村庄合并与村改居社区建设：“大村庄制”与乡村城镇化内动力的社会学阐释——基于山东省三义口社区的调查

文/（.中央财经大学，北京 0008；.曲阜师范大学，山东日照 76800）

内容提要：“大村庄制”农村社区建制的实施，使得离散型、同质型的自然村庄转向集中型、异质型的行政共同体，实现了农村公共服务均等化，完成了基层自治单元规模的缩减，降低了财政成本。但大量村庄在实操过程中合并不彻底。三义口社区作为全国“大村庄制”的建设典型，完成了“多村庄”村务管理与集体资产管理的合一化进程。通过梳理三义口社区村庄合并过程，研究村庄合并对乡村振兴的影响及其衍生的基层自治格局重构，并进行社会学的阐释。

2006年，民政部印发《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知 》（民函〔2006〕288号），全面拉开“开展农村社区建设”的帷幕。在推进新型农村社区建设过程中，山东省各地市在民政部和省民政厅的统一部署下，结合当地行政环境、自然环境、村具体情况，发挥各地优势，成功总结出“多村一社区”和“一村一社区”两种模式。截至2018年，山东省规划建设超过12000个农村社区，其中“多村一社区”10000多个，涉及67000多个村，平均6.2个村一个社区。在“多村一社区”模式建设的创新性实验中，“大村庄制”农村社区建设模式应运而生。

“大村庄制”，顾名思义，即通过合并村庄的形式，使原本村域地缘相近、村经济发展不均衡、村规模大小不一的村庄合并，撤销原有行政村，由原有“多村庄”转向“大村庄”，实现村务自治统一与村集体资产管辖同一的状态，并通过多个村庄的合并，使原本居住分散的村民实现集中居住，以强村带动弱村，整合各村庄资源，实现多个村庄经济、社会的协同发展，加快推进农村城镇化与工业化进程。这样一种“大村庄制”农村社区建设模式在其理论设想上能够解决农村空心化问题，实现农村公共服务均等化，契合“节约农村建设用地，发展小城镇和县域经济，促进农村基础设施和公共服务”的发展趋势与要求。“大村庄制”作为“多村一社区”的主要形式，对比“建设社区服务中心模式”（即村庄不进行合并，各行政村建设统一的社区服务中心，进行集中办公的农村社区建设模式），在实现资源整合、公共服务均等化等方面表现出了更强的优越性。

一、三义口社区的“大村庄制”农村社区建设历程

山东省莒南县相沟乡三义口社区作为我国第一个走向“大村庄制”建设的典型农村社区，自2004年起开始建设“大村庄”，已经顺利完成从“多村庄”到“大村庄”的转变，实现了“多村庄”自治管理与村集体资产管理的双重同一。整个合并、发展过程前后通过政府出台文件实现引导；各村村民民主投票同意并村；撤销原行政村党组织，成立筹备委员会代替村委会暂行村务管理职能；相继坚持“五个不变原则”和“四个统一原则”顺利完成村庄合并；统一整合原行政村的集体土地资产，通过债务相抵和出售集体建设用地使用权的方式消释原行政村债务，并由此获得充裕的资金用于村基础设施建设，以完成“大村庄”的城镇化。根据访谈、文献所获得的实证资料，三义口社区的具体实现过程如下。

（一）酝酿阶段：政府出台政策牵头指导村庄合并

三义口社区地处丘陵地带，原有的沟东村、王三义村、东三义村、张大路村、杨家三义村、张家三义村6个行政村村民混合居住，已经打破了各村庄之间的地理界限，呈现出“窝状聚集”的状态，在一定程度上为村庄合并奠定了基础；而居住上的杂居状态与各行政村之间的资源不均匀、发展不平衡常常造成各村村民的矛盾纠纷，各行政村也由此出现村庄管理的混乱，对各行政村村务、村情进行整治成为村庄合并的契机。

2004年，在临沂市民政局的指导下，莒南县在相沟乡选择原沟东村、王三义村、东三义村等6个村作为“大村庄制”的试点，率先开展多村庄合并的试验。市、县、乡三级人民政府通过统筹部署规划，出台关于建设三义口社区的规划指导性文件。规划打破原行政村的设置模式，取消原有6个村庄的分散建制格局，重新设计功能分区，将新建的“大村庄”社区规模确定为半径不超过3公里，涵盖6个村庄的近6000口人。①信息、数据来源于三义口社区访谈。通过政府政策的刺激，原本地缘相近的6个村庄开始走向合并。

