治理现代化目标下统一战线的传统优势和创新空间

崔 珏

从十八届三中全会提出全面深化改革、推进国家治理现代化，到十九届四中全会专题研究制度建设和国家治理，强调要把我国制度优势转化为国家治理效能，表明党中央对共产党执政规律、社会主义国家建设规律的认识和把握达到了一个新高度。新中国成立尤其是改革开放以来我国取得辉煌成就，从根本上是因为国家制度的优势和人民群众的创造性。在历史发展的紧要之处、民族复兴的关键时期，党提出坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，彰显了对“中国之治”的高度自信和自觉。统一战线是中国共产党治国理政的重要法宝，长期持续地服务于党和国家中心工作，是我国独特的政治优势。在治理现代化目标下，统一战线继续发挥巩固党的执政基础、有效整合社会、促进人民民主、完善科学决策的作用的同时，作为国家制度体系的有机组成部分，统一战线在工作体系化、社会化、制度化趋势中，其治理功能的拓展具有极大创新空间。

一、统一战线：从革命策略到发展战略

统一战线，就其广义而言，是指不同的社会政治力量（包括阶级、阶层、集团、党派乃至民族、国家等），在一定历史条件下，基于共同的利益，为了共同的目标而组成政治联盟，进行联合行动。当下语境中所讨论的统一战线，专指以马克思主义思想为指导的共产党领导的统一战线。

中国共产党统一战线理论是马克思主义中国化的重要成果。马克思与恩格斯在《共产党宣言》中提出的联合思想即无产阶级内部的团结和联合同盟军问题的思想，以及列宁关于殖民地半殖民地民族解放运动中统一战线重要意义的思想，是中国共产党统一战线思想最直接的理论来源。对统一战线的探索和运用，贯穿于中共百年历史和中国革命、建设、改革全进程。在不同历史时期，中国共产党坚持以马克思主义基本原理以及马克思主义中国化所形成的理论成果——毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系为指导，使统一战线这一“重要法宝”在中国新民主主义革命和社会主义革命、建设、改革中得到了独创性的发展。中国化是科学理论与中国实际的结合，具体运用于中国革命、建设、改革实践；中国化还包含政治与文化的融通，精神意蕴上包含中华文化、中华智慧对统战工作方法和统战思维方式的支撑。统一战线在大团结大联合的主题下，强调和而不同、求同存异，坚持一致性与多样性相结合原则，与中华文化精神相契合。中国传统和合文化尊重万物不齐的事实，承认不同事物之间的差异自有其价值和意义，如春秋时期晏婴所说：“若以水济水，谁能食之？若琴瑟之专一，谁能听之？同之不可也如是。”（《左传·昭公二十年》）中华传统文化崇尚“鼓瑟鼓琴，和乐且湛”。（《诗经·鹿鸣》）马克思主义统一战线理论与中国实际相结合、与中华文化相融通，才有了中国统一战线的根深叶茂。

统一战线首先是作为革命的策略被认识、接受并运用的。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中基于“到目前为止的一切社会的历史都是阶级斗争的历史”的结论，提出的联合主要是策略性的。“在德国，只要资产阶级采取革命的行动，共产党就同它一起去反对君主专制、封建土地所有制和小市民的反动性。”“但是，共产党一分钟也不忽略基于工人尽可能明确地意识到资产阶级和无产阶级的敌对和对立，以便德国工人能够立刻利用资产阶级统治所必然带来的社会的政治的条件作为反对资产阶级的武器，以便在推翻德国的反动阶级之后立即开始反对资产阶级本身的斗争。”[1]中国共产党早期以及革命战争时期的统一战线实践，也主要是策略性的。1935年12月瓦窑堡会议上，毛泽东分析了抗战的形势并指出：“党的基本的策略任务是什么？不是别的，就是建立广泛的民族革命统一战线。”[2]1940年进一步提出：“抗日战争胜利的基本条件，是抗日统一战线的扩大和巩固。而要达此目的，必须采取发展进步势力、争取中间势力、反对顽固势力的策略，这是不可分离的三个环节，而以斗争为达到团结一切抗日势力的手段。”[3]作为策略的统一战线重视灵活性，强调实现目标的方式方法。

