城市蔓延对土地利用效率的影响研究——基于成渝地区双城经济圈部分中部城市面板数据的分析

文/（..中共四川省委党校，四川成都 60065）

内容提要：土地的高效利用对于推进成渝地区双城经济圈建设、西部大开发新格局的形成有着重要意义。基于新经济地理学观点，处于中心外围空间结构下的成渝地区双城经济圈外围区域的部分中部城市，由于要素边际回报差异，长期处于要素流出的窘境而财政状况欠佳。在财政压力与领导干部晋升机制等多重激励下，城市空间不断蔓延扩张，土地利用效率也因此深受影响。本文基于成渝地区双城经济圈部分中部城市2009-2017年面板数据，通过实证研究表明，尽管短期内城市空间蔓延所带来的土地相关收益，能够缓解财政压力，但长期内却会令其加剧，使得地方政府陷入土地生财的被动依赖中；城市过度蔓延还削弱了要素集聚所带来的共享、匹配和学习三大微观作用机制，降低了资源配置水平，最终损害城市的土地利用效率。

一、引言

近21年来的西部大开发战略极大地提升了西部经济实力，西部12省（区、市）地区生产总值从1999年1.5万亿元增加到2019年20.5万亿元；脱贫攻坚也取得决定性进展，截至2019年底，西部农村贫困人口由5086万人减少到323万人，90%以上的贫困县实现脱贫摘帽。这都为决胜全面建成小康社会奠定了坚实的基础。在全球新冠肺炎疫情的当前冲击下，逆全球化的趋势日益加剧，随之而来的地缘政治、意识形态冲突等也为之后的世界经济带来了极大的不确定性。因此，进一步推进成渝地区双城经济圈建设和西部大开发新格局的形成，是塑造中国经济地理、增强中国经济韧性的题中之义。

基于总量视角，要素的投入对于地区经济增长有着重要意义。《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》在用地政策上明确指出，新增的建设用地指标将进一步向西部地区倾斜。已有研究表明，土地供给向欠发达地区的倾斜，可以在一定程度上缓解欠发达地区劳动力要素向发达地区的单向转移，而有利于培养经济的内生增长动力。但以土地要素的粗放投入、低效利用换取地方经济快速增长、缓解财政压力的现象也屡见不鲜[1]。从全国实际情况来看，自2000年至2017年间，城市建成区面积年均扩张速度约为5.78%，而同一时期年均人口城镇化增长率只有约1.31%，城市建成区面积的增长速度高于人口城镇化增长速度约4.47个百分点[2]，存在着脱离实际的无序蔓延现象，不仅造成大量耕地的侵占和城市周边生态环境的破坏，也严重损害了土地的利用效率。[3]

成渝地区双城经济圈的确立使得成渝地区成为继京津冀、长三角、粤港澳大湾区之后的第四个经济圈，对于进一步推进西部大开发新格局的形成，塑造中国经济地理、增强中国经济韧性有着重要意义。但长期以来，作为区域中心城市的成都重庆二城独大，中部地区的发展却落入“塌陷”的被动之中。基于新经济地理学的观点，由于要素边际回报的差异，成渝地区双城经济圈会形成以成都、重庆主城区为中心区域，其余部分为外围区域的中心外围结构。这会使得处于外围区域的成渝中部城市，由于要素边际回报的差异，长期处于要素流出的窘境而财政收入欠佳，被动落入“塌陷”的境地。地方政府不得不凭借其在土地征收和出让环节的垄断地位，使得土地成为寻求财源、拉动地方经济增长的重要保障。这样粗放的要素投入却很可能会带来土地的低效利用问题。

本文基于此，尝试探究成渝地区双城经济圈“中部塌陷”区域的部分中部城市土地利用效率影响机制和提升途径，这对于成渝地区双城经济圈的长远发展和西部大开发新格局的形成有着重要的学术意义和现实意义。

