农民工住房保障市民化的现状、问题与政策建议

文/（四川行政学院，四川成都 610072）

内容提要：住房是农民工实现市民化的重要物质基础。从农民工城镇住房的现状看，大多数人因工资收入低、经济条件差等原因，主要居住在面积较小，设施不全，环境脏、乱、差的出租屋，呈现严重的城市住房二极分化现象。这种现象存在的原因主要在于农民工因身份户籍问题，未能在流入地享受同等的城镇住房保障待遇，同时，因经济收入低，城市房价不断高涨等，农民工难以在城市拥有自己的住房。因此，要实现农民工住房保障市民化，政府首先要大力发展经济，提高农民工的工资收入；其次要把他们纳入城镇住房保障体系，享受市民待遇，并根据当前经济发展状况和其工作特点，多渠道、多形式、多元化地解决农民工的城镇住房问题，使之能在城市生存发展、安居乐业。

住房是人们生活的必需品，是人们生存发展和安居乐业的基础。“居者有其屋”既是社会发展最基本目标，也是衡量人类生活质量状况的重要标志。住房是人类生存、繁衍、享受生活的物质基础。政府为公民提供必要的住房条件，是保障公民尊严的需要。“居者有其屋”是一种基本人权，是现代国家的职责。政府应在户籍制度改革的基础上，根据农民工不同的经济能力、居住年限、参加社会保障年限、对当地社会的特殊贡献等，提供不同形式的住房保障，为农民工长期在城市生活工作提供住房保障。

一、农民工住房保障市民化模式的产生与改革进程

农民工作为外来流动人口，在进城之初，因经济条件有限，主要依靠租住城镇居民空余的、被置换下来的老旧房子、车棚、单位的仓库地下室、单位集体宿舍以及城中村居民的住房等生活，居住条件比较恶劣。2000年后，一些地方开始关注农民工的住房问题，如浙江奉化建设了农民工集中居住的小区——“力邦社区”，一些城市开始建设农民工公寓等，以解决农民工的城镇住房问题。

（一）农民工城镇住房保障市民化模式

2000年以来，全国各地对农民工住房保障模式进行了创新试点，一些学者将此集中概括为：上海模式、长沙模式、重庆模式、苏南模式和湖州模式，[1]其特点是：建设低租金的农民工公寓、廉租房、“阳光公寓”，再配套一些生活设施，提供必要的公共服务，利用政府、企业和社会力量，多途径解决农民工住房问题（见表 1）。

综合分析这些模式，各有长处和不足。前四种模式的优点是为农民工提供了低廉的城镇住房，降低了居住成本，政府节约了土地和财政开支，但缺点是集中、封闭、独立的居住形式，使农民工与市民在空间上存在着隔离，不利于农民工与市民群体之间的社会交往。湖州模式将农民工纳入城市公积金体系[2]，给予平等市民待遇，提高了他们的城市归属感，代表了农民工住房保障的发展方向。

（二）农民工城镇住房保障市民化模式的改革进程

我国政府十分关注农民工的城镇住房问题，提出要多渠道多形式改善农民工居住条件。早在2006年的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中就提出“各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房”[3]。随后，国务院曾多次提出“用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所”，地方政府要向农民工提供廉租房。[4]要“将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系”，[5]要“着力解决新就业职工、进城务工人员等中等偏下收入家庭的住房困难”[6]。 2014 年《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》中再次提出，“要把农民工住房问题纳入住房发展规划，要积极为农民工租赁购买商品房提供政策优惠，将符合条件的农民工纳入住房保障体系”[7]。国务院的政策对于指导和督促地方政府推进改善农民工住房问题起到了积极的作用。

表1 地方政府解决农民工住房问题的模式

二、农民工城镇住房保障现状

居住区位、居住环境和住房设施不仅代表着一种人与人的物理空间关系，而且也是人们日常生活的物质基础。农民工大多住在单位集体宿舍、城中村、老小区、城郊接合部的出租房里，与市民群体存在着巨大的差别，这种居住空间隔离和居住环境的边缘化势必会影响他们融入城市。

(一)住房形式

根据有关部门和学者的调查，在大中型企业工作的农民工，一般会住在单位提供的免费的集体宿舍，在建筑业工作的农民工大多数住在工地的工棚（临时活动房），经济条件较好的随带家属的农民工会单独租房，工资收入较低的单身农民工会合租住房。国家统计局的历次调查表明，外出农民工住房形式主要以单位集体宿舍为主，合租和独立租房为次，在工地或工棚居住为第三，约有不到2%的人有自有产权的城镇住房（见表2）。