新中国成立后，统一战线在国家建设中的战略意义被提出来，其重要性被定位到一个新高度。1950年第一次全国统战工作会议召开，研究确定了新中国成立初期统战工作的方针政策。1951年3月邓小平在中共中央西南局第一次统战工作会议上明确提出：“固然，统战工作有其策略性，但更主要的是它的战略性，就是要广泛地团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级和社会各阶层人民。”[4]1954年全国人大一届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，序言中对过渡时期统一战线的重要性和政治基础作了明确阐述：我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。进入改革开放新时期，巩固和发展最广泛的爱国统一战线作为党的战略方针，是党的总路线、总政策的组成部分，中央更加强调各级干部“要从战略的高度充分认识统一战线的地位和作用，更加自觉地支持和做好当前的统战工作”[5]。在2015中央统战工作会议上，习近平总书记首次将统一战线提到治国理政的高度：人心向背、力量对比是决定党和人民事业成败的关键，是最大的政治。统战工作的本质要求是大团结大联合，解决的就是人心和力量问题，这是我们党治国理政必须花大心思、下大气力解决好的重大战略问题。

统一战线从革命策略上升为发展战略，不仅关系到统一战线内部团结合作的长期性，而且能够更加有效地围绕共同目标实现政治动员和社会整合，巩固中国共产党的执政地位。统战工作长期积累的政治经验和政治资源，成为创造中国新型民主、新型政治制度的基础。考察改革开放40多年来爱国统一战线的发展，中国共产党正是立足战略高度，坚持问题导向，适应经济社会发展、所有制构成和社会阶层结构的变化，创新统一战线理论，调整方针政策，扩大团结范围，丰富工作方法，有效实现了凝心聚力，使新形势下的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐发展，画出了最大同心圆。在统一战线实践发展中，形成了独具中国特色的伟大政治创造，如“多党合作”“人民政协”“协商民主”“一国两制”等，统一战线领域的各种相关政策和制度也不断推陈出新。在中国的政治架构中，统一战线是执政党凝心聚力、引领多样性的重要方式，是执政党治国理政的重要战略，是国家制度体系的有机组成部分。

二、统一战线提升国家治理能力的传统优势

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是我国全面深化改革的总目标，可以说，治理现代化首先是中国特色的政治现代化，正如有学者所提出的：“衡量国家治理能力至少包含政治认知力、体制吸纳力、制度整合力和政策执行力四项指标。”[6]在政治社会领域为壮大力量而建立的统一战线，在革命进程中是对敌斗争的策略，逻辑是争取同盟军，克敌制胜。在执政的条件下尤其是改革环境中，经历了政治思维的转换，统一战线工作的逻辑是巩固认同，凝聚社会。统一战线在不断变化中适应社会发展，但团结一切可以团结的力量、服务党和国家的中心工作和任务的本质没有变。统一战线持续发展中形成的原则、渠道、方式，是提升治理能力，推进国家治理现代化的优势和资源。

（一）统一战线以加强党的领导、巩固党的执政基础为基本出发点，有助于增强执政党对社会政治领域的有效领导

坚持无产阶级及其政党在革命统一战线中的领导权，既是马克思主义统一战线理论的基本原理，也是中国革命统一战线的基本经验和特点。毛泽东同志曾强调：“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的。不但如此，这个统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。”[7]这段话简明地阐述了统一战线与党的领导之间的逻辑关系。统一战线的基本出发点是加强党的领导，巩固党的群众基础，增强执政党对不断变化的社会的有效领导，团结统一战线广大成员为实现共同目标而奋斗。这种领导所产生的实际效应，关系党的领导和执政，也关系到国家的整体建设和发展。

中共领导决定中国治理现代化的方向，党的领导制度在国家制度和国家治理体系中具有统领性地位。习近平总书记在十九届四中全会上强调：“我国治国理政的根本，就是中国共产党领导和社会主义制度。”统一战线中中国共产党以其政治纲领、方针政策、工作措施，代表和实现广大社会阶层和社会群体的利益和要求，使社会各阶层各群体凝聚和团结在执政党的周围，在社会各个党派、阶层、团体、界别等广泛领域形成对于执政党和社会主义道路的高度认同，积极参与中国特色社会主义事业，这本身就是执政党提高治理能力的重要基础。

（二）统一战线坚持一致性与多样性相统一的基本原则，有助于提升国家制度体系的政治吸纳能力和社会整合能力

在当今中国，建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦，是爱国统一战线的共同思想政治基础，是最大公约数。在此基础上建立的爱国统一战线涵盖各种政治主体和利益主体，具有广泛的包容性和丰富的多样性。从改革开放后统战工作会议确定的统战工作范围和对象的变化，我们可以看到统一战线因时而变，随社会结构变化以及统一战线内部变化，对各界代表性人士实现了广泛团结和吸纳。（见表一，资料来自中央统战部编著《中国共产党统一战线史》，华文出版社2017年版）

