社会整合理论视角下城市基层治理运行逻辑研究——以北京市“街乡吹哨、部门报到”实践为例

文/（..中共湖南省委党校，湖南长沙 40006）

内容提要：城市基层作为社会治理的基本单位，是国家治理的基础环节，也是国家治理的落脚点。不同于科层制的运作模式以及西方推崇的自主治理、协同治理模式，基于我国的制度情景和政治优势，我国城市基层治理形成了以党建引领为核心，以政府主导、社会参与、法治、技术为要素整合城市基层治理资源的运行逻辑。这种城市基层治理机制以问题为导向、以人民为中心，打通服务群众“最后一公里”，形成共建共治共享的合力。

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石，基层治理水平直接影响到国家现代化治理的水平。经济体制的改革以及新型城镇化发展进程的不断推进，使得基层社会经济结构发生了转变，基层治理面临新的难题和挑战。如何应对新时代基层治理的风险和挑战成为完善我国国家治理体系、提升国家治理能力的重要环节。党的十九届四中全会指出，必须要加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，从而不断提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平[1]。 在传统的基层治理模式下，基层处于相对被动的听令状态，推动工作主要是由上面部署、基层落实[2]。基层处于双重压力笼罩之下，工作难以推进。孙柏瑛认为城市基层治理转型正是基于 “自上而下”的基层政权建设和“自下而上”权利诉求的双向互动、建构场景而拉下帷幕的[3]。一方面，街道和社区承担着自上而下的属地责任。从法律上看，街道是城市政府的派出机关，社区是自治组织[4]。街道社区本应作为基层自治的主要单位，但在实践中，社区往往成为基层的“微型政府”，城市政府下派管理职责一般以“政治任务”为主，在权力和资源不下沉、没有主动的财政权的前提下，就易出现现实中街道“派而不派”的尴尬现象。另一方面，城市基层治理的难度还来自于自下而上的压力。城市社会去组织化导致社区居民难以动员。随着改革开放的推进和单位制的解体，城市社会去组织化趋势愈演愈烈，这导致城市社会的基层治理更难被组织动员，并难以形成信任合作的互动关系[5]。 市场化“冲击”使得市民社会“市场化”。市场机制像一柄利剑能无情地割断人们与种种社会群体之间的伦理纽带，把他们转化为在市场中追逐自身利益最大化的个体，把社会演变为市场社会[6]。这必然造成部分居民公共意识不足，不少居民“搭便车”“占便宜”的思想严重，社会自主意识、公共意识和自治能力欠缺[7]。居民逐渐把自身放到“顾客”的定位上，对街道和社区有较强的依赖心理，忽视自身作为 “社区主人”参与社区建设的义务。

传统的基层治理模式已经无法契合现代社会城市问题不断增加、人民诉求不断多元化的基层现实，甚至阻碍了城市化进程，因此，我们呼吁基层治理转型，创新基层治理模式，焕发基层治理活力。

二、文献回顾与分析框架

伴随着全球化与区域化进程的深入发展，城市治理研究作为城市政治学的核心内容近年来已成为学界研究的热点。城市基层是政府行使社会管理和公共服务职能最直接的场所。关于“城市”的定义，本文引用杨宏山的观点，即城市是优质公共服务资源高度聚集的地理空间。这一观点强调城市的本质在于提供优质的公共服务，城市发展有赖于优质公共服务的提供和支持[8]。纵观国内城市治理相关文献，研究主要涉及基层治理阶段、治理模式、治理经验推广等主要方面。关于基层治理阶段的研究，呈现出一些共同点，即治理主体由单一向多元转变，治理方式由管控、管理向治理转变，其转变趋势基本沿袭公共管理基本范式的变化。如麻宝斌教授认为基层社区治理经历的三个阶段：社区“自组织”阶段 （1887-1917年）、“政府管理”阶段（1917-1975 年）和“综合治理”阶段（1975 年至今）[9]。范逢春从城市治理的基层视角切入，“历时性”探讨新中国成立以来我国城市基层治理的制度变迁，分为三个阶段：城市管制时期 （1949-1978年）、城市经营时期（1978-2012年）和城市治理时期（2012年至今）[10]。关于基层治理模式的研究，主要是基于治理主体之间的关系来探讨。李慧凤将公民社会成长与政府职能转型作为两个分析维度，提出了基层治理的四个模式，即国家控制社会模式、社会参与国家模式、国家与社会合作的模式、国家与社会共生模式[11]。

