基层治理现代化视角下社会组织的发展路径——基于成都市的基层治理实践考察

文/（四川行政学院，四川成都 610072）

内容提要：我国的社会治理尤其是基层治理面临前所未有的困境，政府的“大包大揽”无法解决层出不穷的新状况，政府部门不得不逐步退出一些领域，让位给发展起来的社会组织，并和社会组织紧密合作，以达成“协同共治”的目的。通过对成都市社会组织的调研发现：政府引导社会组织参与社会治理效果明显；社会组织已经深入到社会生活的方方面面，并且还在不断发展；影响社会组织发展的几个因素分别是政策、行业规范和公益人才。培育社会组织，发挥社会组织在基层治理中的积极作用，可以从立法与监管层面出发，提供政策支持；也可以从政社合作角度出发，培育良好的政社合作关系；还可以加大赋权，激发社会组织的内生动力；在对社会组织产生约束效力的法律法规不完善的情况下，还需要加强领导和监管，对社会组织的治理实践进行引导规范。

党的十八大提出允许社会力量参与到社会治理中来，党的十九大进一步指出要打造共建共治共享的社会治理格局。随着我国经济社会发展的复杂化，我国的社会治理面临着前所未有的困难，尤其是基层治理表现出更集中、更尖锐的矛盾。在基层治理过程中，政府的“大包大揽”无法解决层出不穷的新状况，“一把抓”的政府职能渐渐捉襟见肘，政府开始由“全能政府”向“有限政府”转变。政府部门不得不逐步退出一些领域，让位给发展起来的社会组织，并和社会组织紧密合作，以达成“协同共治”的目的，构建出以政府主导为基础，以居民自治为核心，各种社会组织参与其中的多元基层治理机制，促进基层治理现代化。

当下中国，社会组织已经成为新常态下中国特色社会主义事业建设中的中坚力量。据民政部的统计显示，截至2018年11月底，我国共有81.6万家依法登记的社会组织。这些社会组织的业务范围涉及科教文卫、生态环境、社会服务、工商等诸多领域。从四川省民政厅的数据看，截至2019年10月，全省共有各级社会组织4.5192万家，其中社会团体2.0855万家，民办非企业单位2.4161万家，基金会176家。近五年来，全省社会组织年均增长8%左右，社会组织数量位居全国第五。全省每万人拥有社会组织4.85家，高于全国每万人3.26家的平均水平。目前，成都市社会组织有1.2564万家，在全国副省级城市中排名第二，占全省27%；每万人拥有社会组织7.69家，年均增长10%，均高于全省平均水平。从行业分布看，不同类型社会组织行业占比不同。社会团体中，数量前四的是农业农村、经济类（含行业协会商会）、社会服务类、文化类，占社会团体总数的58.9%。社会服务机构中，由于市、县两级有大量的民办教育机构，特别是幼儿园，教育类独占65.4%。基金会占主要比例的是教育类基金会和社会服务类（含公益慈善类）基金会，分别占比36.7%和21.5%。

一、政府引导社会组织参与治理

综观已有研究成果，迄今国内社会组织相关研究成果主要集中在“政府购买、社会治理、政社关系”三个方面。学界对于政社关系的研究在标题上使用了很多指向明显的词语：控制与赋权、发展与控制、发展，独立或嵌入等等，对我国政社关系基本定义为管控下发展的模式。就成都市政社关系来看，更适合用政府引领和带动的关系，确切地说政府是以“掌舵者”身份积极引导社会组织参与到社会治理。

（一）党建引领，推动社会组织参与社会治理

中共四川省委做出 “四同时三同步”要求，深入开展社会组织党的组织和工作“两个覆盖”集中攻坚行动，构建社会全领域覆盖的社会组织党组织体系，党组织统筹配置公共服务资源，整合力量，打造“社会共治、责任共担、资源共享、实事共办”的社会治理模式，引导社会组织发挥优势作用，成为党在基层的重要执政资源。截至2018年底，社会组织纳入党建基数2.8186万个，单建党委92个、党总支118个、党支部4602个，覆盖4812个社会组织，联建党支部942个，覆盖6847个社会组织，建立功能型党组织1814个，覆盖6201个社会组织，党建覆盖率40.6%。