根据我们的调查，农民工住房情况与国家统计局的调查数据略有出入，主要表现在：一是小部分外来农民工经过多年的努力工作，在流入地购置了住房的人数占比由2011年的4.43%，增加到2016年的7.91%，虽然这一数据并不完全准确，但基本符合农民工的进城就业进程，说明农民工的住房保障情况有一定程度的改善。二是“单独租房”比例高出国家统计局数据20多个百分点。整个家庭迁徙的人数较多。三是“合租”和“单位宿舍”2项的数据基本相同（见表3）。

(二)居住区位、环境和条件

根据已有研究和我们的调查，农民工租住在城中村和城郊农村的约占30%，租住在城市老小区和普通商品房社区的约占20%，建筑业的农民工随着工地流转，约占15%，在工矿企业打工的农民工多数住在单位附近，约占30%，还有小部分人住在棚户区。整体上说，农民工居住区位呈现明显的边缘化。

绝大多数农民工买不起城市的商品房，并且因户籍关系限制，未纳入城镇住房保障体系，只能居住在环境和设施较差的出租房里。根据韩克庆、林欣蔚2014年对北京等地653位农民工的住房情况调查，68.9%的农民工住在郊区，人均住房面积只有11平方米，且住房设施较差，没有独立卫浴(65.2%)，住房周围的环境卫生状况不好（69.0%），治安状况也不能令人满意。[8]根据国家统计局上海调查总队对1186位外来农民工的调查，农民工的居住条件普遍较差，居住环境恶劣，合租、群租现象十分普遍。62.2%的人居住面积在10平方米以下，50%的人住房缺少独用厨房，62.9%的人没有独立厕所，70%的人没有独用洗浴设施。[9]在我们的实地采访中，发现部分农民工住在村民临时搭建的矮小的简易房中，面积大约10－15平方米，没有任何卫生设施，夏天热得像蒸笼，冬天冷得像冰窖。

表2 全国外出农民工的居住情况 单位：%

表3 农民工的城镇住房形式 单位：%

当然，随着经济发展和社会民生改善，农民工的居住面积和居住条件及设施有了很大提高。“2019年进城农民工人均居住面积为20.4平方米。其中，住房中有取暖设施的占52.2%，有洗澡设施的占83.7%，能上网的占94.8%，拥有电冰箱、洗衣机的比重分别为65.7%和 66.1%。 ”[10]

(三)城镇住房保障待遇

根据韩克庆、林欣蔚在2014年初对北京、山东、湖北等22个省市的653位农民工住房问题的问卷调查数据，农民工能够享受到廉租房、经济适用房、公共租赁房、限价商品房等住房优惠政策的比例只有5.2%。[11]唐丹宁在2016年对江苏省农民工住房情况的调查也表明，“81.3%的农民工没有住房补贴，8.3%的人不知道农民工存在住房补贴这一福利，只有 10.4%的农民工享有住房补贴”[12]。

三、农民工住房保障市民化中存在的问题

由于地方政府没有把农民工纳入城镇住房保障体系，使他们不能同等地享受政府的公共服务。许多农民工因收入低、经济条件差等原因，大多住在面积较小，环境脏、乱、差的出租屋里，呈现典型的城市“贫民窟”现象。

第一，农民工城镇住房保障市民化权利缺失。我国现行的城镇住房保障制度是以户籍人口为基础的，政府提供的经济适用房、廉租房等，只有当地城镇户口人口才能有资格申请，农民工的户籍在外地农村，因而没有资格享受经济适用房、廉租房、公租房。实际上，这也是流入地政府的无奈之举，如果把外来农民工全部纳入当地的住房保障体系，政府财力根本无法承担。如2015年苏州有流动人口（绝大部分是农民工）698 万人，[13]按每人补贴住房成本10万元计算，需要6980亿元。所以，农民工的住房保障权缺失，既有城乡二元社会制度设置的原因，也有经济发展不足的原因。同时，即使一些地方政府将农民工纳入住房保障体系，由于政策门槛过高，他们也无经济能力购买保障房。制度失灵和市场失灵使农民工只能通过血缘、业缘、地缘和乡缘等关系解决住房问题，进而形成集中居住“农民工社区”现象。

