中国城市住房限购政策扩散的机理和方式——基于政策扩散理论的实证解释

文/（贵州水利水电职业技术学院，贵州贵阳 550000）

内容提要：基于公共政策扩散理论，通过构建理论分析框架，对全国72个大中小城市住房限购政策文本进行对比分析，从时间、空间、政策内容及扩散方式四个维度探究住房限购政策的扩散规律。研究表明，中国城市住房限购政策扩散随着时间推移呈现陡峭“S型”曲线；空间上近邻效应显著，各区域扩散范围差异大；扩散方式上采用中央对地方的强制扩散方式、同级城市间的平行扩散方式；政策扩散内容具有政策模仿和利益博弈特征。在综合把握扩散规律基础上，主张建立一系列促进城市政府创新政策扩散的激励竞争机制、利益协调机制及督查问责机制。

一、问题的提出

2008年我国实施了4万亿经济投资刺激计划，确保了我国经济保持8%的高速增长速度，但原本有所下降的房价开始一路反弹上涨。为了防止房价过度上涨和满足全国城市居民对住房的刚性需求，2010年1月4日国务院发出《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，强调“要严格二套住房购房贷款管理，抑制投资投机性购房需求”。3个月后，由于部分城市投机性购房依然活跃、房价地价持续上涨，4月17日国务院又再次发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（以下简称“新国十条”），通知明确指出，为切实解决城镇居民住房问题，坚决抑制不合理住房需求，地方人民政府应根据实际情况，采取临时性措施限定购房套数。这两个文件为地方政府拟定住房限购政策指明了方向，同时也对各地创新推行住房限购政策寄予了厚望。不久后，2010年4月30日北京市人民政府便立即贯彻这两个政策文件精神，制定实施了 《贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》，在全国率先实施住房限购政策，并硬性规定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房。此后，作为一项旨在遏制房价过快上涨的政策创新实践，住房限购政策又相继在全国上海、广州、深圳、天津等70多个大中小城市扩散。

然而，有些地方城市政府实施住房限购政策的热情并不高，不是左顾右盼地拖延采纳，就是在限购条件上悄悄松绑，甚至采用人才落户策略对限购政策进行消解。这种变相拖延、消解和抵制住房限购政策的地方行为严重影响该政策创新扩散。而国内外已有研究更多关注住房限购政策的合法性、制约因素、实施效果及限购数量对需求供给的影响，很少涉及住房限购政策扩散内在规律，因而未阐释这个过程中一些核心问题。例如，住房限购政策扩散遵循什么时空机理？住房限购政策扩散在不同区域有何差异？城市政府实施限购有什么样的价值取向？怎样规范其价值取向和推动创新实施住房限购政策？等等。为此，本文以住房限购政策扩散规律为研究主题，希望通过探讨住房限购政策扩散的时空演进机理和方式，得出的研究结论和启示有助于完善住房限购政策扩散机制和推动地方政府创新扩散住房限购政策。

二、理论文献综述和理论分析框架

（一）政策扩散理论研究综述

公共政策扩散是上个世纪70年代公共政策研究领域兴起的新的理论增长点，有关它的研究应始于美国社会学家WALKER，他在1969年便开始研究美国各州之间的政策扩散现象，并发表 《美国各州之间创新的扩散》文章。此后，政治学、经济学领域学者也开始关注政策扩散。经过半个世纪研究，政策扩散理论的概念体系、理论基础和研究方法得到丰富和完善。

