想政治基础，寻求最大公约数、画出最大同心圆，为中华民族伟大复兴汇聚磅礴力量。另一方面，面对百年未有之大变局特别是这次新冠肺炎疫情的全球传播，构建人类命运共同体任务紧迫而艰巨。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，可以提升国家治理效能、建设社会治理共同体，充分彰显中国特色社会主义的制度优势，为我国在国际治理中赢得话语权。这一切，都有赖于充分发挥统一战线和人民政协的重要作用。

从全局和战略高度重视和谋划统一战线和人民政协工作，是习近平总书记一以贯之的思想方法。早在20世纪90年代初期，他就指出，“统一战线和人民政协工作是一项事关中国建设全局的长远的战略方针”[2]。在浙江工作期间，习近平同志指出，“充分发挥统一战线和人民政协的重要作用，更加广泛地凝聚各方面力量和智慧，共同致力于浙江改革开放和现代化建设，是省委始终坚持的重大方针”[3]。他要求政协“切实增强大团结，实现大联合，促进大发展，调动方方面面的积极性，努力为在全省形成万众一心、群策群力的良好局面作出应有的贡献”[4]。党的十八大以来，习近平总书记不断深化发展了这一思想，指出，“大团结大联合是统一战线的本质要求，是人民政协组织的重要特征”[5]；“人民政协要发挥统一战线组织团结联谊功能，最大限度为党和国家事业凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量”；“人民政协要努力寻求全社会意愿和要求的最大公约数、画出民心民愿的最大同心圆”[6]；“人民政协要在建言资政和凝聚共识上双向发力”[7]。这一系列重要论述明确了统战性是人民政协的首要属性，明确了人民政协凝心聚力的功能优势和着力点。

（二）新时代确保人民政协统一战线政治属性和组织发展的根本要求

党的十八大以来，习近平总书记从全局和战略高度提出了人民政协坚持正确的政治道路和政治方向的根本原则。习近平总书记指出：“越是接近目标，越是形势复杂，越是任务艰巨，越要发挥中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势，把各方面智慧和力量凝聚起来，形成海内外中华儿女心往一处想、劲往一处使的强大合力。”[8]指出，“要发挥人民政协协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用，最大限度调动一切积极因素，共同致力于实现中华民族伟大复兴”[9]；要“巩固和发展最广泛的爱国统一战线，寻求最大公约数，凝聚改革共识，汇聚改革正能量，为实现‘两个一百年’奋斗目标作出新的更大的贡献”[10]。人民政协自成立以来，其统一战线组织的团结联谊功能在中国革命、建设和改革开放大业中发挥了重要作用。进入新时代，要为实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴广泛凝聚正能量，发挥人民政协作为统一战线组织的作用就显得更为重要和紧迫。这种作用是系统的广泛的全面的：从理论上看，主要体现在团结各界、政治协商、民主监督、反映民意、合作共事、协调关系、交友联谊、学习教育等八个方面[11]；从实践上看，可以从“广泛凝聚思想政治共识、深化多党合作共事、密切与各族各界人士的团结联谊、加强政协委员的联系服务、积极协调关系”五个方面，实现政协的团结统战功能[12]。

习近平总书记对推进人民政协的工作开展和组织发展提出了目标要求。一是明确了总纲、主轴、主线和总体要求。强调“人民政协要把新时代中国特色社会主义思想作为统揽各项工作的总纲，把坚持和发展中国特色社会主义作为巩固共同思想政治基础的主轴，把为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利献计出力作为工作主线，促进各党派团体各族各界人士的大团结大联合，共同为实现中共十九大确定的目标任务而奋斗”[13]。二是明确了人民政协和参加政协的各党派各界别要提高政治把握能力的目标要求。强调坚持党的领导，坚持正确的政治方向。指出“人民政协要提高政治把握能力，坚定理想信念，增进政治认同，提高运用科学理论分析判断形势、研究解决问题的能力和水平”[14]。创造性提出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从中国土壤中生长出来的新型政党制度，强调“中国共产党同各民主党派和无党派人士团结合作，是建立在共同思想政治基础之上的。今天，我们的共同思想政治基础就是中国特色社会主义。中国特色社会主义事业越是向前推进，越需要凝聚最广泛的力量”[15]。要求各民主党派不断增强对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，为建设高水平新时代中国特色社会主义参政党打下坚实基础。指出民主党派应增强政治定力，增进政治认同，深化政治共识，努力成为中国共产党当之无愧的好参谋、好帮手、好同事，协助党和政府多做解疑释惑、宣传政策、凝聚共识、汇聚力量、理顺情绪、化解矛盾的工作，最大限度统一思想、凝心聚力。三是明确打牢共同思想政治基础是加强党对政协工作领导的内在要求。习近平总书记强调：“中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在内的全体中国人民的共同选择，是中国特色社会主义最本质的特征，也是人民政协事业发展进步的根本保证。人民政协事业要沿着正确方向发展，就必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。”[16]打牢共同思想政治基础是人民政协的基本性质决定的。打牢共同思想政治基础是坚持大团结大联合的核心要素。大团结大联合是统一战线的主题和本质要求，也是人民政协组织的重要特征。