表一 改革开放后几次重要统战工作会议确定的统战工作范围和对象

中国共产党作为领导国家和社会的执政党，国家治理体系最重要的主体，有效整合社会是其基本职责。目前中国共产党整合社会有两大体系：党的组织整合体系和党的统战整合体系。[8]统一战线尊重和包容多样性，不仅有助于了解民情、倾听民意、集中民智，促进决策的民主化科学化，还通过多样化的组织网络和政策实现对不同政党、民族、宗教信仰、阶层、界别人士的有效整合，在一致性引领下发展多样性，推动社会政治领域达到更高层次的、有机的团结与和谐。统一战线注重对发展中的多样性的吸纳，为不同意见、诉求提供制度化的表达渠道，将留学人员、新经济组织和新社会组织的从业人员、网络新媒体代表人士等团结在统一战线的大格局下，协调各方的政治诉求，兼顾各方具体利益，以民主协商扩大共识、以求同存异弥合分歧，最大限度地凝聚共识，不断巩固因统战优势而形成的利益共同体、事业共同体、命运共同体。可见，统一战线对于创造和谐共生社会独具优势。

（三）统一战线基于大团结、大联合目标形成的制度化参与渠道和民主形式，有助于促进人民民主，推动多元共治

历史上统一战线与中国式民主有着密切的关联性，“三三制”政权模式既有统战性又有民主性，新政协会议协商建国亦是如此。我国统一战线围绕大团结大联合展开，在协调关系、沟通对话、落实政策中建立的各种组织、平台和形式，在发展中逐步实现制度化、程序化，成为各界代表人士参与国家政治生活的重要渠道，进而发展为中国特有的民主形式。最具代表性的是人民政协中丰富的协商平台，体现了众人的事情由众人商量的特点和优势。统一战线的组织众多，人民政协之外还有各民主党派、工商联、侨联、台联以及党外知识分子联谊会、新的社会阶层人士联谊会、欧美同学会等不同阶层和界别的组织，为公民有序政治参与提供了不同的渠道和平台。统一战线所具有的合作型、协调性、包容性，使不同政党、阶层、界别的代表性人士通过制度化渠道广泛参与国家政治生活，为公共利益发声，表达和实现自身利益，既是大团结的方式，也体现了人民当家作主。

统一战线对人民民主的推动，集中体现在协商民主的形成和发展上。政党之间和政协之中丰富的政治协商形式，在国家建设中发挥了重要作用。改革开放后政治制度层面行之有效的协商形式开始由上层向基层拓展，由政治领域扩大到社会治理和基层领域，成为中国特色社会主义民主的独有形式。协商既能减少社会分化、增进社会共识，又适度满足了发扬民主、扩大参与的需要，有助于推动社会多元共治。十九届四中全会第一次明确统一战线是人民当家作主制度体系的组成部分，由此，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，不仅是执政党凝心聚力、引领多样性的需要，也成为国家制度建设的内在要求。

三、统一战线治理功能拓展的创新空间

执政兴国的宏伟目标要求中国共产党从战略高度重视统一战线，由此也带来统一战线发展的新格局。1981年底中央召开第15次全国统战工作会议，强调要解决对新时期统一战线工作长期性和重要性的认识不足问题，明确统一战线工作是全党的工作，是党委工作的一个重要组成部分。这在统战工作的历史上是空前的，影响着改革开放后的统战工作。2015年中央统战工作会议进一步提出构建大统战工作格局。2018年十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出全面部署，明确中央统战部统一领导国家民族事务委员会，统一管理宗教工作，统一管理侨务工作，统一领导海外统战工作。这既是党加强对统战工作集中统一领导的重要举措，也是对构建大统战工作格局提出的更高要求。2019年召开的十九届四中全会，统一战线明确作为中国特色社会主义制度体系的组成部分，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。

新时代统一战线在保持自身政治性的同时，成为调整国家政治关系、保持整个国家有机平衡的政治制度和工作机制。当下统战工作的体系化、社会化、制度化以及协商民主广泛多层制度化的发展，推动着统一战线融入国家治理的各个层面，成为中央、地方和基层治理中不可或缺的政治要素，也为统一战线治理功能的拓展提供了创新空间。