（二）合并初期：对原行政村党支部改制

村庄合并之前，原有的沟东村、王三义村、东三义村、张大路村、杨家三义村、张家三义村6个行政村村庄党组织“散乱”，村级干部素质较低，新生归乡人员难以进入村务管理人员队伍。在经过相沟乡人民政府协调后，各村召开村民大会与村民代表会议，通过不记名投票的民主方式高票通过合并村庄的决议。广泛的民意支持在很大程度上减弱了原行政村各利益集团反对合村的力量。

2004年，在征得原各行政村村党支部成员同意后，撤销以原行政村为单位的基层党支部，将原行政村党支部书记自动划归新成立的三义口社区党支部委员，率先实现各村党组织的合并。党组织的合并，为之后的村委会合并奠定了基础。之后，在实现各村村务管理的合并，形成“大村庄”统一的村务管理班底的过程中，又存在原有村庄村委会成员任期不满无法选举的特殊情况，对此，乡人民政府指导“大村庄”成立“大村庄临时筹备委员会”，暂代行“大村庄”村务管理职能。由此，相沟乡三义口社区在实现党组织合并的基础上，逐步实现村委会的合并，各村的自治职能逐渐合并统一，多个村庄变为一个村庄，为实现各村庄公共服务均等化奠定了基础。

（三）推进阶段：村务管理与集体资产管理合一

在对原有村干部成员进行层级特征分析时，通过访谈我们得到以下数据：2004年之前，原6个行政村“两委”（即村民委员会、党支部委员会）成员共计48人，其中40岁以上占总人数60%以上，初中以下文化程度占51%。同时各村积累形成的“家族、宗族、派系”弊端，使优秀人才难以进入基层组织，“看家守业型”干部较多，致使村务管理落后，发展缓慢。[1]同时，原行政村中部分村庄（如杨家三义村）村集体经济发展差，人口较少，在统一人员配置规模的情况下，该村村集体对于村务管理人员工资负担较大，村民负担较重。

在成立“大村庄”临时筹备委员会后，乡人民政府与新党支部委员会决定缩减村务管理的人数规模。原有的村务被主要划分为社保、调解、妇女工作、村账务管理等6个方面，受限于当时的国家基本政策（计划生育）与为方便清算、协调原各行政村集体资产与债务，决定新成立的三义口社区村民委员会继续保留原有各村的妇女工作人员与村账管理人员，其余一并缩减统一，实现各村务管理职能对应一名工作人员的规划配置。截至2019年5月底，三义口社区实现工作人员规模由48人缩减到21人，顺利实现村务管理人员规模由大到小的转变。

同时，三义口社区在对人员进行缩减过程中秉承提高素质、转变服务理念的标准，通过对新班子成员年龄、学历、职业设立限制，选出一批年轻化、人口高素质化、服务时间富余化的新成员，大大提升社区工作的服务质量，实现工作人员的精简职业化。

（四）博弈阶段：通过“四不变”与“四统一”瓦解反对力量

在“大村庄”成立之初，存在原有行政村宗族势力的阻挠，试图阻止村庄的合并。对此，三义口社区率先提出“四不变”原则化解反合并力量：一是土地不变，村庄实现合并后，土地依旧归属于原行政村庄所有；二是财务不变，原行政村依旧自行管理本村财务，各自负责原村集体资产流转、使用与债务负担；三是老干部退休待遇不变，各原行政村依旧保留原行政村退休干部的福利待遇；四是宅基地不变，各原行政村保留各村宅基地的管理权。

但如此“不变”的村务管理方式，实际上是原有多村庄建制管理格局的一种延续，势必对“大村庄”的管理效率造成严重制约，难以发挥村庄合并的规模效应。因此，在实现村庄的合并后，新村“两委”积极调整原有的“四不变”，同时，为适应“大村庄”自治管理的需要，提出了新的“四统一”原则：“一套班子居一室，一个制度去执行，一个规划去实施”。总的来说，就是建立统一的村务管理班底成员，在统一的办公场所进行办公，按照统一的制度进行村务管理与建设，用统一的发展规划建设新村庄。