（三）新时代人民政协的统战责任及其在大统战格局中应发挥的独特作用

习近平总书记关于人民政协根本属性的论述，脉络清晰，意义重大。一是明确统战性是人民政协的首要属性，大团结大联合是统一战线和人民政协共同的任务。二是明确努力方向和着力点，将团结联谊、凝心聚力从人民政协三位一体之一的统战性质定位，发展到“双向发力”的履职目标要求，指向更加明确，重点更加突出。三是明确人民政协的政治责任，指出“人心是最大的政治，共识是奋进的动力”[17]，统一战线和人民政协必须提高政治站位，担负政治责任。中共中央颁布的《关于加强和改进新时代人民政协工作的意见》指出“要强化人民政协的统战责任”，并就人民政协履行统战责任作出了具体安排：健全完善同各民主党派和无党派人士在政协合作共事的机制；建立健全各民主党派参加人民政协工作的共同性事务情况交流机制；对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议等做出机制性安排；完善民主党派和无党派人士在政协开展经常性工作的机制；政协一名党组副书记任同级党委统一战线工作领导小组副组长，党委常委、统战部部长兼任同级政协党组副书记。

当前，人民政协作为统一战线组织发挥团结联谊功能作用，在组织、制度和能力等方面都面临新的机遇和挑战。一是如何适应国内外形势和统一战线发展、统战理论创新，拓宽人民政协团结联谊面，完善界别组织架构和保障机制，丰富大团结大联合的形式和渠道。调研中发现，目前政协履职存在平台大但参与不广泛、载体多但融合不充分、制度全但刚性不够强等问题。二是如何适应党和国家工作大局对人民政协的新要求，按照政协章程修改后的顶层设计，在国家治理体系中找准定位、完善机制，以“党建+”引领履职提质增效，进一步发挥三大职能，特别是进一步破解民主监督薄弱环节，探索政协协商与其他渠道协商特别是基层协商、社会组织协商的有效衔接，在推进社会治理中广泛凝聚人心共识和智慧力量。调研中发现，在政治协商方面尚存在协商主体动力不足的问题，共识合力存在短板。主要表现在一些地方党政主导不足，政协主动协商时有顾虑，“谁请谁”“谁出题”有时出现角色倒置；人大、政协互动少，少有在政协平台开展地方立法协商；政协专委会对口协商常态化不够，党派、界别“在政协协商”不够积极，引领社会协商的影响力不强。另外，基本政治制度效能得到显著发挥，但在政策供给、制度配套等方面仍有待完善；委员主体素质得到较大提升，但在精准建言、思想引领等方面仍有待增强；广泛多层的协商方式得到较快发展，但在运用新技术、新媒体等方面仍有待改进；协商议政格局得到有效构建，但在营造更优协商环境、工作氛围等方面仍有待加强。这些都在一定程度上制约了协商水平的提高。三是如何总结推广基层积极有效的探索，并破解制约因素和短板。近些年来，浙江省一些县级政协开展的“委员工作室”“委员会客室”“请你来协商”，在将精英型参政与民众生活、基层社会治理相衔接方面发挥了积极作用。但不少基层政协也反映，由于县以下没有政协机构，相关工作受到制约和影响，一些基层政协与党委统战部门的沟通协调方面也存在不顺畅现象，基层政协机构设置和机制建设方面需要探索和加强。

二、人民政协为中华民族伟大复兴广泛凝聚正能量的理论创新价值

党的十八大以来，习近平总书记多次指出，人民政协要最大限度调动一切积极因素，团结一切可以团结的人，汇聚起共襄伟业的强大力量，坚持广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量。中国梦是中华民族团结奋斗的总目标，也是党和国家赋予统一战线和人民政协的历史使命和战略任务。这是一种大统战和大政协思维，其内涵十分丰富、深刻、博大。系统研究发展脉络、深入学习内涵实质、全面把握精神实质，对于进一步做好新时代人民政协工作，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦汇聚磅礴力量，有着重大现实意义和深远历史意义。对人民政协的要求从凝心聚力到为中华民族伟大复兴广泛凝聚正能量，体现了思想体系的继承、发展和升华，是人民政协和统一战线理论的重大发展和重要贡献，对中国特色社会主义政治发展和中国新型政党制度的话语权建设都有着重大而深远的意义。