以上关于城市基层治理的研究都注重我国城市基层治理中的多元主体协调机制，并没有看到中国共产党在城市基层治理中 “黏合剂”的作用，尤其是针对当前社会力量无法作为一个主体平等参与基层治理的现状，党的建设应当作为整合基层社会资源的首要途径。近些年来，基层党建和社会治理创新研究的文献虽然比较多，但都是经验性的描述，理论结合实践的研究不够深入，忽略了党组织在社会动员、提升党组织能力等方面的作用[12]。因此本文以北京市 “街乡吹哨、部门报到”的“北京经验”为个案，研究构建出一条发挥党建引领下的整合资源的基层治理路径。

城市基层治理涉及大量公共部门和私人部门，需要在多元主体之间构建合作机制，将各主体的狭隘理性引向集体理性，以集体行动的方式达成治理目标。那么如何在各主体之间构建合作关系呢？当前城市基层治理应当是何种模式呢？综观国内研究，出现了两种理想化的声音：自主治理（self-governance）和协同治理（collaborative governance）。这两种理论取向的兴起并不意外。随着经济水平的发展、公民政治参与意识的提升以及国内公共管理研究范式的转变，学者开始寻求基层治理内生力量的独立发展。自主治理理论强调城市社区作为基层自治单位，应当完全依靠公民自觉参与社区事务的管理中，而协同治理则在自主治理的基础上强调“协调和共识”的重要性，强调社区各主体平等参与到基层建设中，并着重强调社会组织的推动作用。我们并不否认这两种理论取向都在很大程度上强调公民意识的觉醒以及作为自治单位的居委会的“去行政化”的进步。然而本文认为这两种理论取向都架空了中国的国情和基层治理的实践，是市民社会高度发达的产物。一些研究者盲目倡导自主治理，而忽略了制度性前提，使基于中国历史土壤的自主治理成为 “空中楼阁”。而另一些倡导者专注于协同治理理论，在没有厘清当前基层治理中各个主体之间的真实运作的前提之下，忽略了真实世界中的关系嵌套、力量对比与资源占有情况，使协同治理理论脱离了当前的现实关注，而成为一种规范性的倡导与迷思[13]。如果不区分制度环境和实际运作，照搬国外理论解释本土实践，则容易出现“削足适履”的问题，导致理论框架的解释力和适用性不强[14]。

基于此，本文认为从社会整合理论出发更能解释我国城市基层治理的运行逻辑。

分化与整合是社会发展的双重逻辑。分化是事物发展的内在动力，当社会领域和价值分化到一定程度，社会矛盾、价值危机愈演愈烈时，社会整合的诉求也就凸显出来。现代社会就是一个不断分化与整合的社会[15]。社会整合理论是社会学的一个重要理论，起源于涂尔干提出的“社会团结”①社会学集大成者涂尔干深刻认识到应该在不同的劳动分工和社会整合原则之间建立一种内在的联系，即一种非契约性的如集体感情和道德的纽带。，卢曼则提出平等参与社会各个功能系统的沟通以达到社会整合，社会整合并不表示一个系统凌驾于其他系统之上进行社会整合，而是指社会中的行动者——个人能够平等地参与到社会系统的沟通中去。而后美国社会学家帕森斯将其纳入结构—功能主义理论体系，从回答“社会秩序何以可能”出发，提出了社会均衡发展的四个子功能系统，即AGIL分析框架[16]。他认为社会行动系统都应该包括适应（Adaptation）、目标达成（Goal Attainment）、整合（Integration）和潜在模式维持（Latent Pattern Maintenance）。“适应”是指从环境中获得资源并进行加工的能力，并对资源进行分配的运行机制（经济体系）；“目标达成”是指确定目标并调动社会资源来实现目标（政治体系）；“整合”指协调各个社会体系间的关系，建立规范性的社会预期（法律体系）；“潜在模式维持”指确保内部行动者表现出符合社会预期的行为规范，提供社会共识和社会价值观（文化体系）。

基于对上述社会整合理论，政党在国家与社会关系中的功能定位以及党、国家和社会的权力组织结构的认识，我们认为城市基层治理是在党建引领、各主体参与下的基层社会治理资源的综合整合过程。“吹哨报到”作为基层治理的一种成功实践，其核心在于“哨声”的“牵一发而动全身”，而作为“吹哨人”的基层党组织在整合基层社会治理资源时发挥了重要的引领作用。