二、相关文献综述

城市土地利用效率的定义与内涵并没有形成统一的共识，测度方式也多种多样。[4]陆铭、李永乐等学者认为，城市土地利用效率好坏评价的关键指标是单位面积建成区内的二、三产业增加值，继而以单指标法来测度土地利用效率。[5][6]也有的学者认为，土地利用效率是指以获取最高经济价值为目标下的土地利用程度，故而多以数据包络分析法或者随机前沿法测算城市的土地利用效率[7]。还有的学者认为，土地利用效率是为了尽可能满足人们经济、社会、环境等的综合需要下，对土地要素的利用程度，故而也多以经济、社会、环境等多目标综合评价体系，来测算土地利用效率[8]。在实际研究中，不同学者更多基于研究背景和研究目的，而采取不同的定义和测度方式。

从目前学术界的研究来看，国内现有文献大多基于城市空间结构、政府行为和土地要素配置的角度，探讨土地利用效率的影响机制。城市空间结构会影响土地利用效率。城市空间结构分为水平蔓延与立体集聚两个方面。城市的蔓延扩张致使城市的空间密度下降，空间距离提升，一定程度上限制了要素的流动，而使得要素配置水平减弱，进而降低了城市的土地利用效率；相反，城市空间形态的立体集聚却有利于提高土地利用效率[9]。但Glaeser等学者指出，信息时代的到来弱化了空间距离所带来的交流成本，这意味着，城市空间结构对于土地利用效率的影响有所弱化。综合来看，城市空间结构对土地利用效率存在着直接影响，但由于技术进步，空间结构的影响也存在弱化的趋势。

城市的土地利用效率也同样受到政府行为的影响。在财政分权与领导干部晋升的“双重激励”背景下，政府对土地的垄断和领导干部任期的限制，带来了地方政府经济建设的短视行为，这对城市土地利用效率所造成的负面影响尤为突出[10]。但也有研究表明，尽管在短期内，这种政府主导模式会损害土地的利用效率，长期内却会提高土地的使用效率。如张雯熹等学者指出，尽管由政府所主导的城镇化，并非是市场要素资源自由配置下形成的，短期来看，的确会损害土地的利用效率，但长期来看，这种模式下的城镇化却可以提高土地利用率[11][12]，不过该结论缺乏实证，有待于进一步检验。也有部分学者从土地要素配置的角度出发，通过实证研究发现，中国的土地供给存在着严重的空间错配现象，即土地的供给在空间上与土地的需求不相匹配，而造成土地利用效益的损失[13]。

通过以上关于土地利用效率的文献梳理发现，已有研究对城市土地利用效率的影响机制，从城市空间结构、政府行为、土地要素配置等方面贡献了丰富内容。但从研究对象的视角来看，多集中于省会和核心大城市、长三角城市群、珠江三角洲城市群、长江中游城市群等，而较少直接关注由于要素边际回报差异，而长期处于要素流出窘境下的城市土地利用效率。成渝地区从“成渝经济区”到“成渝城市群”，再到“成渝地区双城经济圈”的提法变化体现了国家对成渝地区的重视和该区域发展战略重点的进一步明确，但现有文献缺少对于成渝地区双城经济圈部分中部城市土地利用效率的相关研究。故而本文选取成渝地区双城经济圈作为研究对象，从城市蔓延的角度，研究成渝地区中部“塌陷”区域的部分中部城市土地利用效率影响机制。

三、理论分析与假说提出

（一）理论背景

基于新经济地理学的观点，空间形态分布是集聚力与分散力共同作用的结果。集聚力主要是指本地市场效应和价格指数效应。即使两个要素禀赋完全相同的地区，也会由于某种冲击而使得各类要素向着某一区域集聚，在本地市场效应和价格指数效应的相互作用下，不仅会带来本地产品的种类及数量扩大和增多，还会显著提高集聚区域的实际工资水平。分散力主要是指集聚所带来的竞争加剧、环境污染、成本上涨等拥挤成本。本地市场效应和价格指数效应所决定的集聚力与市场竞争和拥挤成本所带来的分散力最终决定了空间形态和要素流动。当集聚力大于分散力时，该区域会持续吸收外围区域要素的流入，形成中心外围的空间结构。