通过实施“四统一”，“四不变”情势下的分散局面被消解，三义口社区顺利实现从“多村庄”到“大村庄”的过渡，到此为止，三义口社区彻底实现了村务管理与集体资产管理的一体化，开启了社会主义新农村的建设之路。

（五）发展阶段：整合集体土地资产，解决原有村债务

实现多村庄自治的同一化之后，原行政村的债务问题同样转接到新成立的村集体之上，新成立的村委会成员积极与乡人民政府沟通协商，将原有债务划分为四种类型：“村欠村的”“个人欠集体的”“集体欠个人的”和“集体欠银行的”。村集体将前三种债务采用相互抵补的形式完成清理：先是各村之间相互进行找补抵顶；在实现各村合并的完全同一后，又由“大村庄”承担全部债务的偿还，对“集体欠个人”的债务进行分批次的偿还。针对第四种“集体欠银行的”债务类型，新成立的村委会整合原行政村资源，积极争取政策支持，通过“旧村改造”与集体土地资产置换的方式，将原行政村分散的集体性建设用地实现集连成片，由“大村庄”村集体统一招商引资，出售村集体土地使用权，实现债务的清理，偿还银行总计600万余元的贷款。

在集体性建设用地置换过程中，村民委员会按照公开、透明的原则，将各村集体性建设用地按照1∶1的原则，统一置换到村交通主干道两边，并按照新“大村庄”人口共同享有发展红利的原则，消除不同村庄不同待遇的原则，按照“大村庄”人口数划分流转土地所获利益，摒弃“不同村不同分配待遇”的说法，保证“大村庄”合并的彻底性。

（六）成熟阶段：大村庄统筹规划，实现当地的工业化、城镇化

“大村庄”社区建成后，村集体统筹规划建设了“四区”，即民营经济项目区、农业养殖区、现代农业区、社区服务区，使得村生产活动与村民的劳动方式变得多样化。村交通主干道两侧流转出的集体性建设用地通过村集体整合，规划出“四纵两横”的工业园区。根据统计显示，现产业园区包含企业12家，其中固定资产超过千万元的8家，较好地实现了村庄工业化，并为三义口社区村民提供了丰富的就业岗位，一定程度上减少了三义口社区因工外出的流动人口，有效地缓解了三义口社区村庄“空心化”问题。

在实现村庄工业化的同时，村集体积极促进社区城镇化。通过整合原有村庄办公场所、原有道路等土地资源，规划投资建设了1500米长的商贸文化中心大街，吸引银行、幼儿园、小学、大型购物超市等诸多机构进驻，便利村民生产生活，同时刺激小微私营经济的发展，提升居民收入；不断提升村居条件，在实现村庄合并后，极大地便利了公共服务的普及，使原本“小”“弱”的村庄实现了自来水、天然气、路面硬化等生活条件的改善；努力实现旧村改造，争取政策扶持，建设居民小区，实现了部分居民的集中化居住。

2004年到2019年的十余年时间里，通过村庄合并建设新型农村社区的形式，三义口社区严格执行整个村集体村务管理与财务管理的同一，重构了6个原行政村的村际关系，实现了以强村带动弱村，使公共福利惠及更多群体，促使公共服务的均等化发展，保证了原本小村、弱村在公共福利上机会、结果的均等。而村庄的聚集效应在使得村庄实现城镇化和工业化的同时，促进了本村村民转移就业，使劳动力从第一产业转移到第二、三产业，逐渐缩小了城乡之间的差距，在农村与农民之间形成良性的互动，使得农村朝着“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的方向发展。

二、三义口社区“大村庄制”村务自治与村集体资产管辖同一的特征分析

三义口社区受到自然环境和人文环境的双重制约，村庄合并是破解发展难题的重要举措，为三义口社区原行政村突破自治与公共服务发展的难题提供了契机。三义口社区的整体建设尽管是政府推动的产物，但追溯改制大村庄的源头，是原有村庄内部村民存在内部纠纷、难以实现自治的现实。进行改革的出发点在于满足当地村民的需要。经过近15年的发展，收效斐然。总结三义口社区“大村庄”建制经验，主要分为以下五个方面。