（一）人民政协政治共同体理论的重大创新

新时代人民政协是政治共同体。[18]着眼中华民族伟大复兴，新时代统一战线已从过去的政治社会联盟转变为共同体[19]——是命运共同体、利益共同体、价值共同体。人民政协作为最大的统一战线组织和政治协商机构，构成各党派各民族海内外各界代表人士的政治共同体、组织共同体和事业共同体。这是重大理论创新，事关人民政协性质定位和功能创新（见表1）。这些共同体的远景目标是促成广义上的中华民族共同体①笔者认为，狭义上的中华民族共同体，指国内56个民族要铸牢“一体多元”的中华民族共同体意识；广义上的中华民族共同体，指中华民族伟大复兴中国梦是海内外中华儿女团结奋斗的最大公约数。，进而实现中华民族伟大复兴，因此必须凝聚广泛正能量。

表1 共同体意识与统一战线、人民政协凝聚功能构建

（二）新时代党执政兴国理念和治国理政思维的重要发展

习近平总书记关于加强和改进人民政协和统一战线工作的重要思想彰显战略眼光、蕴含政治智慧，既“跳出政协谋划政协”“跳出统战谋划统战”，又反过来对新时代党和国家全局工作有着重要应用价值和借鉴作用，必将为实现中华民族伟大复兴汇聚起磅礴力量。广泛凝聚正能量，首先要以最大努力寻求全社会意愿的最大公约数。习近平总书记指出：“中国梦是海内外同胞团结奋斗的最大公约数。”[20]在坚守圆心（坚持党的领导）的前提下，以最大公约数画出最大同心圆。着眼中华民族伟大复兴，这一公约数的半径已扩展到“拥护祖国统一和致力于中华民族复兴爱国者”。

发展社会主义协商民主是寻求最大公约数的必由之路。早在浙江工作期间，习近平同志就指出，“基层矛盾要用基层民主的办法解决”，鼓励人大代表、政协委员下到基层广泛听取各界群众意见。[21]党的十八大后，习近平总书记指出：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。”[22]人民群众是社会主义协商民主的重点，因为“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”[23]。特别是习近平总书记关于“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”的重大政治论断，被写入了新修订的《中国人民政治协商会议章程》。国家治理强调党的领导与多元主体参与公共事务管理的统一，在党的统一领导下，通过开展包括政协协商在内的各种协商，广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，体现全体人民共同治理国家的特性，从而凝聚起强大力量。而人民政协的统一战线、多党合作、协商民主三位一体的属性，决定了这一政治共同体的功能作用既是系统的也是独特的（见图1）。

图1 人民政协的功能作用

习近平总书记指出：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”[24]在实践中，浙江省一些县级政协探索创新“村（社区）议事会工作机制”，从程序性议事到菜单式服务，着力解决工作触角难以延伸到基层的问题。基层政协紧紧盯住“广泛多层制度化”的基层民主协商战略任务，通过制定服务规则、组建服务团队、精选服务内容、规范服务程序，积极实施以“菜单式”服务为主的村级议事活动，取得了一定成效。一是有利于履职方式进一步拓展。实施政协村（社区）议事会制度，向基层推出“菜单式”服务，有利于政协组织更接地气，不断增进与人民群众的感情，让人民群众感到政协离自己很近、与自己很亲。对于政协委员而言，通过主动积极参与村（社区）议事会活动，打通了履职为民的“最后一公里”。二是有利于履职成果进一步体现。人民政协人才荟萃、智力密集，具有明显的专业特长和智力优势。通过组建方方面面的委员服务团队，根据村（社区）需求，选派对口的委员服务团队到基层开展精准协商，更能发挥所长，提出符合基层需求的意见建议，赢得基层组织和群众的信任和好评，从而进一步强化人民政协在基层的话语权和影响力。三是有利于履职能力进一步提升。政协委员来自群众，也要主动走入群众，在协商为民中汲取养分，村（社区）议事会为他们提升履职能力提供了一个好渠道。在协商过程中，一方面，走近群众，倾听基层的诉求，委员有了更多的调研机会，收集到更多民意，了解人民群众普遍关心的难点、热点问题，从而向党委政府提出更精准的意见建议。另一方面，委员服务基层的过程也是向基层学习、向群众学习，提升为人民服务的情怀与能力的过程。