在政策扩散概念界定上，狭义的观点认为，“政策创新是政策主体发明一系列原创性的政策理念和政策方案以应对社会问题”。[1]但美国学者重新界定政策创新扩散，“认为不论政策失效和传播广度怎样，只要对采纳它的政府来说是新的即可”[2]。同样，罗杰斯（Rogers）也认为，“公共政策扩散是公共政策创新活动通过一定渠道，在一定社会系统成员中进行多次交流”。[3]因此，政策扩散也可以被理解为一个政府的政策选择受到另外一个政府影响的过程。在政策扩散的时空演进方面，布朗和考克斯提出了政策扩散过程的三大规律，即时间上的“S曲线”定律、空间上的“临近效应”及区域内的“领导者—追随者”层级效应[4]。在扩散机制方面，安德鲁（K arch Andrew）认为，“在分析公共政策扩散时，要关注地理近邻、模仿、效仿、竞争等因素”[5]。在扩散方式上，贝瑞夫妇（Berry）以政府间关系理论为基础，归纳政策创新扩散四种模式：全国互动模式、区域扩散模式、“领先—跟进”模型和垂直影响模型等[6]。而我国学者王浦劬将政策扩散模式划分为自上而下的层级扩散模式、自上而下的吸纳辐射扩散模式、同一层级区域或部门间扩散模式及不同发展水平区域间的跟进模式[7]。至于扩散理论，多宾（Dobbin，Frank）主张从建构主义理论、强制理论、竞争理论和学习理论等角度解释政策扩散现象[8]。这些理论研究成果虽然未完全达成共识，但为本文研究住房限购政策扩散中城市政府行为及其影响机制提供了视角，同时也对进一步发现和理解住房限购政策扩散规律有着重要的指导意义。

然而，对住房限购政策扩散的研究，国内学者刘琼、职朋等人运用政策扩散理论，采用事件史分析法分析影响住房限购政策的因素[9]，曹清峰研究“邻近效应”[10]、中央和地方间的博弈[11]对实施住房限购政策的影响；闫建、娄文龙运用多源理论分析我国住房限购政策变迁过程，并将其划分为政策提出、政策强化和政策分化三个阶段[12]。显然，国内学者对住房限购政策扩散的研究还处于起步探索阶段，主要集中在住房限购政策扩散的影响机制和时间阶段，还没有学者构建一个理论分析框架，从公共政策视角系统研究我国城市住房限购政策扩散的时空演进机理。在此背景下，本文基于政策扩散理论，深入分析我国住房限购政策扩散时空演进机理、中央与地方之间的住房政策扩散、利益博弈和扩散方式，并尝试从制度建设视角提出自己对创新住房限购政策扩散的启示。

（二）理论分析框架

作为一项旨在抑制房价过快增长的政府宏观调控创新举措，住房限购政策已经被广泛运用到公共政策研究领域，不过目前国内学术界系统研究住房限购政策扩散的文献却付之阙如。与已有文献相比，本文在研究方法和研究内容上有一定的创新性，具体表现为：一方面，笔者基于政策扩散理论，首次通过构建理论分析框架（详见图1），采用政策文本分析法，对我国72个城市住房限购政策文本进行梳理和对比分析；另一方面，笔者从时间、空间、内容、方式四个维度分析和阐释住房限购政策扩散规律，丰富了住房限购政策扩散内容，也明确了其适用范围。

图1 中国城市住房限购政策扩散的理论分析框架

三、中国城市住房限购政策的时间机理

通过对政府公报和政府网站的搜索，截至2018年7月，我国至少有72个城市（不包括县级城市）相继正式发布住房限购的政策文件，本研究以这些文件的住房限购政策为对象。为准确把握我国城市住房限购政策的时间演变趋势，笔者以住房限购政策实施时间为横坐标，以住房限购政策扩散积累量为纵坐标，制作了住房限购政策在我国城市扩散的趋势图（详见图2）。由趋势图可知，自实施以来住房限购政策存在明显扩散效应，并在扩散时间上也呈现前后都陡峭的“S型”曲线，符合公共政策扩散的一般规律。根据趋势图中的扩散曲线，又可以清晰看到2010-2011年扩散累积数量增长相当快，2012年以后几年政策采纳的累积量极少，但2017年以后累积量又快速增长。因此，可以2012年、2017年为时间节点，将整个扩散过程划分为三个阶段。