（一）通过集体土地资产的整合完成工业化

自1978年实行改革开放以来，城乡流动加剧，城镇的快速发展急需大量劳动力，而农村中人力资本的付出与劳动收益所得难成正比，加之教育水平与公共服务水平的严重不平衡，农村居住吸引力大大降低，造成大量的农村人口外流，传统村庄边界被打破。但受到农村集体产权的束缚，农村人口面临离土难离乡的困境。[2]与此同时，当前城镇建设用地指标紧张，村庄内有偿收回的限制宅基地、废弃的集体公益性建设用地却存在闲置无用的状态。城镇化背后的建设用地缺口与农村宅基地等土地资源出现“需求—供给”的不均衡局面。

三义口社区在“大村庄”建设过程中，充分盘活村集体资产，面对年轻新婚村民的宅基地需要，采用旧有闲置宅基地转让的方式满足宅基地需求，减少对村集体建设用地的使用。闲置建设用地有条件地入市，不仅能进一步盘活和放大农村土地资源，增加农民财产性收入，最大限度挖掘内需，实现乡村振兴，还能缓解城镇建设用地压力，实现城乡统筹协调融合发展。三义口社区通过调换土地位置的方式实现村集体建设用地的集中化，采用出让土地使用权、招商引资的方式内生农村的城镇化与工业化。在村集体工作人员配置上，社区班子在成立初期尽管保留了原6个行政村财务管理人员的名额配置，但新成立的“大村庄”采用“一套账”制度，仅保留一名村会计名额，其余人按照“报账员”身份协助行使村财务管理职能，并逐渐实现配额的缩减，直至实现一人管理全部村集体账务。最大限度地整合村集体资产，重新利用村内闲置宅基地，实现村集体财务管理的同一，有利于最大程度地开发利用村集体资产，实现三义口社区“大村庄”在机制意义上的最优目标。

（二）实现地缘关系的自治，保证“大村庄”村委会服务均等化

由于21世纪初国家政权对于农村社会控制程度较低的外部因素以及维护宗族私人利益的内部诉求的双重影响，各村原有村自治组织在选举及村务处理过程中受到宗族势力的影响显著。宗族势力已经成为影响和制约原村庄村民自治进程的一大消极因素。[3]

未进行“大村庄”建设之前，在三义口社区原本相互独立的行政村建制下，各村庄存在借宗族、亲缘为村利益团体的牟利行为提供保护的劣态。对此，三义口社区自成立之初便十分强调村务管理规范，在缩减村务管理人员规模过程中，将工作人员的道德修养作为任职考察的重要一环。通过村庄合并的方式，各村之间的利益团体在村委会选举及村务处理过程中，不但难以对选举过程和选举结果加以控制，反而相互制衡，借助地缘上的相互联系，消解了宗族影响，成功转向更高程度的农村自治。

“转变思想，服务群众”成为三义口社区建成之后首届班子成员的共同工作理念。转变思想，变管理为服务，已经成为农村基层自治组织亟需优化升级的痛点所在，山东省当前已基本实现城市社区的职业化与全天化，对此三义口社区积极整改，实现工作人员的坐班制与办公场所的固定化，在办公场所的选址上坚持中心位置的原则，实现“大村庄”内到办公区域距离的均等化，最大程度地满足全体村民在政治生活上的需要。

（三）缩减村干部规模以减轻村集体财政压力，建设高水平村委会队伍

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）对村干部的薪酬做出了原则性的规定：“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。”可见，依据《村组法》规定，村干部是不脱产的，其报酬也并非严格意义的工资，而是误工补贴。至于误工补贴（工资）的来源，《村组法》虽然没有明确规定，但把“本村享受误工补贴的人数及补贴标准”纳入必须经村民会议讨论决定后村民委员会方可办理的事项中。由此可以推定，村干部工资属于村民自治范围内的事务，而该村村民则是村干部工资来源主体。[4]三义口社区原行政村各自承担村干部 “工资”，村集体的财务负担较大，而“多村庄”的合并，缩减了人员规模，很大程度上减轻了村集体经济压力。

同时，社会主义新农村建设对于村务管理与实现村民自治提出更高的要求，其中，干部素质将直接关系到村务管理与农村自治程度与水平的提升。在原有多村庄状态下，各行政村只能从本村村民中进行选举，候选人的范围狭窄往往造成用人的标准不高，选人的渠道狭窄，导致村干部队伍的“先天不足”。[5]三义口社区“大村庄”制的建设模式将村干部候选人范围从“一村”扩展到“多村”，扩大了村干部的选拔范围，从村干部来源上保证村干部队伍素质的提升，最大限度上选举出更有才干的干部队伍进行新型农村社区的建设。