本文从社会整合理论的视角出发，以北京市“吹哨报到”实践为例，提出了一个基层治理的整合性框架，探究“北京模式”的运行逻辑，总结“北京经验”，提出党建引领下的基层治理资源整合的路径。在这个基层治理运行逻辑框架中，在党建的引领下共包括四个基层治理的要素，这四个要素都在社会资源的整合中发挥着重要的作用。需要说明的是，相对于卢曼强调平等参与沟通的机会、帕森斯强调文化核心价值观的维系作用，结合我国权力分配实际以及治理模式发展来看，我国基层治理中应当更多的是“政府主导、社会自主”的模式①陶建钟（2014）认为合作治理模式可以细分为三个子模式：一是政府主导、社会协助模式，社会服务和公共产品主要由政府承担，社会秩序由政府强制为主；二是政府主导、社会自主模式，政府与社会大致形成平等的关系，政府的外在强制秩序和社会内生秩序形成平衡；三是社会主导、政府协助模式，社会内生秩序相比政府提供的外在秩序地位更加重要。其中政府主导、社会自主模式才符合我国基层治理的要求。，更强调党建引领作用以及政府执行力的要素在基层治理中的主导作用。这也符合我国要建立党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系的实际目标。

三、社会整合理论视角下北京市“吹哨报到”实践的分析

（一）北京市“吹哨报到”实践的探索历程

“吹哨”即街乡党委通过对反映民众诉求问题的收集，吹响集结号；“报到”是指区部门进行现场履职，切实解决群众关心的问题，兑现群众诉求。核心要义就是要在党的领导下，找准问题所在，建立服务群众的快速响应机制，破解影响基层现代化的“最后一公里”难题，形成共建共治共享的合力[17]。

图1 城市基层治理的运行逻辑

“街乡吹哨、部门报到”机制（简称“吹哨报到”）源自于北京市平谷区金海湖镇。面对当地金矿、山石、砂石盗采现象十分猖獗、屡禁不止的情况，2017年初平谷区全面启动确保安全生产、安全稳定，打击金矿及砂石盗采，打击其他违法犯罪活动的专项行动（简称“双安双打”专项行动）。当地基层政府采取街乡党委牵头、区级职能部门执法的模式来严厉打击“三挖”行为，经过连续117天的联合行动，“双打”行动取得了既定的成效。在此基础上，平谷区继续发力，不断总结经验，赋予街乡联合执法召集权，提出“街乡吹哨、部门报到”的机制，以街乡——机动派驻、街乡——实名常驻、社区——机动派驻、社区——实名常驻这四种运作类型[18]，进一步提升了街乡直接解决基层群众难题的水平，破解影响基层现代化的“最后一公里”难题。随后便在北京16个区169个街乡进行试点和推广，在不断的完善过程中形成了一套党建引领的基层治理模式，发展为“北京经验”。

2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了 《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，北京市基层治理机制改革的经验获得中央的肯定，作为“北京经验”的“街乡吹哨、部门报到”改革实践在全国范围内试点、推广。

（二）北京市“吹哨报到”实践的运行逻辑分析

1.党建引领的多层次整合是基层治理的核心要义。党的十九大报告指出，坚持党对一切工作的领导，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方。“城市社区自治的发展与农村村民自治发展的一个重要不同是：在村民自治的发展中，村民的推动十分重要，而在城市社区自治中，社区党组织的推动十分重要。”[19]推动党建对基层社会的治理是新时代我国社会治理的一大特色和趋势，改变党的基层组织悬浮化、边缘化的现象，将党的力量嵌入到社会各个领域中，增强党的社会动员和领导能力。

（1）宏观整合：加强党对街乡工作的领导。党对国家的全面领导是通过科层化组织网络以及党员主体嵌入到行政机构中，以此实现党的意志作为政府机构工作的依据。北京市委书记亲力亲为、高位推动，各区委书记领衔改革，专职副书记具体负责，加强党对街乡工作的全面领导，充分发挥党对社会资源的有机整合作用，切实破解原来不是一个系统、没有互相隶属等一系列问题，如街道吹响“联合跨区哨”，通过整合居民、企业主等共同力量，合理拆除违法建设，建设便民停车场，缓解了群众停车压力。加强党建整合的辐射作用，多地建立多层次区域化党建网络，如朝阳区建立“一轴四网”区域党建机制推动基层治理[20]。“一轴”就是把四级党组织上下联动形成核心轴，即区委—街道（乡）党工委—社区（村）党组织—网格党组织等。“四网”就是在区—街道—社区—网格四个层面搭建党建网络，由组织体系、工作体系、服务体系、保障体系构成。