成都市通过“党建组团”、设立商圈（楼宇）社会组织综合党委、“工作圈+生活圈”双圈社会组织党建等方式，织密党的组织网络，为社会组织参与社会治理夯实组织基础，建立社会组织参与社会治理互动机制。成都市武侯区制定 《党建引领社区发展治理集中攻坚行动计划》《城市基层党建互联互动工作方案》等8个配套文件，确定党建引领社区治理52项工作任务和“社区基金会”“发展社区社会企业”等28个创新项目，明确党建引领社会组织参与社会治理的时间表和路线图；改进政府购买服务，对下沉社区的139项公共服务和社会管理项目，优先给党组织健全、发挥作用明显的社会组织承接。

推进社会组织和党组织“双孵化”，扩充社会治理力量。成都市武侯区孵化培育社会组织1825个，服务群众6.5万余人次。2018年以来，总划拨5000万元专项资金用于339个市级社区营造、社会工作服务示范项目，努力发挥社会组织党组织的战斗堡垒作用，打造出成都市物流协会、成都市家禽协会等60余个专业社会组织党建工作品牌。

（二）孵化社会组织，充实社会组织力量

按照中央和省委、省政府经济工作要求，成都市民政局创新培育方式，设立上亿专项基金用于培育发展社会组织。成都市财政从2014年起每年预算安排2000万元设立“培育发展社会组织专项资金”，历年来累计投入9500万元扶持资金支持社会组织服务项目563个，受益群众约410万人次，直接或间接撬动社会资金2亿多元投入社会组织的各种社会服务项目。2016年“培育发展社会组织专项资金”共扶持160个社会组织服务项目。到2019年，成都市社会组织服务覆盖了750个街道，2000多个社区，受益群众约350万人次。在扶持资金的导向作用下，爱心企业和各界爱心人士以及基金会纷纷加入到助力社会组织专业化的行动中，实现了“上下联动，跨界协作”的良好格局。截至目前，锦江区的“锦基金”已培育社会组织810个，每万人拥有社会组织12个。“锦基金”先后资助研发了“金拇指”大学生公益项目创新大赛、“锦江区大学生社工成长营”、“We创益”团队孵化项目、“TSP”等多个公益品牌项目，逐步形成了从社工人才储备到社会组织孵化、培育和扶持的全方位服务体系。

（三）制度规范政府购买社会组织服务

2009年，从成都市出台《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》开始，政府购买社会组织服务初见成效，“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式逐步建立起来。2013年成都市发布了《成都市关于做好2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目申报工作的通知》，将专业的社会组织引入到社会救助的领域中来。再加上后来的“三社联动”“三社互动”之类的体制机制创新，都是围绕着社会组织参与政府购买服务而尝试的各种改革。2018年发布的《成都市政府向社会组织购买服务实施意见》提出了政府购买的具体施行措施，对如何编制部门购买目录，如何统筹编制购买清单，以及要求及时向社会公布并组织实施等均做出了详细的安排。2019年出台的《大力推进政府向社会组织购买服务提升公共服务水平三年行动计划》更提出到2021年，将在全市形成一套规范完备的政府购买社会组织服务制度体系；并首次提出政府购买社会组织服务占比目标，强调政府在新增公共服务支出方面向社会组织购买的比例不低于30%。