（四）发挥大村庄集体性优势，实现公共服务均等化

基本公共服务是一个社会人们生存和发展必需的基本条件，平等享受基本公共服务是人的基本权利。[6]从我们对三义口社区居民生活需求的调查结果来看，当地农民对于公共产品、公共服务的需求呈现广泛态势，涉及乡村道路、基础教育、金融服务、合作医疗等诸多内容。当前在发展过程中所强调的公共产品与公共服务的供给均等化问题，更多地可以认定为是对结果平等和对机会平等的强调，即人们处境、条件或结果的平等和发展机会的均等。

三义口社区在合并之前，原有的杨家三义村呈现“村民数量少、村集体资产少、村负债多”的“两少一多”状态，并由此制约本村公共产品与服务的发展，显然不符合对公共服务的结果平等和机会均等的需求，村民有时甚至将原因归咎到政府身上，从而对政府的公信力造成冲击。三义口社区在由“多村庄”向“大村庄”过渡的过程中，过去“小”“弱”的村庄享受到“大村庄”发展红利，借助统一规划的规模效应实现了公共产品与公共服务的丰富与完善。当前，三义口社区通过膨胀村庄的方式，统一实现自来水、天然气、水泥硬化路面的全覆盖，学校（包括幼儿园、小学）、银行等教育、金融机构进驻，最大程度上以大规模获得大范围发展。

（五）调整基层政府与自治组织关系，细化“网格化”管理

在我国当前农村管理体系中，存在两种相互独立的权力关系：一是自上而下的乡镇行政管理权力关系，二是村委会的自治权力关系。两者在法律关系上理应是一种和谐关系，但在现实过程中表现为相互冲突的关系，既不利于乡镇行政管理权力的行使，又危害农村的自治关系。对我国农村实行社区化管理，目的在于调整国家与社会之间的关系，变革农村社会管理体制，转变党和政府对于农村社会执政方式的战略部署，调整政府与农村自治组织之间的关系。[7]

在三义口农村社区建制下，村委会需要协助乡镇政府展开工作，相沟乡人民政府由此委派政府公职人员驻村担任社区党支部书记、主任，通过党组织的领导，在实际驻村过程中，对实际村务工作进行指导与监督，提升村务的管理与服务能力；同时通过代管村社区财务章、党支部章、村委章，实现对村自治组织的监督与指导，保证村集体自治权的规范行使。

由于村庄规模的膨胀，尽管实现了村自治组织班子成员素质提升，避免了宗族利益组织对自治的负面影响，但对于原有村庄村务及人员了解不深，对自治的效率产生了影响。对此，三义口社区在党支部成员设置中，保证各村均有人员加入；同时在村委会的选举中，利用选举程序，基本实现各村均有人员在班子任职。通过这种方式确保班子成员对各村有较深的认知，各村人员除负责相应职能任务外，还负责本村庄相关的村务管理，在乡镇规划的“网格”中，再细化“网格化”管理的范围，达到更好服务群众的目的。

三、三义口社区村庄合并与乡村城镇化内动力的社会学阐释

当前我国村域行政主体与自治主体的范域扩大化与数量缩减趋势不可逆转。三义口社区在合并过程中实现的不仅仅是农村村庄形态的转变，传统乡村受到宗族规约的价值认同与道德内聚力赋予成员先天的血缘依附性，受到村庄合并的影响而转向地缘依附性，熟人社会向半熟人社会转型。合并过程中破解半熟人社会所带来的村民集体行动力弱化问题和激发乡村城镇化内生动力，需要着眼于政府、市场、社会三大主体的关系架构，思考基层政府（政府）、自治组织（社会）、企业主体（市场）的互动关系，进行社会学的阐释。

（一）基层政府与自治组织的关系重构

村庄合并带来了村庄内生结构与外有秩序的变更。三义口社区与相沟乡政府的分设层级结构，表现出自治单元与行政单元的分设层级结构。实际上的乡、村两级关系，已经突破了指导与被指导的关系架构。农村社区在进行合并后，成立的社区村民委员会顺递成为“大村庄”的自治组织，却在现实政治过程中成为基层政府绩效考核与任务处理的“更基层政府”，承担更多行政化职能，但自治职能的发挥尚有欠缺。

