“市域社会治理”理论内涵的解读

牛磊

摘 要：市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施，其内在隐含着管辖边界和治理的诸多逻辑，是庞大而复杂的系统工程。为了正确解读市域社会治理及其与社会治理其他类型的关系，以便科学有效地指导社会治理实践，就“市域社会治理”的理论内涵进行全面解读，明确市域社会治理的范围综合多维、行动主体多元、手段方式多样、价值目标明确，对于立足实际，以前瞻性、系统性和科学性思维进行市域社会治理的谋篇布局、顶层设计和规划远景具有重要价值。

关键词：市域社会治理;理论内涵;全面解读

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）36-0101-02

“市域社会治理”这一概念，是2018年6月4日由中央政法委秘书长陈一新在延安干部学院“新任地市级党委政法委书记培训示范班”开班式上首次正式提出。“市域社会治理”从字面表述上看，是市域和社会治理两个词的组合，可以看作是国家社会治理目标要求在“市域”范围内的贯彻落实。当前学术界对“市域社会治理”主要有两种解释：一是认为市域社会治理，“是以城市区域为依托，政府、企业、社会组织、居民等多元主体基于特定的制度安排，针对公共事务管理和公共服务提供等，通过共同参与的方式进行合作、协商，实现在城市区域内的公共利益与私人利益相调和的动态过程。”[1]二是认为市域社会治理，“是指以地级的行政区域为范围，依靠党委政府、社会组织、企事业单位、个人等主体，创新社会治理机制，对辖区内的人民、事务、组织等进行管理和服务的总和或过程。”[2]

要全面解读和深刻理解“市域社会治理”这一概念的理论内涵，关键是在明确“社会治理”基础上对“市域”的理解和把握。通常认为市域范围主要为设区的市，包括直辖市、副省级市、地级市。在我国行政架构中，市级处在承上启下的关键环节，是国家经济发展、群众民生保障和社会稳定维护的重要基础。因此，市域社会治理应该既包含了国家治理意志表达与转换的功能，同时也包含了微观治理行为的执行和落实功能。“将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的市域社会治理层级，处于推进基层现代化的前线位置。”[3]由此可以说，市域社会治理应该属于基层社会治理范畴，市域社会治理的本质特征是基层性。

一、市域社会治理的范围综合多维

首先，从治理的空间范围看，市域社会治理可以看作是国家治理在“市域”内的实施。市域社会治理通过优化组织，形成市—区（县、市）—乡镇（街道）合作共治的治理体系，权责明晰、高效联动、上下贯通、层层推进。由于市域范围通常既包括城市社区，也包括辖区内的城镇或农村社区。由此可以说市域社会治理是城市社区与农村社区社会治理的综合体。其次，从治理的事务范围看，市域社会治理的涉及对象涵盖了市域内的政治、经济、文化等多个层次和维度，同国家层面上公共事务涉及范围相似。同时，市域与县域类似，“本身就像个‘小国家，城镇乡村兼有，农民市民混杂，第一、二、三产业共生，可谓‘麻雀虽小、五脏俱全，‘治小县如理国政。”[4]因此，市域社会治理涉及国家治理中的大多数公共事务，只是在难易程度和所涉及的范围等方面有所不同。随着社会流动和城市化进程的加快，跨市域范围的公共事务治理问题明显增多，导致市域社会治理的事务范围逐渐向域外扩展，这也凸显了市域社会治理范围的多维性。

二、市域社会治理的行动主体多元

市域社会治理是市域范围内政府、市场、社会组织和人民群众等多元行动主体，在“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[5]基础上开展的一种社会管理行动。市域社会治理的行动主体是多元的，主要表现为：首先，市级政府不再是市域内公共事务管理的唯一或当然主体，而是需要与其他组织联合起来建立一种合作关系。“政府是治理的一个分支，其行为具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，它们常常与政府携手创造治理机制。”[6]其次，市域内的市场主要指市域内的企业，是社会治理的重要运转支柱。企业从性质上可以分为国有企业、民营企业等，市域社会治理中的企业一般指非国有企业。之所以如此，主要是因为我国国有企业其实质是政府参与和干预国家经济的一种手段，通常是政府针对已经出现或可能出现的市场问题，代表公众的利益而进行的制度安排。由此可见，国有企业在我国更多的是行使了一定的国家职能，背后有一股非经济的、出于某种政治或意识形态的考量力量。因此，不能在社会治理的框架下反映出市场的力量对市域治理的影响。第三，市域范围内的社会组织，是社会治理的重要主体。“通常主要指的是民政部所列出的四类，即市域内活动的社会团体、非民办企业、基金会和涉外社会组织。”[7]

