新中国农村生态环境治理的艰难探索与未来展望

刘健

摘 要：农村生态环境治理是关系到全面建成小康社会和推进生态文明建设的重要问题。农村生态环境治理与农业发展和农民生活的变化密切相关。从历史和全局的高度，综合考虑农业、农村、生态环境变化和农民的诉求等，将新中国农村生态环境治理的历程划分为四个不同的阶段：居次要地位、开始重视、逐步探索和全面推进。虽然成就显著，但还是存在城乡环境治理不平衡、农业粗放型的生产方式依然存在、农村环境治理项目运行缺乏长效机制、农村生态环境治理多元主体责任缺失四个问题。为此，需要从坚持“绿水青山就是金山银山”的价值导向、统筹推进城乡一体化建设、转变农业增长方式、理顺设施建设与长效运营之间的逻辑关系和构建农村生态环境治理多元共治模式六个方面着手，推进新中国的农村生态环境治理。

关键词：农村生态环境;发展阶段;未来展望

中圖分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）36-0012-04

长期以来，中国一直是一个农业大国，大部分的人口生活在广袤的农村。这样的基本情况决定了要全面建成小康社会，实现中华民族的伟大复兴必须要解决好农业、农村和农民问题，全面振兴乡村。新中国成立70多年来，在中国共产党的领导下，农业农村发展取得了伟大成就：成功解决了14亿中国人的吃饭问题、基本消除了农村绝对贫困、农业现代化有了质的飞跃[1]。但是与之相对，农村生态环境问题加剧，农业面临污染、生态退化等一系列的环境问题凸显，“农村环境已经成为民心之痛、民生之患，”“农村环境直接影响米袋子、菜篮子、水缸子、城镇后花园。”[2]因此，治理农村生态环境已经成为实行乡村振兴任务的重要内容，“生态宜居”已经成为乡村振兴的总要求之一。

农村生态环境治理也是新中国生态文明建设的重要组成部分，与新中国生态文明建设的发展脉络直接相关。新中国成立70多年来，中国共产党历来高度重视生态环境保护，把节约资源和保护环境确立为基本国策，把可持续发展确立为国家战略。党的十八大以后，党中央将生态文明建设提升到新的高度：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替”，“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。”[2]但是相比工业和城市领域，我国农村环境保护存在着明显的滞后[3]。在当前即将全面建成小康社会的关键时期，必须在生态环境保护领域补齐农村生态环境治理这个短板，“为老百姓留住鸟语花香田园风光。”

所以，对新中国成立70多年来农村生态环境治理的探索实践进行梳理，坚定发展信念，展望未来方向是推进生态文明建设和乡村振兴战略的必然要求。

目前，已有的文献主要是根据政策体系走向[4]、政府职能变迁[5]、环境问题演进及政策应对（金书秦）等来梳理农村生态环境治理的脉络，划分发展阶段，这些阶段从三个到五个不等。但是，应该认识到农村生态环境治理与农业发展、与农民生活的变化密切相关。目前的阶段划分没有考虑这些因素，只是单一地从环境治理的角度去研究，视角不够宽阔，研究也不够透彻和深入。本文从历史和全局的高度，综合考虑农业、农村、生态环境变化和农民的诉求等，将新中国农村生态环境治理的历程划分为四个不同的阶段。

一、居次要地位阶段（1949—1977年）

从民国建立到新中国成立前的30多年里，中华大地经历了军阀混战、北伐战争、中原大战、抗日战争、解放战争等大大小小战争的洗礼。战争导致了数千万人的死亡，大量的人流离失所，山河破碎，百业凋敝，国家经济体系彻底崩溃，工农业生产陷入历史低谷。毛泽东主席当时是这么描述的建国初期的情况的：“没有多少工业，农业也不发达”，“文化水平、科技水平都不高。”在这样的情况下，中国共产党的主要任务是带领全国人民恢复和发展国民经济，为在险恶的国家形势中保障国家和民族的存续提供物质支撑。

农业是最先恢复也是最重要的国民经济部门，担负着填饱广大人民群众的肚子和为工业建设提供物质积累的重任。这个时期的农业生产技术水平不高，粮食亩产低，粮食的增产还是简单地依靠增加土地种植面积来实现。为此，中国人民发挥斗天斗地的精神，在“以粮为纲”的指导下，大规模地进行围湖造田、毁林开荒，虽然提高了农业产出，但是也给农村生态环境造成了严重的破坏，造成耕地质量下降，农业“天灾”不断。同时，“大炼钢铁”等群众运动的出现，进一步对生态环境造成严重损害，特别是对矿山的破坏性开采和对森林的乱砍滥伐。