必须认识到，当前新时代转型期下的中国基层建设，受到发展红利等因素的影响，需要对农村自治进行规范与制约；需要基层政府为农村提供村委会难以提供的公共产品，这就使得村庄的管理需要政府这样一种更高程度上的公权力的介入。乡村振兴的实现，在很大程度上仰赖于农村社区的治理有效。这就在客观上势必要求治理方法实现从政府包办到参与共建、从单向权威到多元共治、从封闭区隔到开放共享的转变。[8]三义口社区与相沟乡的关系即按照多元共治、开放共享的原则进行，基层政府通过具有强制性的行政权力，确保“弱村庄”在公共产品与服务上的机会平等；又对村委会的管理进行监督，在指导的“上下级关系”的基础上增加“监管者”的身份，确保村务管理的规范、顺畅，涉及的对基层自治的监管实际上是一种防止村集体管理中私人利益侵犯公共利益的最后屏障。就目前两者关系来看，“大村庄”的基层政府与自治组织的上下关系建制，实现了自治与效率的统一。

（二）基层政府与企业主体的关系重构

在农村基层发展过程中，企业介入的目的在于获得农村集体建设用地的使用权。由于我国城乡土地管理制度采用二元分制管理结构，城市建设用地归国家所有，村集体的建设用地归村集体所有，这就导致目前在我国整个建设用地市场上，呈现了两种供给方式：“政府-企业”的供给模式和“村集体-政府-企业”的供给模式。前者属于城市建设用地范域，后者则出现在农村社区建设过程中。在农村社区建设用地使用权的出让过程中，政府的介入造成“村集体-企业”之间的信息传递出现层级，容易出现“政府-市场”的利益集团，进而损害村集体成员的土地权益。

同时，市场主体的加入在很大程度上内生村庄的工业化与城镇化，但商业规则进入基层政府与自治组织关系中，使得基层政府与农村自治组织容易结成 “利益共同体”，加剧村社发展能力弱化的乡村治理危机。[9]为避免此类现象，三义口社区的建设用地转让实现“村集体-企业”的供需双方直接对接机制，政府则在交易关系之外完全扮演 “监管者”的角色，厘清自身与市场主体在农村集体建设用地交易过程中的角色与关系，很大程度上确保村集体与村民的合法权益，做到合法、公信。

（三）自治组织与企业主体的关系重构

农村集体建设用地流转过程同时也是村庄完成产业结构单一转变、农业设施提升、“一家一户”传统经营模式向规模经营转变的过程。“逆城市化”的浪潮在很大程度上给农村实现转型提供了契机，企业的进驻使得农村产生了内生的城镇化力。

在三义口社区的实践过程中，需要引起自治组织与企业主体关注的是，在我国现有土地制度框架下，集体建设用地不被过度允许市场化。①这里“过度允许”的表述，在于当前国家试点的农村土地“集建入市”，尝试性地将农村集体建设用地进行市场化，实现农村建设用地的经济化。由于涉及经济交往，一旦村集体与企业产生不当利益关系，将给农村自治平衡带来毁灭性破坏。基于此，三义口社区在流转收益分配方面，村集体需要根据农村集体正常生活和生产需要，确定收益分配比例以及对农户的补偿额，使自治组织与企业主体保持“亲、清”的关系维度，鼓励企业来村投资，实现村集体的内生城镇化。

四、“大村庄制”模式下三义口社区新时代建设提升路径研究

在实现“大村庄”的城镇化与工业化过程中，三义口社区通过村务管理与集体资产管理的统一，实现了村民生产方式、生活方式、消费观念、居住环境的转变和升级。但在具体的合村自治管理过程中，仍旧存在一些值得进一步探索和思考的内容。

（一）提升社区工作，树立自治服务型理念

由于新时代转型期的限制，村自治权力与乡镇管理仍存在着较大的矛盾，乡镇人民政府对于村集体财务、村务的监督与管理，实际上是一种对于农村自治的限制。但乡镇政府位居国家政府权力体系的末端，需要对上级政府部门的工作思想、工作任务加以贯彻与落实。[10]同时，在转型期，村“两委”成员工资由村集体与乡镇人民政府财政共同承担，更大程度上对于两者指导与被指导关系形成制约。理顺农村社区与基层乡镇政府之间的关系成为接下来一段时期内工作的重要内容。