（2）中观整合：加强党对社会力量的吸纳。一是运用统战战略聚合党的外围力量[21]。团结一切可团结的力量，将整个社会可团结的力量聚集在党的旗帜下，保证和提升党的领导地位。在“吹哨报到”机制中，主要体现在团结工青妇和人民团体，架好连接党组织与人民群众的桥梁。二是嵌入社会组织的发展。社会组织作为政府和群众之间的中介，起着收集信息、服务群众的重要作用。北京市通过党建嵌入社会组织的发展，增强党组织对社会组织的服务引领，通过购买公共服务的形式提升对社会组织的支持。石景山通过志愿者组织——“石景山老街坊”，使志愿者参与社区议事和各类帮扶活动，承担着社区宣传员、调解员、应急员、监督员等角色的义务。多地设有“老街坊议事厅”，以居民的诉求为中心，向各职能部门吹哨，涉及的各个部门一同参与开会。

（3）微观整合：充分整合党员力量。实行党员“双报到”参与社区建设。北京市委组织部专门下发了 《关于进一步做好基层党组织和在职党员“双报到”工作的通知》，同时设立“党员E先锋”网络平台，方便组织机关、事业单位在职党员回社区（村）报到服务，充分发挥党员的先锋模范作用，各基层党员根据自身专长，积极主动认领服务事项、参加社会服务并动员广大群众参与社区治理。比如北京市实行“街巷长”“小巷管家”制①“小巷管家”与“街巷长”几乎是同时产生的。街巷长制分为三级，主要由各级党员领导干部担任。小巷管家队伍是由街道、社区志愿服务者组建的社区居民志愿服务组织，是街巷长制的延伸和发展。要着重解决“小巷管家”力量分散、组织松散等问题，需加强街巷长与小巷管家的配合与协作。[22]。 为了更好地进行城市治理、展示城市形象，小街小巷的治理责任被明确细化到基层干部的身上，由街道干部和模范党员带头走街串巷，入户做好群众工作，调动居民参与社区治理的积极性。

2.精干的政府执行体系是整合基层治理资源的关键。机构改革永无止境，是经济和社会转型发展和全面深化改革的需要。新中国成立以来，我国经历10余次机构改革。2018年新一轮的机构改革要求机构改革应由 “增量”向“存量”改变，“横向”向“纵向”深化。 在北京市“吹哨报到”机制改革中，主要涉及以下方面。

（1）整合街乡职能机构。通过重组街乡机构，提升基层政府治理效能。北京市《关于开展街道各类机构综合设置和派驻机构属地化管理试点工作的指导意见》，探索街道大部制改革，整合党委与街乡内设机构，促进职能明晰，权责分明。北京市东城区在东直门街道等开展街道管理体制试点改革后在全区推行，综合设置街道“六部一队四中心”。北京市石景山鲁谷社区作为北京市第一个街道层级的社区，为了进一步高效利用社会资源、明确职责，推行“大社区”整合资源，提高了社区管理的规模效应，构建了三个治理体系：社区党工委领导核心、社区行政事务管理中心、社区代表议会及其委员会。

（2）明确街乡职能职责。街乡是基层治理的核心主体，必须要权责一致，并且拥有行使权力和履行职责相应的管理资源。街乡权力既是街乡工作开展的前提，也是调动治理资源的“号令”。北京市《关于加强新时代街道工作的意见》提出切实向街道放权赋权，重点下放给街道“六权”①街道六项权力：辖区设施规划编制、建设和验收参与权，全市性、全区性涉及本街道辖区范围内重大事项和重大决策的建议权，职能部门综合执法指挥调度权，职能部门派出机构工作情况考核评价和人事任免建议权，多部门协同解决的综合性事项统筹协调和考核督办权，下沉资金、人员的统筹管理和自主支配权。，保障了街乡开展基层工作的合法性，提升了治理效能。