成都市锦江区政府为规范政府购买社会组织服务先后出台了 《成都市锦江区政府购买社会组织服务暂行办法》《成都市锦江区政府购买社会组织服务第三方绩效评价暂行办法》2个文件，对政府购买社会组织服务的原则、范围、主体、程序、职责以及项目绩效评价等都进行了明确规定，从制度机制上保证了党委政府进一步推动政府购买社会组织服务的规范化、科学化。另外，《锦江区政府购买公共服务项目管理办法》等文件，把政府部门可以不直接承担的社会服务性、事务性工作，以及企事业单位剥离的社会职能和服务职能，通过委托、购买、授权等形式交给社会组织承担。仅2017年至2019年，全区已通过政府购买社会组织服务300余项，涉及项目资金约2亿元。

（四）以项目评估的方式管理社会组织

项目制评估是指政府作为公共服务的购买方，邀请评估专家针对公共服务项目的投入、产出以及项目执行情况等主要指标进行考评和量化评价。项目制评估贯穿了政府购买的全过程。项目制评估是对社会组织管理工作进行衡量的重要环节，也是对社会组织登记管理工作进行改进和完善的重要举措。成都市规定获得3A以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转移、政府购买服务以及相关政府奖励。成都市民政局相关负责人表示，社会组织评估是加强社会组织综合监管，促进社会组织健康有序发展的具体举措。参评的社会组织代表表示，在开展对外活动和宣传时，等级也是社会组织的“信誉证明”。

项目评估采取自愿报名的方式，报名后经过资格审查、自评、初评、评估委员会评审、社会公示公告等程序，再针对基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价、特色亮点五个方面实行分类评估，围绕“以评促建、以评促改、以评促管”的目标，创新评估思路，优化评估内容，有效促进了社会组织在基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价等方面的规范发展。目前，全市获得评估等级的社会组织达1900余家。在2019年的评估细则中，将社会组织党建指标分值由65分提高至150分，突出强化党在社会组织中的政治核心和方向引领作用；将财务指标分值由115分提高至150分，突出加强社会组织财务规范化运行及监管。在对2018年各个社会组织的评估中，成都市物业管理协会等8家社会组织被评为5A等级，13家社会组织被评为4A等级，9家社会组织被评为3A等级，2家社会组织被评为2A等级。

二、成都市社会组织多渠道参与社会治理

成都市社会组织的数量和规模在全国副省级城市中名列前茅，在社会治理实践中，成都市社会组织也是可圈可点。课题组通过对成都市社会组织的抽样调查、主题访谈以及与成都市政府部门的座谈，了解到成都市社会组织参与社会治理主要有如下四个方面的成绩：

（一）社会组织促进了经济发展

鼓励社会组织特别是行业协会商会充分整合民间各种资源，组织招商引资融资投资，成为推动经济发展的“助推器”。如四川省川商总会2016年成立以来，协助四川省各级政府在全球范围内组织数十次招商引资引智活动，成功举办各类品牌推介、经济交流、商业论坛等活动200余场和组织川商返乡投资考察活动50余次；四川省浙江商会每年促成浙商在川新增投资项目100余个、资金400多亿元；四川省电子商务协会以电商推动内外贸网络交易额27亿元、网络零售额实现3320亿元。

（二）社会组织成为公益慈善的中坚力量

截止到2019年10月，四川省登记认定慈善组织234个，具有公募资格的慈善组织112个，广泛分布在扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚、救灾、科技、体育、文化、艺术、生态环境、志愿服务等多个领域。据统计，2018年基金会、慈善会系统共接收捐赠31.11亿元，成都市慈善总会捐赠收入2.84亿元。

成都市发起成立6家社区发展基金会并通过慈善组织与社区合作设立200余只慈善微基金，通过企业捐赠、居民捐款、基金会配捐、社区资源置换等社会化方式募集资金，用于培育扶持社区自组织、社区志愿服务团队、社会组织以及支持社区公益人才培育、社区营造、社区赋能等促进社区发展治理公益项目，给慈善组织参与社会治理现代化提供了很好的模式。