从中国实际来看，不同区域的禀赋是不尽相同的，加之区域规划、国家政策和行政级别等的“冲击”，省会城市、国家中心城市等其集聚力远高于分散力，而使得这些区域成为要素流入的对象，在一定范围内形成以自身为中心区域，其他相邻城市为外围区域的中心外围空间结构。处于外围区域的城市，由于要素边际回报显著低于省会城市、国家中心城市等，而普遍存在要素流出现象[14]。特别是中西部地区，资源配置的双轨制现状进一步使得省域资源更多的被集中到省会城市[15]。这种跨区域的要素流动只会在其边际回报趋于收敛的状态下，达到相对的稳定状态。

（二）城市蔓延与土地利用效率

基于理论背景的分析，根据基本的C-D函数，要素的流出必然会抑制经济增长，地方政府将面临更为紧张的财政缺口。但实际上，地方政府似乎并没有受到影响。其根本就在于基本的C-D函数中，并没有考虑土地公有制属性的存在，而被普遍视为资本。与许多国家不同的是，中国的土地制度具有十分鲜明的公有制属性，土地本质上也是由地方政府完全垄断的。在财政分权和领导干部晋升机制的双重激励下，地方政府凭借在土地征收和出让环节的双重垄断地位，极大改善了地方财政[16]。

基于这样的土地制度背景，我们可以在原有C-D函数的基础上作出修改，其中，S表示受政府所控制的土地要素，θ表示劳动力要素和资本要素的流出参数，其取值范围在0到1之间。则C-D函数表示为：

假设全要素生产率和参数不变的情形下，要保持原有的地区生产总值水平，关键就在于土地要素，则土地要素的供给为：

由此可以看出，即使在劳动力要素和资本要素流出的背景下，地方政府也完全可以通过调节土地要素的供给来实现经济稳定和增长。但另一方面，由于所有参数都介于0到1之间，这意味着，地方政府需要投入更多的土地要素才能达到预期的产出水平。特别是在2009年全球金融危机的冲击下，全国各地为应对普遍的经济下行压力，远离市区且规模庞大的新城建设更是遍地开花。但通过增加土地供给来拉动地区经济增长的粗放模式，必然会带来土地要素供需关系的失衡，致使城市空间过度蔓延扩张[17]，而降低城市土地利用效率。鉴于此，本文提出以下待检验假说。

假说一：外围城市空间结构的蔓延扩张，会损害土地利用效率

城市蔓延影响土地利用效率的机制复杂多样，财政压力是城市蔓延影响城市土地利用效率的重要机制之一。城市蔓延尽管在短期内，的确可以通过土地出让拍卖、城投债的发行等，缓解地方政府的财政压力，进而加大如公路、桥梁、隧道等基础设施的完善修建。这对于提升土地利用效率有一定积极作用。陆铭等的研究发现，从长期来看，许多地区的新城建设普遍缺乏对人口增长以及产业进驻情况的长远考虑，地方财政收入并没有从根本上得到改善。地方政府却依旧面临着蔓延的城市空间所需要的可视化市政公共设施的填充。新城基础设施建设和公共服务提供的后续压力，最终会加重地方政府的财政负担[18]。已有的实证研究也表明，过度的城市蔓延已经显著加重了地方的公共财政负担，对于中西部地区的中小城市、人口收缩型城市，影响更为显著，甚至有的西部省份出现了医疗、养老、教育等领域公共财政收不抵支的现象[19]。与此同时，城市的蔓延不仅需要向新建成区提供公共服务和公共基础设施，还需要对旧城区的公共服务和公共基础设施进行支出维护。这又会进一步加重地方政府的财政压力，重新激起新一轮对土地财政的渴望[20]，而带来城市的进一步蔓延。这种出于财政压力而缺乏现实考虑的城市蔓延，只会使得土地要素的供需关系进一步失衡，而损害土地利用效率。本文提出第二个待检验假说。