第二，农民工未能完全享受公共住房保障市民化服务。住房保障属于国民收入再分配的主要内容之一，政府应通过国民收入的转移支付（公共服务），调节社会公平和扶助困难群体。但根据目前的住房政策安排，政府提供资金资助的各类住房都被划入保障性住房范围，但有些住房类型，并非都属于公共服务性质。如廉租房是向本地城镇低收入群体提供的公共住房救济，不是针对农民工的，公共租赁房又主要用于地方政府为保持劳动力资源而提供的地方公共服务。旧城住房改造项目主观上是为了改善本地部分住房困难群体的居住条件，但实质上是在城区土地资源匮乏的情况下，地方政府通过旧城改造获得巨大的财政收入。从住房的现状看，棚户区、危旧房、城中村大多属于低收入家庭居住，也属于地方政府公共服务范围，但针对的是当地居民，外来农民工不能享受。从住房保障的宗旨来说，廉租房属于住房救济范畴，应将为城市经济发展作出贡献的农民工列入保障范畴，但实际能够享受廉租房的少之又少。国务院发展研究中心的调查表明，只有0.4%的农民工享受到廉租房保障。[14]

第三，城市高房价与农民工住房购买能力低下之间的矛盾。十多年来，无论是一线城市，还是小城镇，房价大涨特涨。如2016年1月，宁波城区的平均房价达11000元/平方米，以农民工家庭（2人）年收入10万元计算，不计生活开支，购置60平方米住房也需要6年多，如若一半用于日常生活消费，即需要12年，而且60平方米住房是最低标准。住建部的调查表明，城市房价太高是农民工在城市买不起房的最主要原因。城市的高房价与农民工收入较低之间的矛盾已成为住房保障的“拦路虎”。

第四，住房公积金制度虚置使农民工买不起房、租不起房。住房公积金制度是我国住房保障体系的重要组成部分，是改善人们住房状况的有效手段，但由于制度虚置，受益于住房公积金的农民工并不多。一是用工单位基于成本考虑，往往不愿意为农民工缴纳住房公积金，即使一些企业缴纳了住房公积金，比例也较低，对城镇购房无异于标水车薪。二是住房公积金制度对私营企业缺乏一种强制性的规定，即使有所规定，企业也是能逃缴则逃缴，能少缴则少缴。三是现行的住房公积金转移制度有待建立，手续多，提取难，转移难，这也影响了农民工参加流入地住房公积金制度的积极性。[15]

第五，兴建的农民工公寓较少，不能满足农民工的住房需求。流入地政府为了吸引外地劳动力，一般会出资兴建一些专供农民工居住的住房，如在开发区、工业园区、城郊农民的集体土地上兴建农民工公寓，或者改造闲置厂房修建集体宿舍，这在一定程度上缓解了农民工居住难的问题，但还存在着诸多问题：一是政府提供的住房难以满足人数众多的农民工需要；二是住房面积过小，只能住单身农民工，不能较好地满足随带家属的农民工住房需求；三是农民工公寓之类的住房多数处于城乡接合部，生活配套设施不健全，影响日常生活，而且，集中性的农民工公寓，隔断了农民工与当地居民的社会交往，不利于促进社会融合。

四、促进农民工住房保障市民化的政策建议

“居者有其屋”是政府作为社会管理者的主要职责，政府不论公民的身份和经济条件如何，都应当保障公民必要的居住条件。既然城市政府把农民工作为当地的常住人口，也应当把他们纳入城镇住房保障体系，使其继续为城市的繁荣发展作出贡献。

随着我国城镇化率的不断提高，可以预计，大部分农民工将长期在城市定居生活。但从目前的情况看，只有10%左右的人具有转为城市市民的经济能力[16]，农民工留城意愿与实际能力之间还存在较大差距，而且，这种差距与快速提高的城市房价相比，呈现扩大趋势。因此，政府应根据当前经济发展状况和农民工的工作特点，建立多种供应渠道、多种供应形式的住房保障体系，以满足不同层次农民工的住房需求。

第一，“居者有其屋”是农民工市民化的物质基础和必要保证。住房不仅是人们日常生活的必需品，而且作为“固定化”的资产，表示拥有者将长期在此生活工作，是本地居民身份特征的重要标志之一。从市民化来说，要使农民工从“候鸟”变为“留鸟”，必须解决他们的住房问题。一是住房是留住人的“根”，农民工在城镇没有住房，也就没有“根”，他们可能随时离去。二是住房是人们日常生活的场所，当农民工劳累一天却无处栖身时，不但影响休息和恢复体力，而且正常的家庭生活功能也不能较好实施。三是农民工没有固定住所，或者居住隔离和边缘化，使他们缺少与市民正常社会交往的场所，使人与人之间情感联络中断，其城市归属感、依赖感也不会凭空产生。所以，让农民工在城市“居者有其屋”，是他们融入城市不可缺少的物质基础。