如“义仓”形式的公益组织——爱有戏社区文化发展中心（简称“爱有戏”）。“义仓”这一形式起源于古代。隋朝时期，村民们互帮互助，从家里拿出稻谷资助贫困家庭孩子上学，灾年则用“义仓”的粮食开办粥厂赈济灾民。“爱有戏”通过复兴义仓文化搭建参与式互助平台，利用社区内部资源解决社区问题，促成守望相助的邻里关系。2011年，“爱有戏”开始了以义仓为核心的社区互助体系探索，截至2016年底，义仓学习网络机构（组织或个人）已超过260家。

（三）社会组织参与社区营造

《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确社区治理的核心在于政府引导下的社会协同和公众参与。成都市政府2016年发布了《关于开展城乡社区可持续总体营造行动的通知》，意味着成都市正式启动社区营造实践。其主要目的是“以居民需求为导向、社会组织为载体、社工人才为支撑，引导居民组织化参与社区公共事务”。2018年又发布了《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造行动的实施意见》，提出要在全市城乡社区深入实施社区营造行动，明确城乡社区总体营造目标是2018年不低于60%、2019年不低于80%、2020年不低于90%。2018年成都市民政局全年安排资金1700万元，资助110个市级社区营造项目，培育扶持社区基金 （会）273只，募集资金1255.58万元，推动共建共治共享和谐宜居生活社区；指导完成300个老旧院落改造的自治组织建设，实现老旧院落自治组织“三有一公开”，以自治促改造。

截至2019年10月，累计投入市级资金5220万元，撬动社会资金配套1094万元，资助169家社会组织在209个社区累计实施441个社区营造项目，激发了居民主体意识，广泛带动城乡社区及居民广泛参与社区公共事务，服务居民群众95万人次，解决社区公共问题516个，全市89%的城乡社区已开展社区营造行动。民政部在全国社区治理大会上，充分肯定了成都的做法。

（四）社会组织培育专门人才

社会组织专业人才的缺乏既有社会组织人才培养渠道相对狭窄、社会组织自身宣传和品牌经营意识不强、力度不大等问题，也有近年来政府与社会组织的“人、权、物”完全分离导致人才吸纳难等原因。基于社会组织人才培养渠道狭窄的现状，2014年，成都市委组织部、锦江区委在锦江区委党校和社会组织孵化中心的基础上，创建了全国第一家为社会组织及其工作者提供专业培训的专门机构——成都社会组织学院。学院成立以来，承办了民政部、江苏省、深圳市等培训班100余期，培训人数近万人次。学院师资队伍有高校教师、研究机构的特聘专家，也有成都市社会组织领军人才队伍，还有本土街道社区干部为主的“土专家”队伍。2016年成都社会组织学院与中国传媒大学、东北财经大学等19家单位一道入选首批全国社会组织教育培训基地。

除了成都社会组织学院这类专业的培训学校外，成都市社会组织也有自己的人才培养计划。成都公益组织服务园制定的是阶梯式育人计划。服务园于2016年启动了成都公益慈善专业人才培养计划，以志愿服务组织负责人及不同岗位的工作人员为主体，开设人才培训班，集中提升志愿服务组织各层级、各岗位工作人员专业能力。计划分设以社会组织一线人员为主要对象的公益菜鸟计划、针对社会组织财务和传播人员的专岗培养计划、聚焦组织中高管理层的中层提升计划以及督导培养计划、阶梯式的公益人才培养计划等。

三、社会组织发展的困境

2019年5月25日下午，郫都区社会组织服务园组织了一场关于社会组织现实困境的讨论会，社会组织负责人及民政局、社区居委会均有代表参与，会议将社区、政府和社会组织的代表分成了五个小组，讨论社会组织存在的问题困境并由此提出对策建议。最终认为，影响社会组织发展的几个因素分别是政策、行业规范和公益人才。经过课题组调研发现，成都市社会组织发展既有外在制度环境的困境，也有自身发展不足的内在阻力。