假说二：外围城市的扩张蔓延，在短期内的确可以缓解地方的财政压力，但在长期内却会使其加剧，并最终损害城市的土地利用效率

要素配置也是城市蔓延影响土地利用效率的又一重要机制。《2009年世界银行发展报告：重塑世界经济地理》指出，距离与密度是影响区域经济发展的重要地理特征[21]。城市的过度蔓延会改变距离与密度，进而削弱城市集聚所带来的规模经济优势，尤其是不利于共享、匹配和学习三大微观作用机制[22]。具体而言，城市蔓延将直接导致通勤距离的延长，通勤成本也会随之增加，个人和企业等社会组织，需要为此付出更多的金钱与时间，这会阻碍信息沟通所带来的共享和学习的作用机制。同时，城市的过度蔓延也降低了其他各类经济要素在城市区域内流动所带来的匹配机制，而造成潜在的要素不合理配置。不过近年来，城市基础设施的快速发展和完善，物理距离的增加对通勤效率的作用有所下降，但依然存在显著的负面影响。这最终会改变区域内土地要素与其他要素之间的交流路径与频率，造成潜在的要素错配，降低区域内的规模经济水平，进而损害城市的土地利用效率。本文提出第三个待检验假说。

假说三：外围城市的扩张蔓延，不利于要素的合理配置，最终损害城市的土地利用效率

四、模型设定与数据说明

（一）模型设定

为了验证以上的理论假说，本文设立基本模型如下：

其中下标 i、t分别表示城市和时间。lnldef为本文的被解释变量土地利用效率。根据本文的理论假设和研究目的，设立核心解释变量is，表示城市蔓延指数；X表示为了减弱内生性对模型回归结果的影响而加入的控制变量；fisc、pfix、edu、urban 和 rgdp， 分别表示财政预算支出占城市总体GDP的比重、固定资产投资占城市总体GDP的比重、在校大学生人数占常住人口的比重、城镇化率、人均GDP。λt和μi分别表示时间固定效应和城市个体效应，εit代表误差项。

表1 各主要变量统计性描述

（二）数据及指标说明

本文选取德阳、资阳、眉山、雅安、绵阳、遂宁、内江、乐山、自贡、宜宾、泸州、南充、广安、达州14座成渝地区双城经济圈部分中部城市的经济数据，其主要来源于2009-2018年的四川统计年鉴。城市土地利用效率、城市蔓延指数等主要统计变量见表1。

对于本文的被解释变量城市土地利用效率，基于不同的研究视角，不同学者提出了不同的指标。为了更好说明城市蔓延对城市土地利用效率的影响和数据可得性，本文基于土地利用效率的定义，即以单位土地面积的经济产出来测度土地的利用效率。选取二、三产业生产总值之和与城市建成区面积之比作为土地利用效率的衡量，这可能会有度量误差的存在，但二、三产业主要集中于城市建成区域，故而这种误差是可以接受的。

对于本文的核心解释变量城市蔓延指数，借鉴Brezzi和Veneri所设计的城市蔓延指数，该指数能够很好地反映城市蔓延所带来的区域分散化、低密度特征，以及城市空间的过度扩张[23]，具体计算公式如下：

上式中i为第i个城市，t0为样本起始的年份时间，tn为样本结束年份，area为城市建成区面积，p为城市的年末常住人口数。这里选择2008年为计算的基期，求得2009-2017年区域外围城市的蔓延指数。

对于本文控制变量的选择，陈伟、李永乐等学者着重从城市经济发展的多方面入手，如产业结构、财政支出、城市化水平等，构建影响土地利用效率的综合指标，来分析城市土地利用效率[24]。本文借鉴部分以上指标作为控制变量，具体解释如下：

（1）固定资产投资占城市GDP的比重lnpfix用来反映资本投入，更高的物质资本投资水平利于促进地区的经济增长，进而提高城市土地的利用效率；

（2）政府财政支出占城市GDP的比重lnfisc体现着政府对经济活动的干预程度，部分学者以此作为城市土地的利用效率评价体系的重要指标之一[25]；

（3）在校大学生人数占常住人口比重lnedu可以衡量区域内的人力资本水平，而人力资本水平的提高有利于知识进步和技术创新，提高区域经济发展水平，从而有利于提升城市土地利用效率[26]；