图2 住房限购政策在中国城市的扩散趋势

（一）第一阶段，快速扩散阶段（2010—2011年）。这阶段既是我国住房限购政策进入第一轮调控阶段，也是中央行政指令主导的阶段。该阶段政策采纳主要局限于全国省会城市、副省级城市和直辖市。住房限购政策在这些城市间呈现快速扩张趋势，仅两年时间就有46个政策采纳城市（详见表1），累积采纳数达总城市数的63.8%。为什么此时扩散如此之快？根据公共政策扩散理论，地方政府的自主政策创新会不同程度受到来自中央政府的影响，甚至中央政府可以通过激励或强制方式推进政策扩散。由此，2010年4月17日国务院发布了“新国十条”，明确提出，“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。不久，9月30日住房城乡建设部、国土资源部、监察部也联合发出 《关于进一步贯彻落实国发〔2010〕10 号文件的通知》（建房〔2010〕155 号文），要求各地政府研究制定落实“新国十条”的实施细则。这两个文件都是强制性政策，明显对各地房价过高、上涨过快城市的房地产调控产生了强大影响力，成为住房限购政策加快扩散步伐的关键节点。截至2011年年底，为贯彻中央政府住房调控指示精神，防止房地产市场过度炒作，全国不少大中小城市纷纷采取限购政策，住房限购政策先后在北京、上海、深圳、广州等46个一二三线城市陆续实施，并进入快速扩散阶段。可见，上级政策压力和推力是影响政策扩散的重要因素。

（二）第二阶段，基本停滞阶段（2012—2016年）。经历了第一轮扩散后，从2012年到2016年期间，实施住房限购政策的城市由46个增加到51个。这一阶段的主要特征是采纳城市增加量少，仅仅增加了淄博、莆田、景德镇、东莞、珠海5个城市，五年间累积采纳的新城市只占总量的0.69%。显然，此阶段政策采纳城市缓慢增加，且扩散曲线几乎处于平衡状态，因而住房限购政策扩散总体上处于停滞状态。这和当时中央房地产宏观调控思路发生变化、第一轮住房限购政策扩散成效明显有着重大关系。在我国新一届政府领导人选举产生后，2013年11月9日至12日党的十八届三中全会就提出要正确处理好政府和市场的关系。不久，在对我国主要城市开展为期一周的调研后，住建部于2014年5月也提出不刺激也不打压房地产市场，应重视市场规律对房地产市场的调节作用。同时，第一轮住房限购政策扩散在一定程度上抑制住房市场的供给和需求，如改变了房地产交易市场供需结构、不少限购城市出现房地产成交量明显下降。同时它客观上也导致房地产企业资金紧张、地方政府财政收入减少，甚至引起一些地方政府和房地产企业也发出要求取消住房限购的呼声。结果，在中央政府住房限购宏观调控力度明显放缓、房地产库存过剩及取消限购呼声高涨的背景下，潜在的政策采纳者转为真正付诸实际行动的城市数量自然急剧减少，也没有多少新城市加入住房限购阵营，住房限购政策扩散因此处于基本停滞阶段。

（三）第三阶段，加速扩散阶段（2017—2018年）。这也是我国城市住房限购政策的新一轮调控阶段，这一阶段的突出特征是新一轮住房限购政策扩散速度明显加快，实施城市以房价上涨过快的东南沿海城市和河北三四线城市为主，新增城市达21个（详见表1），占总量的29%。在经历基本停滞阶段后，为什么2017—2018年住房限购政策会突然加速扩散？这与地方住房价格再次反弹、中央再次强调地方住房限购政策调控作用有着密切关系。从2014年开始，在房地产亟需去库存背景下全国不少城市陆续取消住房限购政策，从而导致商品房供不应求和房价过快上涨。此次上涨具有涨幅过快、涨到新高等特点，并且不再局限于北上广、省会城市和计划单列市大城市，还很快蔓延到东南沿海三四线城市。因此，为有效遏制全国不少城市房价反弹蔓延趋势，2016年12月中央经济工作会议坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，并提出因城施策、分类指导的思想。在中央经济工作会议一再敦促下，住房限购政策便开始在东南沿海三四线城市扩散，到2017年第三季度绝大部分城市恢复限购政策。截至2018年7月，加速扩散阶段全国至少又有21个城市在新一轮调控中实施限购。