三、市域社会治理的手段方式多样

党的十九大报告中明确指出，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”党的十九届四中全会《决定》也指出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”这是打造共建共治共享市域社会治理格局的应有之义和必然选择。因此，从治理手段方式看，市域社会治理是市域社会治理的主体运用各种社会控制手段，如党建、法律、道德和科技等控制手段进行的一种治理行动。为更好地推动市域社会治理目标的实现，需采取的手段方式主要有：一是以政治为引领。切实把政治引领贯穿于市域社会治理的全部过程及其内部的各方面，从而夯实市域社会治理的思想基础。主要做到：坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，充分发挥党的组织领导优势，积极教育和引导广大党员干部要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，进一步统一思想、凝聚力量，更好地强信心、聚民心、暖人心、筑同心。二是以自治为基础。健全充满活力的基层群众自治制度，建立村（社区）工作事项准入机制。理顺基层群众性自治组织与集体经济组织的关系。创新基层自治的实现形式和载体，推动民事民议、民事民办、民事民管。三是以法治为保障。围绕市域社会治理之需，完善社会治安防控体系，强化法治宣传教育。结合治理实际制定切实管用和便于操作的地方性的法规规章，从而构建市域社会治理法律规范体系。并用法治思维破解治理难题，用法治规范社会行为、引领社会风尚。四是以德治为先导。大力弘扬社会主义核心价值观，通过发挥传统文化的滋养作用、身边榜样的示范作用和乡贤能人的带动作用，实现道德的引领、规范和约束功能。五是以科技为支撑。在推动互联网大数据、人工智能、区块链等高科学技术发展的基础上，使之与市域社会治理进行深度結合和融合，形成智能化和立体化的社会治理信息体系，建设大整合、高共享、深应用的智能化平台，构建微端融合、服务联动的智慧政务网，提升智能化服务水平。

四、市域社会治理的价值目标明确

首先，市域社会治理的最主要的运行目标是化解市域范围内的各种社会冲突和矛盾，合理解决市域内的各种社会问题，从而使市域社会治理。需要化解历史遗留问题，同时需要管控新形势下出现的新问题。尤其是随着我国经济的飞速发展，社会处于快速变迁阶段，社会问题越来越复杂，社会矛盾的激化程度越来越明显。为此，不仅要有效防范公共安全、网络安全等风险的蔓延、叠加、升级，切实打好防御战、歼灭战、攻坚战、持久战，最大限度预防和减少各类公共安全事件发生，提高全社会安全系数，而且要主动补齐社会治理中的短板，进行市级范围内的各种实名登记、产权保护和社会信用管理等基本的规章制度建设，以此更好地推动治理模式能从事后应对转为源头防范。其次，市域社会治理的终极目标是提升群众的幸福感和获得感，促进市域社会和谐稳定。在市域社会治理的过程中，一方面要树立“民生为本，服务为先”的理念。把民生问题作为社会治理的首要责任，始终坚持以人民为中心，着力解决好群众最紧迫最需要最盼望的事情，在不断提高群众的幸福指数的基础上增进民生福祉;另一方面在治理中注重尊重广大人民群众的主体地位，最大限度的发挥广大人民群众参与社会治理的能动性和创造性，并坚持尊重、保障群众的知情权、表达权和监督权，真正让人民群众在社会治理的过程中实现成果共享。

由上可知，市域社会治理通常指市域范围内的社会治理主体在形成合作性关系的基础上，通过运行一定的社会控制手段（比如党建、法律、道德和民规民约等）化解市域内的社会矛盾、解决市域社会问题，以达到提升群众的幸福感和获得感、促进市域社会和谐稳定目的的一种基层社会治理。市域社会治理是庞大而复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化和社会等不同领域，具有“牵一发而动全身”的特点。因此，市域社会治理必须坚持立足实际，以前瞻性、系统性和科学性思维进行市域社会治理的谋篇布局、顶层设计和规划远景。市域社会治理的成效如何，通常关系到市域社会的和谐稳定、党和国家的长治久安等。通过对“市域社会治理”理论内涵的全面解读，不仅有利于我们正确厘清市域社会治理与国家、基层社会治理等的关系，而且有助于科学有效地指导市域社会治理实践。

参考文献：

[1]  杨安.大数据与市域社会治理现代化——厦门实践与探索[J].经济，2018，（10）.

[2]  戴大新，魏建慧.市域社会治理现代化路径研究——以绍兴市为例[J].江南论坛，2019，（5）.

[3]  陈一新.推进新时代市域社会治理现代化[J].公民与法：综合版，2018，（8）.

[4]  蔡霞.以县政改革为切入点启动国家政治改革[J].东南学术，2010，（1）.

[5]  中共十九届四中全会《决定》[EB/OL].新华网，2019-10-31.

[6]  [美]约瑟夫·S.奈，约翰·D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].王勇等，译.北京：世界知识出版社，2003：3.

[7]  姜庆志.新型城镇化進程中的县域合作治理研究[M].北京：科学出版社，2018：21.