（一）社会组织发展的外在困境

1.法律规章制度尚不完善。诺斯的“博弈规则”认为，制度“是人为设计的，型塑人们互动关系的一种约束机制”。社会组织参与社会治理的合法性基础便是来自规则和约束机制。我国目前对于社会组织的约束制度来自法律和管理制度两个层面。从法律层面来看，我国的改革历程向来是奉行“摸着石头过河”的原则，一边改革一边发现不足再一边加以改进。与西方成熟的法律体系有所不同，我国是先改革后立法，一边改革一边完善规章制度。中国的社会组织起步较晚，发展到现在没有完备的法律可以遵循，多数还是停留在政府政策性约束层面。

能对社会组织产生效力的部分法律法规已经滞后于现实需要，如《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布于1998年，已“暂行”21年。现实的情况已经千差万别，旧的政策完全不能适应实际需要，更不用说适应社会组织发展中的许多新情况。其次是现在社会组织遵循的三大基本法规，即《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均为以登记为主的程序性规范，产权、法人结构、扶持政策、检查查处等实体性规范不足。这些条例法规属于基本程序法而非实体法，制定时间因为较早所以内容也就相对滞后，在一些问题上规定不明确、不健全，已不能适应当前社会组织发展及其管理工作的需要。而且，这三个条例均以程序性规范为主，主要作用在于规范社会组织登记行为，而对其监管缺乏力度和深度，执行起来力不从心。另外，现行社会组织法律体系庞杂，缺乏法律位阶较高的基本法。民政部牵头制定 “三合一”《社会组织登记管理条例 （草案征求意见稿）》，仍为国务院行政法规，法律位阶较低且征求意见多年却尚未出台。

2.监督评估管理机制的缺失。政社合作的途径是通过政府购买社会组织的公共服务项目来实现的，以政府购买社会组织服务为例，当多个社会组织符合承接政府购买服务项目要求时，购买服务的政府部门会倾向其作为业务主管单位的社会组织。再以社会组织等级评估为例，各级各地区登记管理机关分别对在本级本地区登记的社会组织开展等级评估等等，都是有可能发生且不太好规避的现象。和市场交易法则等同，政府购买了社会组织的服务，同时也就拥有了对服务供给方——社会组织提供的服务项目进行价格与质量监管的权利。调研中发现，成都市政府购买社会组织服务有可能出现几类风险：首先是政府和接受服务的对象缺乏对服务项目有效监督的途径和科学的评价标准，难以对公共服务项目制定出合理的标准。加上第三方评估机构缺少权威和资质，那么政府和受众更无法对提供的服务项目进行监管。

从成都市社会组织提供政府购买服务项目的现状看，通常采用的是会议形式，也就是在项目实施的整个过程中，社会组织将项目过程或结果进行汇报或者展示，有时也有专家到现场督导，最后专家对项目认定评价。其中，涉及许多的问题：专家的研究领域是否和项目相关？专家队伍一般是临时性组建，是否会影响到评估的全局性和连贯性？以及由本土专家来评估本土项目是否会影响到评估的公平性？等等。目前，成都一些地方尝试用第三方评估来规避这个问题，但是依然不能有效起到监管的作用，势必要有更适合的方式来进行监管。

（二）社会组织发展的内在阻力

1.社会组织自身建设不足。从国际上社会组织参与治理的实践来看，社会组织参与度越深，治理效果越好。我国的社会组织大多数只能局部、阶段性参与到社会治理中，因此难以发挥出重要作用。成都市社会组织近年来蓬勃发展，为基层公共服务的结构升级注入了活力。但也应该看到，其专业能力不足。我国社会组织发展仍处于起步阶段，由于缺乏社会认知、缺乏职业体系认证、职业前景不明等诸多原因，大大削弱了社会组织的应有活力。