四、中国城市住房限购政策的空间机理

（一）区域近邻效应显著

从“空间上来看，中国公共政策扩散呈现出四种地理扩散效应，即近邻效应、等级效应、轴向效应、集聚效应等”。[13]但是，不是所有的政策扩散都会呈现这四种效应。为考察我国城市住房限购政策的空间扩散趋势，笔者根据我国大陆常用地划分的七个区域 （华北、华东、华南、华中、西北、西南、东北）考察其扩散趋势（详见表1）。由此表不难看出，住房限购政策的空间扩散趋势也呈现较为集中的特点，这特点主要分布在经济比较发达的华东区域和受北京影响大的华北区域。例如，在快速扩散阶段，地理位置毗邻的浙江省城市宁波、温州、苏州、杭州都相继在2010年的7月5日、10月12日、10月29日和2011年3月1日实施住房限购政策；又如，在扩散加速阶段，同处华北区域的河北省沧州、秦皇岛、唐山、保定、张家口、廊坊等城市也相继在2017年的3月23日、5月 16日、5月 18日、5月 23日、5月 24日、6月2日实施限购。这两个区域的相邻城市都相继在极为相近的时间实施住房限购政策，都呈现出明显的区域近邻效应。究其原因，从政策扩散机制角度分析，除了因为它们有类似的资源禀赋、发展目标和相近的地理位置、经济环境等因素外，相邻城市之间相互激励竞争也是区域近邻效应显著重要的因素。这对在同类区域城市如何利用竞争机制推行住房限购政策也有一定的启发。

表1 中国城市住房限购政策的区域扩散情况

（二）区域扩散范围差异大

我国幅员辽阔，住房限购政策扩散在全国虽有一定普遍性，但各地区差异性也较大。结合表1可知，在七大扩散区域中，东北区域住房限购政策只沿着大连、沈阳、哈尔滨、长春方向向北扩散；华北京津冀区域虽然直接受到北京影响，但扩散力度不大，扩散朝着石家庄、天津、呼和浩特进行；西北区域、西南区域和华中区域的扩散范围都不大，西北仅有银川、西安、兰州、乌鲁木齐等四个城市推行住房限购政策，西南区域也只有南宁、贵阳、重庆、昆明等城市，华中区域还只有武汉、郑州、长沙三大城市。相比之下，华东区域住房限购政策的扩散幅度、扩散范围明显变大，先后有上海、南京、温州、青岛、舟山等32个大中小城市推行住房限购政策，华南区域的扩散幅度虽不大，但涉及的范围比较广，陆续有广州、深圳、佛山等12个城市实行限购。那么为什么华东、华南地区扩散范围大？这除了中央强制其推行限购政策的压力过大之外，同时与华东、华南地区一线城市上海、广州推行的住房限购政策影响力极大也有关。据国内学者相关研究，“上海8条政策中以2011年1月31日《上海市限购令细则》和2016年11月28日《上海关于促进本市房地产市场平稳健康有序发展进一步完善差别化住房信贷政策的通知》两条限购令影响作用最为明显；广州2016年10月4日的《关于进一步促进广州市房地产市场平稳健康发展的意见》影响也最明显，范围最广”[14]。 由此可见，我国一线城市上海、广州一直是华东、华南区域政策创新阵地，在该区域推行住房限购政策扮演着重要的楷模角色，从而也导致华东、华南地区住房限购政策扩散与其他地区有着明显差异。因此，为在全国有效实施住房限购政策，如何继续有效发挥它们对实施住房限购政策的示范性作用也至关重要。