另一方面，面对私营经济与个体经济的崛起，当前村域经济呈现出大范围发展的态势，经济生活的发展催生人民对于民主政治生活的需求。在村务管理现代化过程中，需要村“两委”成员进一步转变思想，提升服务意识。针对当前自治现状，从宏观层面上，从法律规定上需要对村“两委”成员“非脱产”身份进行调整，借鉴城市社区工作人员的职业化经验，提升农村社区工作人员的获得感，以激发工作人员的服务热情，提供专业化、优质化的服务。

（二）加大政策倾斜，提升城镇化与工业化

政府政策对于刺激农村城镇化与工业化具有积极作用。从三义口社区当前 “旧村改造”专项资金来看，实现农村集体居住依旧存在困难，这在一定程度上加大了整个农村社区建设的难度。而实现村民就业途径的多样化之后，“村民上楼难”在三义口社区最大的制约因素在于资金方面。各级政府对于“旧村改造”的专项资金尚不能满足村庄居民楼建设资金需求，村民获得居民小区房产仍需要自行支付相当比例的“购楼款”。

同时，在村集体土地资产打包上市，出售使用权的过程中，驻村企业多以第二产业为主，以劳动密集型企业为主，以半机械化产业为主。在吸纳附近村民就业之后，往往在接下来的一段时间内难以实现产业的升级优化。对此，如何指导、调控村集体招商引资使具有更高效益、更大发展前景的企业入驻，成为乡镇人民政府相关部门 （根据我们对乡镇政府职能部门的统计，山东省多数基层人民政府设有招商办公室这一职能部门）的工作职能所在。

（三）破解政经一体，强化村集体经济建设

“政经合一”长期以来是我国农村治理的重要特征。在我国人民公社制度瓦解之后，曾明确提出要将村集体经济组织与村自治组织相分离，但现实情况却是为了方便管理，节省人员工资成本，两者基本按照“两块牌子、一套班子”的做法，长期政经不分。三义口社区在建设过程中，起初并未进行经济管理组织的设置，而是由村自治组织代行管理职能。2018年，在进行新一轮农村基层“三资清产”过程中，三义口社区建设成立村集体经济合作社，对过去的资产、资源、资金进行清理。但现有的经济合作社与村委会依旧是一套班子，未能实现真正意义的政经分离。对此，规范人员设置，按照规定实现政经分离成为三义口社区优化的重要内容。

其次，发展村集体经济成为三义口社区接下来工作的重要一环。作为社会主义公有性质的经济形态，村集体经济在促进农村经济的可持续发展，提高农村公共服务水平，解除村集体负债，增加村民收入与获得感方面具有重要意义。根据资料显示，在“大村庄”建设之初，村集体尚保留“公共集市”作为村集体经济，但在社区办公场所的建设过程中，原有土地被征收利用，“公共集市”自然消亡。建设村集体经济，对于三义口社区的发展具有重要意义。

五、结语

新时代我国社会主要矛盾的转变给我国农村治理提出了更大的挑战，如何兼顾村集体自治与基层政府管辖、实现村集体经济与村集体资产的良性规范化运营同样成为社会主义新农村建设的重要问题。值得注意的是，“大村庄制”的农村社区化建制，契合我国当前村域发展的需求，实现由“多村庄”到“大村庄”的村务管理与集体资产管理一体化转变，值得形成经验并广泛推广。

我国北方大部分省份的村域经济以农业附带农副产品加工产业为主，相较于南方沿海省份呈现疲软状态，城乡差距大，农村人口外流严重，村庄空心化难以遏止。对此，思考当前农村发展过程中政府、市场、社会三大主体如何实现更优化操作应当成为学界讨论的重要议题。在我国农村社区建设的具体过程中，基层政府与村集体表现出超越“指导与被指导”的“监督与被监督”关系，虽然满足当前基层行政效率与自治的目的，却仍呈现出自治式微的结果，自治组织背后的社会主体身份在一定程度上被弱化处理，需要进一步调整优化。相较而言，政府与市场、社会与市场的关系结构在村庄合并与发展过程中尚未出现太多矛盾点，但需要明确政府在三者关系中的监督、引导作用，警惕政府、社会主体的逐利行为，保证市场主体有效介入农村社区建设，推进乡村振兴。