（一）从统战工作体系化看

在大统战工作格局中，统战工作不局限于统战部门，统一战线由中国共产党动员党的组织和各种有效资源形成。具体来说，是构建和完善党委统一领导、统战部门牵头协调、各部门配合支持、全社会共同参与的系统化统战格局。大统战格局更强调统一战线的协调性、包容性、公共性，统战工作的开展既要依托党委和政府部门，还要依托延伸到社会各个层面、各个领域的基层党组织以及青年团、妇联、工商联等团体，扩大工作覆盖面。大统战工作格局不仅是全党重视统战工作，运用体制内资源实现社会整合，在整合社会资源中发挥统战的优势，在服务社会中体现统战的价值，还需要突破固有的思维模式，跨越体制和区域的限制，在新经济组织、新社会组织和新兴群体中开展统战工作，不断寻找统战工作新的着力点。由此形成的统战格局和网络，涵盖体制内外，包容精英代表人士和各界民众，既发挥中上层人士的影响力，又立足基层、社区、社团、企业，不断拓展统战空间，团结更多各阶层人士致力于中国特色社会主义事业。这种系统化的统一战线新格局，必然为国家治理、社会治理、基层治理有效开展提供有力支持。

（二）从统战工作社会化看

改革开放以来社会结构的变化，新的社会组织、新兴社会力量的出现，使执政党面临如何重新组织社会、整合社会、培育和巩固社会基础的问题。新的社会阶层是分布广泛、比较松散的社会群体，但具有比较相近的社会地位和文化心理结构，存在程度不同的群体性和群体行为特征。将新的社会阶层人士纳入统战工作视野，统战工作向社会延伸、向基层拓展，把不同社会阶层、社会团体的人士联系和组织起来，调动社会资源做好统战工作，建立执政党与社会的良性互动，这正是统战工作的意义所在。

工作运行方式社会化标志着统战工作开始超越传统的统战思维和统战模式，要利用社会资源、借助社会力量将统一战线领域的成员尤其是新兴群体有效组织起来，纳入团结的范畴，发挥积极作用。统战部门依旧是开展统战工作的主导力量，但统战部门不可能延伸到社会每个领域，不足以完全承担日益扩展的工作职责，把部分工作委托、下放给社会组织成为必然。这一现象在新的社会阶层人士统战工作领域表现突出。各地借助新经济组织和新社会组织，建立新的社会阶层人士统战工作实践创新基地，通过专业的、经济的、服务的方式形成对新的社会阶层人士的有效整合，实现统战工作的自运行，成效显著。实践基地建设的活动场所和展示窗口，使统战工作以可视化、实体化的方式呈现出来，产生了全新的传播效应。统战工作的社会化，加速了统战工作对象与统战工作力量的融合，为统一战线思维、概念的创新提出了新的课题。总体上看，统战工作方式的推陈出新，推动着统一战线在更大范围不断发展。国家治理现代化目标要求政府实现从传统的垂直管理到多方参与的治理方式的转变，统战工作社会化是与中国社会阶层变化和国家治理现代化实践相适应的一种新的统战范式。

（三）从统战工作制度化看

统一战线在长期持续发展中蕴含着丰富的制度资源，对新中国政治制度构建产生了重要影响。统一战线的合作性塑造了基本政治制度——多党合作的新型政党制度。统一战线工作机制创造了独具中国特色的民主形式——政治协商，是社会主义协商民主制度发展的重要源头。统一战线与民族区域自治制度、基本经济制度、“一国两制”等基本制度和重要制度的形成密不可分。就统战工作本身来看，目前已形成统一战线的组织体系、制度体系、政策体系。2015年《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的颁布具有标志性意义，作为第一部关于统战工作的党内法规，有力推进了统战工作的制度化科学化规范化。中国共产党的执政地位以及领导国家和社会的职责，使中共中央制定的政策性文件具有广泛的适用面，当然某些党内法规行使边界外溢的情况也值得重视，在全面依法治国背景下，政策、法律、法规的边界需要进一步厘清。

推进国家治理现代化，要靠制度发挥根本性、全局性、长期性作用。统一战线是国家制度体系的有机组成部分，是推进治理能力现代化的重要力量，是实现党的领导政治优势的重要体现。统一战线相关制度在调节政治关系、建立政治秩序、推动国家发展、维护国家稳定等方面具有独特优势，在治理目标下进一步加强制度建设是统战工作发展的趋势，也是发挥统一战线治理功能的新要求。