（三）社会主义核心价值观在政治领域的成功引领

社会主义核心价值观关系民族凝聚力和国家软实力，对社会主义核心价值观的认同率是国家现代化的一个重要指标。习近平总书记指出：“实现‘两个一百年’奋斗目标，需要全社会方方面面同心干，需要全国各族人民心往一处想、劲往一处使。如果一个社会没有共同理想，没有共同目标，没有共同价值观，整天乱哄哄的，那就什么事也办不成。我国有十三亿多人，如果弄成那样一个局面，就不符合人民利益，也不符合国家利益。”[25]“我们要大力培育和践行社会主义核心价值观，用共同理想信念凝聚民族意志，用中国精神激发中国力量，动员全体中华儿女共同创造中华民族新的伟业。”[26]习近平总书记在谈到台湾问题时还多次提到，我们将推动两岸同胞共同弘扬中华文化，促进心灵契合[27]；实现同胞心灵契合，增进和平统一认同。久久为功，必定能达到两岸同胞心灵契合[28]。心灵上的契合，本质上是价值观的体认，也就是习近平总书记讲的：“两岸同胞要携手同心，共圆中国梦，共担民族复兴的责任，共享民族复兴的荣耀。台湾问题因民族弱乱而产生，必将随着民族复兴而终结。”[29]

统一战线、人民政协在弘扬社会主义核心价值观、传递和凝聚中华民族伟大复兴正能量方面，既优势明显，又任务艰巨。一方面，有着人才智力的优势；另一方面，各界各方面代表人士亟需以社会主义核心价值观引领共识，进而带领各界践行社会主义核心价值观。习近平总书记对此寄予厚望，指出：“无党派人士主体是知识分子，要带头践行社会主义核心价值观，坚持真理、传播真知，积极向社会传递正能量。”[30]“党外知识分子工作，是统一战线的基础性、战略性工作。要加强和改善对新媒体中的代表性人土的工作，建立经常性联系渠道，加强线上互动、线下沟通，让他们在净化网络空间、弘扬主旋律等方面展现正能量。”[31]

（四）为全球探索治理现代化提供了中国方案和中国智慧

人类命运共同体是新时代中华民族和中国人民向世界提供的全球治理的中国方案。习近平总书记提出：“人民政协要积极开展对外交往，为推动构建人类命运共同体提供正能量。”[32]通过人民政协和统一战线、多党合作，广泛凝聚民族复兴正能量，充分彰显了我国制度优势和中国智慧，大大提升了中国特色社会主义政治发展道路和新型政党制度的国际话语权。

比较政治学理论与结构功能主义的分析模式可帮助我们对人民政协性质、功能开展研究，更好地解读人民政协的团结与民主两大主题。从性质、作用来看，世界上有些国家存在类似我国人民政协的统一战线组织，发挥了特殊作用，值得关注（见表2）。

表2 其他国家类似我国人民政协的统一战线组织

俄罗斯公众院在2005年3月通过《俄罗斯联邦公众院法》后，其在国家政治社会生活中发挥了重要作用，如评议修改宪法和有关法律法规的草案；监督权力执行机关的工作，在必要时可以向国家权力机关和执行机关发出质询等。法国经济社会理事会1.由经社理事促进不同社会阶层、职业、组织间的沟通。2.向政府提出相关意见建议。3.参与有关经济与社会政策的制定。4.促进决策机构与公民社会间的沟通。5.促进不同利益阶层和团体相互理解。埃及和沙特的“协商会议”1.前者与埃及最高立法机关人民议会并存，但无立法权和监督权。2.二者均为君主制下向君主负责的咨询机构。

以上各种组织都对吸纳整合各阶层各界意见、反映诉求、调处关系、缓解社会矛盾、凝聚共识合力有着一定的积极作用。但从根本上看，由于社会制度的差异和政党制度的本质不同，西方国家的类似组织不能从根本上解决民族纷争、阶层分裂和社会动荡的问题，法国“黄背心运动”和中东“茉莉花革命”即是典型案例。值得关注的是，越南“祖国阵线”和老挝“建国阵线”实际上借鉴了中国人民政协的模式，西方媒体认为“是中国的好学生”。[33]与世界各国类似组织相比，我国人民政协坚持在中国共产党领导下，高举大团结大联合旗帜，以最大公约数画出最大同心圆，形成了各党派各民族各阶层海内外各界人士空前广泛的政治和组织共同体。习近平总书记指出：“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体。”[34]对此，我们可以用图2来进一步明确逻辑关系，进一步把握党的领导、多党合作和政治协商的关系，从而更加自觉地把政治协商贯穿人民政协履行职能全过程，在协商中达成共识，广泛凝聚实现中华民族伟大复兴的正能量。

立足比较研究，扬长避短，依据国情借鉴他国有益成果，有利于更好地发挥人民政协广泛凝聚正能量的作用，推进中国特色社会主义民主政治建设。党的十九大报告指出要“推进人大、政协、军队、地方、人民团体等的对外交往”。事实上，我国政协与越南“祖国阵线”和老挝“建国战线”一直是友好单位、互有往来和交流。对于西方一些国家类似的有益做法，我们积极借鉴吸收。如：2001年7月，人民政协成立了中国经济社会理事会，积极推动中国民间组织与国外非政府组织的交流与合作。

图2 中国共产党的领导、多党合作和政治协商的关系