第二，不断增加经济收入，提高农民工的城镇购房能力。人们的住房环境、面积和卫生设置等主要取决于其经济收入水平的高低。2018年，农民工的工资收入为3721元/月，而同年全国城镇非私营单位职工的平均工资为6868 元/月，[17]只有城镇职工的 54.18%。 较低的工资收入限制了农民工的住房消费能力，即便将他们纳入城镇住房保障体系，对大多数人来说，也无钱购买政府提供的保障性住房。如一线城市的保障性住房价格在7000元以上，二线城市在5000元左右，中小城市在3000元左右，购买一套80平方米的住房，分别需要56万元、40万元和24万元左右。工资收入与住房价格水平的脱节，阻碍了农民工的城市住房获得。所以，要提高农民工的住房保障水平，首先要提高他们的经济收入水平，这才是重中之重。

第三，构建“四位一体”的农民工住房保障体系。流入地政府应将农民工住房纳入住房保障体系，构建以经济适用房、廉租房、农村土地置换房以及限价商品房为主的 “四位一体”的住房保障体系。2016年中央经济工作会议提出：“要明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。”[18]流入地政府对在城市工作多年且具备经济能力的农民工，根据收入标准，给予保障性住房供应对象上的同等待遇；对参加社会保险一定年限的、经济收入尚不能购买保障房的农民工，可通过提供廉租房给予解决；对有农村承包地和宅基地的本地农民工，可通过土地转换成“房票”的方式解决城镇住房；对部分经济收入较高且为当地经济建设作出重要贡献的农民工，可供应政策补贴的限价商品房。

第四，认真贯彻落实住房公积金制度，提高农民工的参加积极性。住房公积金本质上是一种劳动收入的分配形式，应包括在工资收入之内。无论从劳动报酬公平还是住房保障来说，企业不论大小，所有职工都应参加住房公积金制度，同时，政府应对参加住房公积金制度的企业给予税费优惠，以提高企业和农民工的参加积极性。如山东省在2014年12月出台了《关于进一步做好农民工缴存使用住房公积金工作的意见》，规定农民工连续正常缴存住房公积金6个月及以上，购买工作所在地自住住房的，可按规定申请住房公积金贷款。[19]其他省市也出台了类似文件。因此，认真贯彻落实住房公积金制度势在必行，它是提高农民工住房保障能力和水平的重要措施。

第五，多渠道、多形式地解决农民工的城镇住房问题。一是建设标准化的农民工集体宿舍（公寓）。这些集体宿舍应是“单元式和公寓式的，以适合于农民工的家庭生活”[20]。政府部门应制定相关集体宿舍的规范标准，保证农民工住房环境、卫生设施、人身安全等必要生活条件。二是通过集中社会房源等方式，为农民工提供低租金住房。政府收购或租赁城镇居民的多余房源，并进行集中统一管理，作为廉租房租给长期在当地工作的农民工使用，并向低收入的困难农民工家庭提供租金补贴。另外，地方政府应从公租房中拿出一定的比例分配给符合条件的农民工。三是采用多元化投资模式，拓宽农民工保障房建设的投融资渠道。一方面采用多元化投资模式，如“先租后售”模式。经政府批准的房地产开发企业投资建设的公共租赁住房，向符合条件的住房困难对象出售，出租10年后允许作为商品房上市出售。[21]这种模式也可以延伸到低收入的农民工群体。另一方面，政府建立保障性住房投资开发公司，通过发行债券、发行彩票、购买金融产品等方式从民间筹集资金，建设农民工保障性住房。

第六，规范和促进城镇住房租赁市场健康发展。当前，租房是大多数农民工获得住所的主要选择。虽然近几年住房租赁中介市场发展迅速，但大多数是个体经营，缺少规范性的制度约束。由于农民工获取住房信息的渠道偏少，在租房时经常受到欺骗，出高价租到的房子，可能环境条件和卫生设施较差，依靠自己寻找房源，且又人生地不熟，找到满意的房子比较困难。因此，需要政府对住房租赁市场实行统一管理，从信息发布、中介费用、手续办理、租金价格、合同签订等方面制定规范化的标准，为农民工提供免费的租赁信息服务，保证他们能租到价格合适、环境和条件尚可的住房，以减轻其住房成本支出。