（4）城镇化率lnurban能够在一定程度上反映着城市人口结构，这对土地利用效率可能存在着潜在影响；

（5）区域内人均生产总值lnrgdp直接体现着经济发展水平对城市的土地利用效率的影响。

五、实证结果分析

（一）基准回归分析

本文分别采用固定效应模型与随机效应模型进行回归，得到的结果如表2所示。就模型选择而言，依据豪斯曼检验的结果，此处应选择固定效应模型，这也可以避免与解释变量可能出现的相关性而带来的不一致性。

从回归结果上可以看出，本文所关注的核心解释变量is城市蔓延指数，无论是单独回归，还是加入解释变量对其进行回归，其得到的回归系数都在1%的水平下显著为负。这表明，外围城市蔓延度的提高，将降低城市的土地利用效率。这也意味着，外围城市的新城建设，的确存在着过度蔓延的现象，而损害了土地利用效率。本文的核心假说一得到了验证。

对于本文其他控制变量的解释如下：

表2 初步回归结果

（1）lnfisc的系数在1%的水平下显著为负，可能的解释是，政府干预失度，相反会损害土地的利用效率；

（2）lnpfix的系数在1%的水平下显著为正，这表明基础设施的完善，促进了地区之间要素的交流，故而有利于土地的利用效率的提高；

（3）lnedu的系数在1%的水平下显著为负，其原因可能是教育的影响要在更长的时间维度上才能体现出来，而人力资本的投入在短期却不能获益，故而系数为负；

（4）lnurban的系数在 5%的水平下显著为正，可能的解释是，新增的城镇户籍人口倾向于靠近生活便利且丰富的旧城，从而增强了旧城密度，提高了土地利用效率；

（5）人均生产总值lngdp的系数在1%的水平下显著为正，人均GDP的提高直接意味着地区生产总值的提高，故而对于城市的土地利用效率有着直接的正相关关系。

（二）机制检验

上文只是对城市蔓延与土地利用效率的笼统分析，并不能清晰地说明作用机制，提出的假说也没有得到检验。故而基于之前的研究数据和计量模型，本文从财政缺口和要素配置两个方面检验城市蔓延对土地利用效率的影响机制。

（1）城市蔓延对于财政压力的检验。借鉴已有做法，本文按照“（地方财政一般性预算支出-地方财政一般性预算收入）/地方财政一般性预算收入”来表征地方政府的财政压力。表3模型Ⅰ和模型Ⅱ分别采用固定效应模型和随机效应模型估计城市蔓延对于财政压力的影响效应。回归中控制了部分变量、时间效应与地区效应。从回归的结果来看，无论是采取固定效应模型还是随机效应模型，在当期和滞后一期的短期内，城市蔓延的确会降低财政压力，且滞后一期的解释变量分别在5%和10%的水平下显著，但进一步将解释变量滞后到第二期时，城市蔓延is的系数变得显著为负，且显著性水平上升到1%和5%。这说明，城市蔓延的确在短期可以缓解财政压力，但从长期来看，只会加重地方政府的财政负担。假说二得到进一步验证。

（2）城市蔓延对于要素配置的检验。城市蔓延对于土地利用效率的另一个重要作用渠道就是要素配置的效率，具体表现为城市蔓延对全要素生产率TFP的影响。全要素生产率的测度有多种方法，如索罗余值法、数据包络法等。本文采取索罗余值法。索罗余值法的基本思路是，在规模报酬不变和希克斯中性技术的假设下，用产出增长率扣除各投入要素增长率后的残差，来测算全要素生产率TFP的增长。表3模型Ⅲ、模型Ⅳ分别采用固定效应模型和随机效应模型估计城市蔓延对于要素配置的影响效应。回归中控制了部分变量、时间效应与地区效应。从回归的结果来看，无论是采取固定效应模型还是随机效应模型，城市蔓延is的系数都为负，且分别在1%和5%的水平下高度显著。这说明，城市蔓延的确会损害要素的配置效率。假设三得到了进一步验证。