（3）管理资源下沉。管理资源下沉是对基层治理中“权责不对等”的回应。平谷区创设了力量下沉机制——相关部门人员必须下沉到一线工作，便于及时发现问题，并要求“事不完、人不撤”。为了解决执法权到位的问题，平谷区采取“席位制”和“补位制”执法方式，在各乡镇街道建立 “实体化综合执法平台”，实行任务量大的单位进行常态化派驻，采取席位制到达指定地点，开展专项打击；对平时执法任务不多的单位，要求接到通知30分钟后到达现场，进行补位制执法。

3.广泛、有序的社会参与是基层治理的内在要求。社会整合从本质上说是实现对人的整合，对人整合的前提是让人参与进来。“人民应当参与影响他们生活的决策，不仅是为了正义，而且是为了实现他们作为人的潜能的发挥。”[23]从权利与义务的角度来看，参与既是权利，又是义务，人不能仅被看作是社会生活中被动的消费者和社会秩序的接受者，相反，他们具有建设者、参与者角色，其权利和义务是对等的。从公共产品提供的角度来说，基层治理是公共事务，往往伴随“集体行动”的困境，科尔曼所提出的建议是重建责任系统，尽可能独立生存和互惠代替现有的总体生存方式②科尔曼关于法人维持生存的方式有三种：一是互惠性生存，其特点是法人的各职位间存在互惠交换关系；二是独立生存，其特点是每个成员从法人组织那里得到的都能使他获益，每个成员所作出的贡献都能使法人获益；三是总体性生存，每个人从法人组织中得到的都能使他获益，但有些成员不能使法人获益。。

广泛、有序的社会参与体现了“以人民为中心”的根本立场。北京市以社会制度建设为突破口，通过社区管理办法、社区工作者管理办法等重要文件的创制，使治理主体由单一政府（街道、居委会）转变为政府（社区服务站）、居委会、社区社会组织、社区居民、辖区单位等多元主体，既加强了党的领导，完善了公共服务，又注重了社会参与，突出了居民自治。在参与主体多元化的基础上，着重畅通党群渠道、政社渠道、上下渠道进一步激发社会参与的活力。首先疏通党群渠道，北京市南苑街道建立“同心圆”区域化党建联合会，以街道工委为“圆心”，以社区党组织为“内圆”，以社区单位党组织为“外圆”。截至目前，共整合了51个驻区单位，形成共同参与、共同管理的组织格局。其次构建政社渠道，北京市陶然亭街道通过建立益陶然社区发展研究中心，运营陶然书苑公共教育空间平台，引进高效智库、责任规划师团队、枢纽性社区社会组织。最后畅通上下渠道，北京市东城区“一委三会一站、五位一体、六层联动”最为典型：社区党委作为社区工作的领导核心；社区居民会议、社区代表会议、社区居委会分别发挥决策、咨议、执行功能；社区服务站作为政府下派机构负责组织开展公共服务；社区单位和居民是社区治理的参与者，社区社会组织则作为协同者。

4.信息技术是实现基层精细化治理的支撑手段。从数据治理的角度来看，“街乡吹哨、部门报到”就是打破界限、汇集力量，尤其是在信息系统、基础数据等方面深入融合，最终形成一体化的运行模式。北京市西城区利用人工智能实行精细化管理。

（1）利用互联网技术，创新基层工作机制。北京市建立“网格综合服务管理平台”和“实体化综合执法平台”，利用信息技术及时将“哨声”传达到相应部门，跟踪落实。在网格化的基础上，推进精细化管理，建立六项工作机制。建立哨声收集机制，通过完善已有的微博、微信、热线、网站举报渠道，北京市东城区开发“随手拍”APP，平谷区上线“爱我平谷”群众吹哨平台，拓宽了群众反映诉求的通道。建立“吹哨”启动机制，以北京市东城区为例，遇到重点领域问题，街道网格化启动吹哨机制，围绕综合执法、重点工作以及应急处理等吹哨。建立部门报到处理机制，街道启动“吹哨”后，向区级平台进行备案，各部门及时报到处理，并及时上传问题处理结果和相关材料。坚持“一门主责、其他配合”的原则，明确主责单位和配合单位。完善公众反馈机制，执法人员要将处理结果以及整改情况反馈公众并收集完善意见，问题解决后，街乡要加强日常监管，区级政府要将公众的满意度纳入到执法考核中，坚持以人民满意度为标准。建立吹哨案件考核机制，街乡要根据部门的报到情况进行评价，区级政府对“吹哨”案件的解决情况进行综合评价，实现“上下”综合评价。建立吹哨工作分析研判机制，区级平台定时对本区问题处理情况进行追踪、研判，查补漏洞，形成同类问题的经验性解决方案，推动源头治理。