与此同时，社会组织作为非营利组织的一类，其最大的特征就是具有自身的使命感，在使命导向下，形成自己的愿景，根据自身的使命致力于某一领域，并在该领域提供专业化、规范化的服务。一些社会组织对自身的使命、价值观以及愿景认识不清，社会组织公信力不足，甚至有部分社会组织偏离了公益性和非营利性原则，通过不正当手段获取利益，给社会组织整体形象带来负面影响。近年来，成都市新都区民政部门登记注册的社会组织已达472家，广泛分布在教育、卫生、社会服务、文化体育等社会事业领域。随着社会组织数量与质量、发展与监管之间矛盾日益突出，部分社会组织出现登记后活动频次不多、规避年检和监督的现象，有的逐渐成为 “空壳型”“僵尸型”社会组织，给规范管理和执法监察造成困难。

2.遭遇资金和人才的瓶颈。社会组织发展资金匮乏也成为社会组织人才短缺的一个主要因素。调研发现，成都市社会组织资金来源比较单一，日常运作和管理的资金大多数来自政府购买和补贴资助。来自企业赞助、个人捐赠或者社会团体、基金会等渠道的资金占比不高。有超过七成的社会组织没有和社会团体合作的经历，和基金会合作的社会组织更多。随着政府改革的深入，政府对于社会组织的补贴资助将会逐步减少，倾向于社会组织自收自支，自主创收。同时，社会组织要发展壮大，但是政府的资助补贴不足以让其更大更强。

增强自身的资金力量，不仅是社会组织发展的需要，也是吸引人才的必要途径。在香港，大学社工系的学生毕业后进入社会组织工作，收入水平可以与公务员相当。而在内地城市，由于社会组织大多数是公益性组织，因此待遇也很低，吸引不了专业人才的加入。

据调研数据显示，成都市66%的社会组织员工规模在20人以下，20人以上的社会组织相对较少，在人员队伍规模上处于小、散、弱的阶段。社会组织员工专业结构也不尽合理，约9%的社会组织拥有社会工作专业学历的员工，64%的社会组织中有部分员工是社会工作专业毕业，约10%的社会组织人员均不是社会工作专业人才。能不能引来“金凤凰”，还得看社会组织是否栽好了“梧桐树”，只有社会组织本身能留住人才才是上策。

调研中，一位负责人表示：虽然我们社会组织有很多，但具有核心竞争力的专业社会组织仍然难求。社会组织“通而不专”“专而不精”的情况较为突出，产生这种现象的原因一方面是社会组织起步较晚，另一方面也是社会组织自身能力不够，专业化程度不高造成的。“一家在养老方面够专业的社会组织，能够准确掌握一个区域低保空巢老人的需求是什么，满足这些需求需要投入多少钱，作为社会组织具体能做什么，这些服务价值多少。”访谈中一位养老中心的负责人谈道。专业性强的社会组织能够提供更高质量的服务，可以通过专业化调查手段了解民众的需求，针对需求进行项目设计，并通过专业人士与志愿者等人员的合理配备更好地完成服务项目。比如网络成瘾青少年的心理干预工作必须要有明确的方向，对服务的群体有明确的调查和分析，才能实现术业有专攻。

3.对政府政策过于依赖。成都市社会组织与政府合作的比例约占90%，接近九成的社会组织处于和政府合作的依赖状态。由此可见，成都市的社会组织和国内大多数地区情况是一致的，也和之前的学术研究成果相吻合。政社关系中，政府占据了主导地位。政社关系的现状一部分原因是政府无法“放权”的惯性使然，我国一直以来的“强政府，弱社会”传统，使得政府的“有形之手”深入到了社会生活的方方面面，我国的社会组织尚处于起步阶段，政府在对社会组织的扶持过程中难以完全放手。另一部分原因则是目前社会组织的公信力不够。在民众的心里更为信赖政府部门，有事情找政府是他们的一贯思维。