这一时期的农村是凋敝的，房屋也以茅草房为主，路也都是烂泥路，基本上没有什么公共设施，医院也在离地较远的城镇上。农民在交了国家的公粮之后，留下的口粮基本上只能维持生存，而且还要经常性的饿肚子（内容来自对浙江省杭州市桐庐县龙峰村村民的访谈记录）。如何填饱肚子是他们首要考虑的问题，其他的如居住环境等都要居于次要地位。同样，政府的主要精力也落在发展工农业生产和解决中国广大人民的温饱问题上，对生态环境破坏特别是农村生态环境问题缺乏应有的重视，也没有相关的政策文件出台，没有设立专门机构或者赋予相关机构治理农村生态环境的职能。

二、开始重视阶段（1978—2001年）

1978年，党的十一届三中全会召开，确立了以经济建设为中心，进行改革开放的方针。在这一方针的指引下，城市化和工业化进程加快，伴随而来的是工业污染排放和城市生活污染排放增加，城市和工业环境治理成为环境保护的先行区域，相关政策密集出台，如1979年颁布《环境保护法（试行）》以及随后颁布的《水污染防治法》《大气污染防治法》《矿产资源法》等，中国的环境保护已经走上了法制化道路。

在农村，由于家庭联产承包责任制的推行，农民的生产积极性得到激发，粮食生产取得了巨大的发展，粮食产量连年连创新高。但是在这取得佳绩的背后，是农村生态环境进一步遭到破坏：由于粗放型的粮食生产方式导致农药化肥的过量使用造成面源污染，1984年的一组数据表明当时的化肥施用强度达到了228千克/公顷，超过了世界设置的225的安全上线[6]，1991—1993年中国农业科学院土肥所对我国北方14县的地下水、饮用水中硝酸盐浓度的监测显示，硝酸盐超标率达50%，说明由于农田过量施用氮肥导致的地下水硝酸盐污染问题已经相当严重[7];传统的灌溉方式也导致了水资源浪费严重，造成资源紧张;大规模的畜禽养殖造成畜禽粪便污染严重。据估算，1990年全国畜禽粪便达到2 448吨，有近40%即979吨直接排入到环境中[7]。

乡镇企业的蓬勃发展也是这一时期的主要特征。这些乡镇企业规模小，技术水平低，布局分散，其生产过程中产生的工业“三废”一般直接排放到农村生态环境中。同时一些高污染行业也在向农村转移，在农村地区建立分厂，进一步加重了农村的工业污染程度。以浙江省为例，据1995年乡镇工业污染源调查，由于乡镇工业排放污染物或发生污染事故造成1 986公顷农作物受害、3 785公顷鱼塘污染，其中嘉兴市最为严重，农作物受害面积和鱼塘污染面积分别占全省总量的82%和94%。由于乡镇工业的开发性生产、计划外占用耕地和排放污染物，使全省814公顷农田和283公顷植被受到破坏，其中受破坏农田主要集中在绍兴市，占全省总量的94%，湖州市受破坏植被面积最多，占全省总量的44%[8]。

这一时期，农村面貌有了明显的改观，房屋以砖瓦房为主，有的甚至盖起来小洋楼，村里道路基本得到了硬化，不少公路得到了拓宽，公共设施有所建设，但是与城镇相比依然稀少，公共服务较为缺失。农民基本解决了吃饭问题，开始对穿衣、居住等生活的方方面面有了新的追求，电视、洗衣机等电器开始进入农民生活，农民消费的商品的种类数量也日益增多，造成乡村生活垃圾种类和数量增加。由于相关废水和垃圾处理设施的缺乏，大量垃圾被露天或者沿河堆放，不仅污染空气，更是污染水体，严重影响了农民的居住环境。农民开始意识到了农村生态环境对自己生活的影响，开始有意识地进行保护农村生态环境的活动，一些村庄甚至设立了相关的村规明约。政府开始注意农村生态环境问题，但是其政策强度明显落后于城市和工业领域，重量级的文件只有1985年发布的《关于开展生态农业，加强农业生态环境保护工作的意见》和1999年原国家环保总局印发的《国家环境保护总局关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》。