（2）应用大数据分析，准确预判社会风险。通过信息化平台，适时掌握基层各网格内的安全隐患、矛盾纠纷、公共服务需求、社会治安、群众困难等各方面社会治理信息，做到基层“事前防范、源头治理”。

（3）以智慧党建为抓手，创新基层党建方式。构建党建工作指导站—网格党建联盟—党支部—党员中心户的四级党建网格体系，充分利用互联网、智能手机、社交媒体等现代化信息手段，科学管理党员。搭建党员群众交互系统，以社区党员为主体组建党建志愿者服务队伍，群众通过交互系统提出自身的困难诉求，党员在看到群众需求信息后，以接单的方式完成任务，真正地体现群众在哪里、群众诉求在哪里，党员就在哪里、党的建设就在哪里。

5.法治是持续性整合城市基层治理资源的重要保障。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，正如没有民主就没有国家现代化一样，没有法治也同样没有国家治理的现代化[24]。作为首善之区，北京推进基层治理法治化的要求应当更高、基层治理创新探索更具典型意义。

（1）加强法规制度建设，规范基层治理机制。为贯彻落实城市基层治理建设，北京市委市政府一方面研究制定相关的实施意见，另一方面结合北京市实际，制定并实施了一系列相关规范性文件。目前，北京市推进基层治理的相关制度文件渐成体系，既为基层治理做出了顶层设计，也为治理方式创新提供了制度依据，对引领、约束和保障基层治理创新具有重要意义。

（2）建设综合执法平台。传统基层执法效率低下最主要的原因在于执法力量过于分散，执法操作不在同一层面，因此，如何解决基层执法难题、提高街乡统筹协调能力成为提高基层执法效率的关键。北京市通过政府相关职能部门下沉行政处罚权，综合执法中心加强执法流程建设，理顺执法队和街乡办事处职能科室、网格化指挥平台以及市区驻街乡相关执法机构之间的关系。

（3）建立一支精简高效的执法队伍。北京市建立以街乡为骨干、公安为保障、相关行政管理部门共同参与的执法机制，实现基层管理机制的根本转变，提升了执法的权威性和专业化水平。

四、结论

基层治理始终是国家治理话题中的焦点问题。转型社会时期我国城市基层治理处于双重压力之下，这既是转型的机遇，又是在转型过程中需要克服的障碍。在压力制体制下，“自上而下”的行政压力成为城市基层治理转型的外在动因，而“自下而上”的社会压力则成为内在动因。通过对文献的梳理研究，我们发现，城市基层治理由来已久，基层治理模式随着经济社会的发展而不断变迁；全国各地涌现了众多城市基层治理的优秀模式与经验，发挥了我国本土城市基层治理的优势。城市基层治理基于一定制度环境，受到宪法法律、行政法规的塑造和规约。研究城市基层治理有必要基于宏观制度下的真实运作，识别共性特性，进而进行概念化。自主治理理论和协同治理理论与我国城市基层治理实践具有差异性，在应用过程中存在解释力不足的问题。基于我国制度情景和城市基层治理实践，本文提出了从社会整合理论的角度来探讨城市基层治理问题，即以党建引领的系统整合带动政府、社会力量、技术和法治在基层治理资源中的整合作用。通过对北京市 “街乡吹哨、部门报到”机制的分析，我们找到了城市基层治理成功运行的一系列逻辑：党建引领的多层次整合是基层治理的核心要义；精干的政府执行体系是整合基层治理资源的关键；广泛、有序的社会参与是基层治理的内在要求；信息技术是实现基层精细化治理的支撑手段；法治是持续性整合城市基层治理资源的重要保障。在我国的制度情景和政治优势下，党建引领发挥着核心作用，带动并整合其他要素的功能。城市基层治理是在制度情景的约束下，提升城市治理能力的创新性探索，不存在适合任何现实情景、一成不变的万能治理模式。对于城市基层治理的研究还需要在不断的实践探索中识别出具有普遍作用的运作模式，从而深化对公共治理趋势的认识。