有官办背景的社会组织更容易得到老百姓的信任，也更容易得到资源已经成为常态。然而，和政府部门的职能重合，甚至在人事安排上也受制于政府的话，就悖离了社会组织的“草根”和“民间”特色。为此，政府也在尝试改革改变政社之间过于依赖的关系。四川省民政厅、省发展改革委在2016年联合制定出台 《全省性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作方案》，标志着该省正式启动全省性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作。从2016年6月底开始，2016年12月前评估并总结经验，共有62家全省性行业协会商会参与此次脱钩试点。尽管有“去行政化”的种种努力，迄今为止，成都市社会组织在很大程度上还是依赖于政府的支持，尤其是购买公共服务提供的资金支持，成为社会组织发展的主要支撑。

四、社会组织参与社会治理的实现进路

在党的十九大报告提出 “打造共建共治共享的社会治理格局”后，全国各地竞相出现了许多社会组织参与社会共治的本土实践范例，比如温州的“推位让治”、杭州的“增量共治”以及南通创新的“四位一体”模式等等。社会组织参与社会治理是政府改革的结果，也是社会组织自身发展的需要，更是社会发展到一定程度，老百姓多元需求的结果。如何培育好社会组织，发挥社会组织在基层治理中的积极作用，也是各地政府需要破解的实际问题。

（一）立法与监管：提供政策支援

首先，要尽快健全相关法律法规。社会组织、政府、市场三者之间需要厘清功能界限，明确社会组织的法人性质和法律身份，保障社会组织发展过程中不受干扰，明确社会组织和政府、市场合作的领域和方式。

其次，完善监督管理机制。政府如果对购买服务项目缺乏有效监督的途径和科学的评价标准，对于购买服务的有效性无法保证，可能会同时降低政府的公信力和社会组织的社会地位。根据民政部《社会组织登记管理机关行政执法约谈工作规定（试行）》要求，启动行政约谈，加强对社会组织事中事后监管，规范社会组织行为，推进社会组织行政执法，促进社会组织健康发展。综合运用年检结果，将其与社会组织评估、社会组织约谈、社会组织抽查、社会组织撤销登记等日常监管紧密结合，在已有的社会组织第三方评估机制、社会组织撤销登记机制的基础上，建立社会组织抽查、社会组织约谈等工作机制，进一步夯实社会组织综合监管体系建设，以此淘汰不合格的社会组织，确保社会组织良性发展。

（二）合作与独立：政社关系的良性发展

莱斯特·M.萨拉蒙将政府购买社会组织公共服务潜在的风险归纳为三类：一是社会组织独立性缺失；二是社会组织以政府的意志为自身使命；三是过度的官僚化使社会组织逐步蜕变成“准政府组织”。如前所述，政社合作有利有弊，社会组织一旦履行购买合同中的约定就很难“去政治化”。社会组织从政府获得的资源越多，也就更依附于政府机关，从而逐渐丧失自主性。必须逐步出台有针对性的购买措施，民政部、财政部、发改委等相关部门应适时开具政府向社会组织购买公共服务的项目清单，为社会组织承接政府公共服务购买提供方便。同时，也需要有顶层设计和长远的规划来规范政社合作的关系，以减少政社合作的社会成本，避免伤害到刚刚起步发展的社会组织。