五、住房限购政策内容扩散的特征

（一）简单机械的政策模仿

所谓住房限购政策就是 “中央政府选择所有直辖市、计划单列市、省会城市和部分房价过高、上涨过快的城市为住房限购城市，限购城市的地方政府再确定具体的住房购买量限制区域并规定户籍、社会保险或个人所得税缴纳以及住房拥有状况不同的购房人在限购区域所能购买最大住房数量的行政措施”[15]。在这样的住房限购政策扩散初期，北京2010年4月30日率先发出贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知，接着，上海、深圳、宁波等45个大城市相继效仿。进入2017年第二轮扩散阶段，东南沿海泉州、无锡、烟台等三四线城市相继实施限购。经过两轮效仿式扩散，住房限购政策扩散形成多个地区普遍存在的 “政策趋同”现象，即大多数城市政府都争先恐后地根据国务院“新国十条”、《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中可以采取临时强制性措施、符合条件的家庭限购1套住房等规定，将其复制到本地区，从而制定出本地方住房限购细则，且限购细则的限购对象、限购数量、限购区域、限制贷款等政策内容大同小异，特别是限购范围、限购时间内容几乎完全相同。由此可见，在扩散内容上大多数城市政府以简单机械的模仿为主，住房限购政策创新性和再生力不足，没有充分考虑住房限购政策的属性和局限性对住房限购政策的负面作用。这给投机商在不同城市炒房盈利提供了空间，滋生了房地产市场投机现象，也影响了住房市场宏观调控整体效果。

（二）央地之间的利益博弈

公共政策扩散过程从本质上说就是公共政策制定和实施过程，而公共政策本来就是对社会价值和社会利益的权威性分配。在住房限购政策扩散过程中，对限购城市地方政府而言，不管从理论上还是实践上来说，推行住房限购政策都会影响该城市房地产需求，造成需求下降、房地价格下降及土地财政收入减少。结果，地方政府往往注重的是住房限购政策的实施是否有利于地方财政收支和扩大政绩（GDP增长率），而中央政府强制推行限购的目的是确保国民经济持续健康发展和社会和谐稳定，主张房价温和平稳上升，因而两者注重的目标并非完全一致。因此，在实施住房限购政策时两者之间必然出现利益博弈，利益博弈构成住房限购政策扩散的一大特征。在中央集权单一制国家，当地方和中央之间出现利益博弈时，虽然地方政府不会直接对抗中央政府，但也可能会事先通过制定短期有效的地方“限购令”来降低执行中央政策的力度，并为住房限购政策“松绑”找到依据。例如，2011年1月26日国务院常务会议推出的 “新国八条”为地方住房限购政策的有效期加上“在一定时期”的硬性规定，为落实这一规定精神，石家庄版本的调控细则规定住房限购实施的范围在市五区和高新区范围之内，但规定的限购政策有效期仅到2011年12月31日，有效期还不到1年。另外，据不完全统计，2014年7月，全国实施限购的46个城市已有近六成的城市松绑，并且各城市都在房地产去库存背景下陆续取消住房限购政策。

六、中国城市住房限购政策的扩散方式

（一）中央对地方的强制扩散

公共政策扩散理论认为，地方政府政策扩散受上级政府影响，上级政府通过强制或利益激励可加快扩散进程。在住房限购政策扩散过程中，中央政府是重要的推动力量。为了遏制全国城市房价过快过高增长和确保国民经济协调发展，中央政府及其部门接连出台多个强制性文件，通过发布行政命令督促地方城市政府积极出台地方性住房限购政策。不到一年时间，“限购令”便在全国17个城市扩散。又如，在中央政府出台的“新国八条”强制下，住房限购政策扩散初期2011年又有青岛、太原、郑州、重庆、贵阳等以省会城市为主的近30个城市政府出台了实施细则。这接连的扩散都具有强制性的特征，自然是自上而下的强制型扩散方式。在住房限购政策强制扩散中这种扩散方式实质就是基于中央政府和地方政府之间的领导与被领导、指令与服从关系，上级通过行政命令要求下级采纳和实施政策的扩散方式，它具有扩散速度快、扩散累积量大、扩散效果明显的优势和特点。这也是政策扩散的其他方式在如此短时间里难以拥有的优势和特点。