三、逐步探索阶段（2002—2012年）

21世纪，随着中国加入世界贸易组织和世界工厂地位的确立，工业和城市化进展开始突飞猛进，污染排放总量迅猛增加，环境治理的压力增大。在农村生态环境领域，问题更加严重：点源污染和面源污染共存，农村生活污染与农业生产污染叠加，乡镇企业污染和城市污染转移威胁共存[9～10]，资源环境瓶颈凸显。2005年中国化肥施用量（折纯量）、农用塑料薄膜使用量、农用柴油使用量和农药使用量分别为4 766.2万吨、176.23万吨、1 902.7万吨和146万吨;到了2012年这些数字分别变为5 838.8万吨、238.3万吨、2 057.4万吨178.7万吨[11]，除去农用柴油使用量变化不大以外，其余数字分别增长22.5%、35.22%和22.4%。

在生态环境建设方面，中国开始注重可持续发展，探索人与自然和谐相处道路。具体到农村生态环境方面，则是全面升级环境整治的内容和范围：《国家环境保护“十五”计划》明确提出“把控制农业面源污染、农村生活污染和改善农村环境质量作为农村环境保护的重要任务”;2005年，党的十六届五中全会首次提出建设“社会主义新农村”的要求，在继续重视提高农业产出的同时，强调农村生产和生活环境的保护;2006—2007年，原国家环境保护总局和国务院分别发布和转发了《国家农村小康环保行动计划》以及《关于加强农村环境保护工作的意见》;2008年，中央财政设立农村环保专项资金，通过“以奖代补”“以奖促治”等方式开展农村环境集中整治，农村环境保护专项资金投入逐年增加，2008—2012年分别投入5亿元、10亿元、25亿元、40亿元、55亿元[12];2010年出台了《全国农村环境连片整治工作指南（试行）》。

在地方层面，一些沿海经济发达省份率先遭遇到了“成长的烦恼”，开始在农村探索“生产、生活、生态”三生融合的发展模式。浙江一直是个资源小省，21世纪初，农村环境污染严重，人居环境脏乱差问题突出，已经严重影响了浙江农业现代化的进程。2003年浙江全省启动“千村示范、万村整治”工程，花5年时间，从全省4万个村庄中选择1万个左右的行政村进行全面整治，把其中1 000个左右的中心村建成全面小康示范村，从而改善农村环境质量，提高农民生活水平。2008年浙江“千村示范、万村整治”工程进入了新的阶段，在更大范围内开展乡村环境综合整治，把整治内容拓展到生活污水、畜禽粪便、化肥农药等面源污染整治和农房改造建设，以生活垃圾收集、生活污水治理等工作为重点，从源头上推进乡村环境综合整治[13]。同年，浙江省安吉县正式提出“中国美丽乡村”计划。2012年，省委省政府号召全面推进“美丽乡村”建设[13]，美丽乡村建设成为“千村示范、万村整治”工程的2.0版。

四、全面推进阶段（2013年至今）

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，把生态文明建设融入农业发展、农村建设、农民生活等各方面，全面推进农村“生产、生活、生态”三生融合发展。

在农业方面，在保证粮食产量的前提下，提升农业生产质量和技术水平，以期为人民提供更多优质的农产品。为此，2014年国务院出台了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意見》，加大生态保护建设力度，发展环境友好型农业。

在环境治理方面，政府把农村生态环境治理工作放在突出重要位置：2014年新修订的《环境保护法》中显著提高了对农业和农村污染问题的重视程度。同年，《畜禽规模养殖污染防治条例》开始生效，规范了畜禽养殖污染的预防、综合利用和无害化处理等工作。2015年，原农业部发布了《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》。2017年，原环境保护部、财政部联合印发了《全国农村环境综合整治“十三五”规划》。

当前社会的主要矛盾意见转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对广大农民来说，美好生活需要的一个重要方面就是对优美生态环境的需求[14]和农村人居环境的改善。2015—2017年出台的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》《关于落实新发展理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》和《深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中都含有开始农村人居环境整治和美丽宜居乡村建设的内容[15]。党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，2018年中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出“乡村振兴，生态宜居是关键”，“让农村成为安居乐业的美丽家园。”[16]同年，《农村人居环境整治三年行动方案》出台。2019年出台的《坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求加快补齐农村人居环境和公共服务短板。