为加快转变政府职能，促进行业协会商会规范发展，成都市在2016年10月启动行业协会商会与行政机关脱钩试点工作，从当时依法登记注册的925个行业协会商会中，选择15家行业协会商会以“稳妥推进、先易后难、试点先行”的原则进行第一批试点。四川省参与试点的行业协会商会第一批共有62家，2019年有140家全省性行业协会商会参加第二批脱钩试点。经过第一批脱钩试点，行业协会商会协调服务的作用明显增强了。第一批试点的全省性行业协会商会中，有5个申请注销登记，其余的57个中，已有56个完成编制分离，25个完成资产分离，46个完成房产分离，55个完成党建分离，56个完成外事分离。“脱钩不是脱服务和‘甩包袱’，而是为了进一步激发行业协会商会活力。”四川省民政厅厅长益西达瓦强调，在它们自身能力还比较薄弱的情况下，要多给参加试点的行业协会商会一些“嫁妆”，扶上马送一程；要鼓励它们参与相关立法、政府规划、公共政策、行业标准、数据统计等事务，支持它们增强创新能力；还要把它们作为大众创业和万众创新的重要平台，吸引各类人才大展身手。

（三）赋权与参与：激发社会组织内部能力

社会组织专业化、规范化的发展离不开专业优秀人才，因此，需要大力培育社工人才，以更好的政策杠杆鼓励优秀人才投身到社会组织领域。对此，建议四川省以进一步落实2011年中共中央组织部、民政部等18个部门联合发布的 《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》为支点，加强社区社会组织人才培养，促进社会组织能力提升。鼓励各地依托现有资源或通过购买服务方式成立社会组织学院，建立社会组织人才培训基地，推进社会组织品牌的建设。通过专业化培训，着力培养一批熟悉社会组织运作、具备专业服务能力的社会组织负责人和业务骨干。不断完善社会组织自身发展规划和品牌塑造，指导社会组织规范开展活动，提升服务绩效和社会公信力。另一方面，针对成都市社会组织“通而不专”“专而不精”的现实状况，重点培养和发展一批行业典型和精英，使其在专业领域，比如养老、青少年服务、公益慈善等领域为社会提供更为精细化的服务。在参与社会治理实践的过程中，提高独立发展的能力，优化组织结构。只有健全、规范合理的组织结构才能获得社会的信任，才具备获取资源的能力，在社会治理中彰显出其独有的优势和价值。提高在公共服务供求、政策制定、执行等方面与政府、市场等治理主体的协同合作，社会组织利用自身的基层优势和专业特点，发挥政策倡导功能，积极参政议政、建言献策，推进公共政策民主化、专业化、科学化发展。

（四）引领与督促：规范社会组织行为

在对社会组织产生约束效力的法律法规不完善的情况下，社会组织需要加强领导和监管，对社会组织的治理实践进行引导规范。首先，强化社会组织的党建引领。只有在党的领导下，社会组织的治理实践才有政治合法性，本着“应建尽建”原则，增加党组织在所有社会组织中的覆盖率，构筑党建引领拓宽社会组织参与协商民主渠道，并积极探索不同类型社会组织的党建形式，创新党建工作机制和管理机制。建立自下而上的交流平台。在加强社会组织内部、社会组织之间协商民主的基础上，建立社会组织人才参政议政渠道，增加“两代表一委员”中社会组织的名额，在政协中探索设立社会组织界别，鼓励社会组织以单位会员等形式加入科协、工商联、社科联等群团组织。搭建不同主体间的协商平台，在政策、标准等制定上听取社会组织意见，鼓励社会组织反映社情民意，参与政治生活。

民政部发布的 《社会工作者职业道德指引》，是对从事社会工作的社会工作者制定的工作守则和要遵循的社会工作伦理道德守则。这是基于社会工作者在开展工作时会面对一些特殊人群而提出的，诸如艾滋病患者、毒品吸食人员等。社会组织因其工作性质的“非营利性”和“公益性”会遇到非常多需要专业态度的工作，对社会组织成员的志愿精神提出更高的要求。如果志愿精神缺失，甚至产生腐败和组织失信等涉及道德失范问题，则有必要构建社会组织的伦理价值观，加强对成员进行社会主义核心价值观教育，培养社会组织工作人员的公益精神、诚信意识以及自律精神。通过系统的伦理教育培养社会组织从业者为了我国公益事业不懈努力的奉献精神和为了将我国社会组织发展壮大的使命感。