以上结果进一步说明：外围区域的城市，通过新城建设等带来城市蔓延的方式，的确可以在短期之内缓解财政压力，但在长期内，地方政府却难以支撑公共基础设施和公共服务的后续提供，反而加剧了财政压力，进而可能又引致了外围城市的地方政府新一轮的土地财政行为，使得土地的利用效率受损。同时，过度的城市蔓延降低了城市密度，增加了空间距离，进而限制了共享、匹配和学习三大微观作用机制所带来的区域规模经济效益，改变了区域内土地要素与其他要素之间交流路径与频率，限制了要素在区域内的合理流动，造成区域内潜在的要素非合理配置，最终损害城市的土地利用效率。

表3 机制检验回归结果

（三）内生性影响：工具变量法

本文在计量模型中控制了时间与地区的固定效应，但由于在实证研究中即使加入更多的控制变量也可能有所遗漏，而致使模型出现内生性问题。故而为了更好说明土地利用效率与核心解释变量城市蔓延指数之间的关系，本文将采取工具变量法来消除可能存在的内生性问题。

工具变量法的基本思想就是找到一个外生变量，且这个变量有且只能通过内生变量而影响被解释变量。按照通常的做法，城市蔓延指数的工具变量是从地理特征和历史原因等角度出发，本文遵循这样的思路和逻辑，通过手工整理得到成渝地区城市的空间起伏度h，选取作为工具变量。地形起伏度作为自然地理特征，与城市土地利用效率无关，故符合外生性条件。另一方面，地形起伏会影响到城市蔓延，既可能由于起伏过大而使得蔓延受阻，也可能由于起伏过大而使得城市呈现“蛙跳式”蔓延。考虑到本文所应用的为面板数据，地形起伏度在较短时间内，不会随时间而变化，因此如果仅仅使用地形起伏度作为工具变量，会由于个体的固定效应而无法估计。

表4 工具变量法回归

根据余靖雯、白燕飞等[27-28]的研究发现，地方主要领导干部变更后的第一年对于城市空间增长有着显著正向影响。这很可能会使得城市的蔓延指数提高，且中国地方官员的任命是由上到下的，其与土地利用效率存在极低的相关性，故而认为地方官员的变动是外生变量。所以，本文基于数据可得性，最终选取地形起伏度度乘以当年市长是否存在变更，记为s，并除以100，作为城市蔓延指数的工具变量，记为sh。

用城市蔓延指数对工具变量回归所得到的结果如表4，可以看出，以地形起伏度乘以当年市长是否存在变更作为工具变量是合适的。从表4的第二列也可以看出，在加入工具变量后，城市蔓延指数is系数变为了-0.502，这比原有-0.345和-0.378的系数结果更小，但依然在1%的水平下高度显著。这种系数的变化可能与本文所选取的工具变量有关。但不管显著性还是得到的系数大小，都没有改变本文的核心结论。

六、稳健性检验

（一）分类样本重新估计

考虑到部分城市由于在行政区划上紧邻中心区域，既会受到更强的虹吸效应影响，也更易成为产业承接转移的对象，故而与其他城市相比，城市蔓延对土地的利用效率可能存在不确定性。因此，为了加强论证结果的稳健性，我们将已有城市分为临近中心区域与非临近中心区域两组。基于此，我们将原有数据分为德阳、眉山、资阳、广安、雅安和绵阳、遂宁、内江、乐山、自贡、宜宾、泸州、南充、达州两组，分别将两组数据带入原有模型进行双向固定效应回归。回归结果如表5模型Ⅰ和模型Ⅱ，城市蔓延指数在1%的水平下显著为负，由此可见，是否临近中心区域并不会改变城市蔓延对城市土地利用效率的负面影响。

表5 稳健性检验

（二）替换核心解释变量

上文城市蔓延指数的构建能够体现人口的低密度化，为了避免城市蔓延指数构建方式的差异性对城市土地利用效率影响可能存在的偏差，本文借鉴已有研究，采用城市建成区面积的增速比上常住人口增速作为城市蔓延的另一测度指标，记为ist。回归结果如表5模型Ⅲ，结果显示，城市蔓延指数与土地利用效率存在1%的水平上存在显著的负相关关系，由此可见，城市蔓延的确对城市土地利用效率存在负面影响。