（二）同级城市之间的平行扩散

“同一层级区域或部门扩散模型主要体现在邻近区域、城市间的公共政策扩散、部门公共政策扩散及区域公共政策位移扩散三个方面。”[16]在我国城市住房限购政策扩散中，地理上同级城市间的公共政策扩散方式是否存在呢？事实上是肯定的。同级城市间的扩散实际上是政策扩散在实施城市周围的邻近城市先发生作用，而那些相对距离较远的城市则要较晚才能感知到政策扩散的作用和效果。虽然城市政府有时为了地方利益诉求可能不推行地方“限购令”，有时还会等待观望，但一旦有同级近邻城市采纳住房限购政策，又担心自己落后、不作为而被中央相关部门约谈和问责，同时还可能要顾虑同级城市与之竞争同区域的优质公共服务和其他资源。这些都促使同级城市相互学习竞争，进而促使公共政策在它们之间扩散。这种扩散体现在住房限购政策在同级城市之间都呈现出显著的近邻效应，并且在空间上呈现出集聚现象。例如，在房地产第一轮调控中，华东地区地理位置相邻的宁波、杭州、苏州同级城市相继发布住房限购政策；再如，在住房限购政策扩散加速阶段，聚集在河北省境内的沧州、廊坊、秦皇岛、唐山、张家口等同级城市政府也都是在2017年极为相近的时间先后发布住房限购细则，由此可以得出住房限购政策在同级城市之间呈现出平行扩散态势，并往往采用平衡扩散方式。

七、结论和启示

本文基于公共政策扩散理论，通过构建理论分析框架，从时间、空间、政策内容及扩散方式四个维度探究我国城市住房限购政策在全国72个城市的扩散规律，研究发现：第一，时间上住房限购政策扩散随着时间的推移前后呈现陡峭的“S”型，符合政策扩散的一般规律，并经历了快速扩散阶段、基本停滞阶段及加速扩散阶段。第二，空间上住房限购政策扩散主要集中在华东经济发达区域、受北京影响的华北区域，并在这两区域都呈现显著的近邻效应，地区地理位置相邻的同级城市往往会相继发布住房限购细则。第三，在扩散内容上，住房限购政策扩散内容呈现简单机械的政策模仿和争先恐后的利益博弈特征。这些特征是动态变化的过程，既反映了中央政府对地方城市政府的纵向强制压力、地方城市政府之间横向竞争压力的变迁，也同时表明城市政府政策创新能力不足，需要完善公共政策内容和相关机制。第四，扩散方式上住房限购政策扩散采用中央对地方的强制扩散方式和同级城市间的平行扩散方式，强制方式下实施住房限购政策的城市数量多，且扩散作用极为明显。

根据上面对城市住房限购政策扩散规律的总结，可以得出以下几点启示：首先，中央应充分利用“近邻效应”提出区域政策导向。在经济发达的相互学习竞争明显的城市和区域，加强政策宣传，采取措施激励和促进地方城市政府创新本区域的住房限购政策。其次，中央要健全有利于提高地方政府创新意识的激励竞争机制和利益协调机制。这两种机制既有助于激发城市政府政策创新动力，减少地方城市政府简单机械的政策模仿，同时还有助于城市政府整合多元主体的利益，科学合理地反映各方利益诉求。最后，中央政府应建立和健全督查问责机制。在限购政策扩散过程中必然出现中央和地方利益博弈的情况下，健全的督查问责机制既可以惩罚变相执行或拒不执行住房限购政策的地方政府行为，同时也可以发挥地方城市政府官员推动政策创新的主导作用。

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义已进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[17]众所周知，当前我国住房问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，房价上涨的速度和幅度都牵动着千家万户的心，也关乎人民群众对美好生活的向往。换言之，当前住房问题解决得好与不好甚至关乎新时代我国社会主要矛盾处理得怎样的问题。因此，这就要求我们党和政府要矢志不渝地提升政府政策创新水平，实现住房限购政策在房价上涨过快过高城市全覆盖，并从城市政府住房限购细则的限购时间、限购区域、限售价格、限购对象以及激励竞争机制、利益协调机制及督查问责机制等方面进行制度化建设，为健全住房限购政策创新扩散机制，促进地方城市政府创新执行住房限购政策，满足我国城市居民对住房的刚性需求提供强有力的制度保障。