七、结论与政策建议

本文从 《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》用地政策的内容出发，基于新经济地理学的中心外围理论观点，将成渝地区双城经济圈构建为以成都、重庆主城区为核心区域，其余部分为外围区域的空间结构。并以14个成渝部分中部城市2009-2017年的面板数据为研究样本，设定了城市土地利用效率、城市蔓延指数等一系列指标，通过构建模型来研究土地利用效率与城市蔓延之间的作用机制，同时也关注了其他经济指标对于城市土地利用效率的影响。

研究的结果表明：基于新经济地理学，处于成渝外围区域的部分中部城市空间扩张蔓延与土地利用效率存在显著负向关系。由于成渝“中部塌陷”区域的部分中部城市，要素边际回报显著低于中心区域的成都和重庆主城区，而长期处于要素流出的窘境，致使地方政府财税状况欠佳。地方政府不得不通过新城建设等城市蔓延扩张的途径，寻找财源，缓解地方政府财政压力以拉动地方经济。但实证研究表明，尽管短期内城市空间蔓延可以缓解财政压力，长期内却会使其加剧，并最终损害土地的利用效率。同时，城市蔓延所带来的城市密度与距离的变化，改变了区域内各类要素与土地的交流路径，降低了交流频率，阻碍了要素在区域内的合理流动，而造成区域内潜在的资源不合理配置，最终也带来土地利用效率的损失。这既不利于摆脱“中部塌陷”的困境，更不利于成渝地区双城经济圈的长远发展和西部大开发新格局的形成。

唱好成渝“双城记”，就要遵循城市客观规律，通过改革来促进成渝地区双城经济圈的规划和未来的发展蓝图，建立促进双城经济圈的协调机制，破解利益结构的藩篱。土地要素向西部地区倾斜，体现出了中央政府对西部大开发战略的高度重视，但也要防范城市空间的过度蔓延扩张对土地利用效率的负向效应。研究结果对成渝地区双城经济圈具有以下的政策启示：

（一）强化基础设施规划建设，深化要素市场化配置改革。提高基础设施通达度、通畅性和均等化水平，以促进成渝地区双城经济圈内的要素自由流动和一体化进程。面对要素流出窘境，外围区域的部分中部城市更应在成渝地区双城经济圈建设、西部大开发新格局推进的背景下，通过打破行政区划对于各类要素流动的阻碍，深化推进要素市场化配置改革，着力实现整个区域内产业的合理集聚和各类要素的合理配置，增强土地利用效率[29]，开拓西部大开发的新格局。

（二）弱化成渝中部地区领导干部的经济考核指标，推进基本公共服务的均等化。在成渝地区双城经济圈中部地区的领导干部考核指标中，紧密追随习近平在中央财经委员会第五次会议上的指示，弱化经济指标考核而加大对民生保障和基本公共服务均等化等方面的考核力度，深入贯彻“绿水青山就是金山银山”的两山理论，强化其在保障粮食安全、生态安全等方面的功能，因地制宜地发展具有地区禀赋优势的特色产业[29]。同时，西部大开发新格局的推进中，既要发挥核心区域集聚优势，也应在集聚中促进基本公共服务均等化，补齐成渝地区双城经济圈中部城市相较于核心区域的民生短板，丰富完善社会保障内容，在集聚中营造平衡，促进经济社会的高质量发展。

（三）在严守耕地红线的基础上，积极参与到区县、地市、省区和全国的建设用地指标增减挂钩和城乡占补平衡，耕地指标国家统筹管理下跨省域调剂的实践中来，在减缓城市蔓延同时，改善政府财政压力，提高成渝地区双城经济圈外围区域的城市土地利用效率。同时，合理利用城市土地，优化经济密度和活力，毫不动摇地坚持绿色集约的发展理念，着力提高城市地均GDP。在建设用地的增量上，成渝地区双城经济圈中部城市的地方政府更应充分考虑人口增长以及产业进驻的实际情况，不能一味贪大求全，而损害土地利用效率，降低地均GDP；在建设用地的存量上，也应充分考虑如何盘活旧城和实现老城区改造，提高城市人口就业密度，促进各类要素的合理配置，提高城市地均GDP。同时要坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的理念，既要实现土地利用效率的提升，也要在此过程中着力保障好居民群众的生活质量。