乡村治理中的村规民约研究

金慧敏 曾己 杨依灿 张静怡

摘 要：随着部分地区乡村治理实践的深入，村规民约在维护乡村秩序、推进乡村振兴等方面展现的积极效用越发突出，这一治理手段也呈现由点到面的普及趋势。但在此进程中也暴露出许多共性问题，如文本复刻、备案不审、执行僵局等。为使村规民约应有的积极效用得到发挥，分析现有的共性问题，并逐一提出完善路径，即保障村民应有权益，提升村规民约科学性;规范完善执行程序，增强村干部执“约”能力;健全多方监督机制，提升村规民约治理效能。

关键词：乡村治理;村规民约;完善路径

中图分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）36-0031-03

党的十九大提出乡村振兴战略，强调“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，打造共建共治共享的社会治理格局[1]。乡村社会经济文化生活更加活跃，村民之间以及村民与村集体之间的互动往来更加频繁与多样化。伴随其产生的矛盾纠纷、资源利用、收益分配等问题也愈加复杂，倘若不妥善处理之，势必积弊沉疴。如此一来，优化乡村治理以促进农村社会发展显得尤为重要。随着各地乡村治理实践的深入开展，村规民约作为村民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范[2]，受到实务工作参与者的更多重视。一些村规民约中约定“爱护环境、垃圾分类”“不打麻将、不赌博”“公共场合不吸烟”等事项，将当前国家号召的社会文明新风尚传达到村集体并具体落实。村民之间互相监督，共同守约，使得乡村社会凝聚起更多向上向善的正能量，助推本集体高质量发展。然而也有一些村集体虽然在本村的治理活动中采纳了村规民约这一治理机制，但相应实践活动的开展却没有达到预期的治理效果。加以分析发现，当前村规民约的制定和执行存在一些共性问题，如内容的合法性、备案审查欠缺、村民不愿配合等。如何将这些负面因素尽可能地消解，是实现村规民约效用的关键，也是本文开展研究写作的重点。

一、村规民约在乡村治理中的积极效用

第一，解决民间纠纷，稳定乡村秩序。乡村治理过程中面对的主要是村庄内部产生的村民间矛盾，例如婆媳矛盾、邻里矛盾等。这时，相较于走入法庭，依据国家法律进行裁决，通过村规民约解决纠纷往往更高效。一方面，村规民约主要依靠村庄内部的舆论环境发挥作用，虽然其不如法院判决的强制力高，但大多时候村民更加愿意接受前者。目前，多数村规民约规定的纠纷解决方式主要是村民间自行协商和村组织调解，其中调解是最常用的解决方式。村委会等调解组织通常比法院更了解村民日常生活及邻里关系的情况，更容易找到纠纷解决的突破口，及时化解。另一方面，避免了双方当事人法庭对峙，也有利于乡间友好关系的长久存续，稳定乡村秩序。

第二，资源保护利用，收益合理分配。农村集体资产是乡村生产生活赖以维持的物质基础。依据我国《民法典》物权编的规定，乡村地域存有的土地、矿藏、河流、森林、动植物等自然资源除法律规定国家所有的以外，由村集体共同所有。而这一类自然资源的具体使用和收益分配，相关国家立法难以穷尽。对此，一些村集体通过村规民约对自然资源的利用、农村集体资产的保护及分配进行了规定，村委会可以依据村规民约对村集体资产加以管理，村民们可以依据村规民约的规定监督农村集体资产的使用。这样有利于资源的优化利用和生态环境的可持续。村规民约可以较大程度上减少村集体资产的浪费，优化配置，使村集体资产发挥出更大的效益，村民公平合理地分配相应的财产性收益。

第三，推进基层民主，发挥村民的积极性。村规民约既为村民实行民主选举、民主决策、民主监督提供依据，又是村民实现村民自治的途径。尽可能地让每一位村民都参与村规民约的制定，引导村民们为自己所生活的乡村社会树立规范，村民对与自己的息息相关的规范提出意见，通过村民大会进行表决，最终形成反映全体村民意志的统一规范。参与村规民约的制定，村民们能够对共同制定的规范有更透彻的理解，更容易自我践行和监督他人遵守，这亦是推进基层自治的一种表现形式。近年来，国家大力倡导垃圾分类，在许多村集体中，村民们共商共建垃圾分类的行为准则，保护共同生活的乡村生态环境。在村规民约制定过程中，可以对垃圾分类的内涵、方法、意义有更深入的了解，环保观念深入民心，调动村民们真正贯彻实行的积极性，避免了因上级监管困难而政策施行低效的情况。可以看出，村规民约对发挥村民积极性、推进乡村社会治理起着重要作用。

第四，传承良善文化，建设社会主义新农村。改革开放以来，乡村的开放程度仍然较低，仍有村民因循守旧，陈规陋习根基顽固，难以剔除。在优秀村干部的带领下，以村规民约为宣传社会主义核心价值观的重要载体，传承良善家风习俗[3]。对旧有文化取其精华、去其糟粕，去除无科学依据的封建守旧思想，建设社会主义新农村，形成良好乡风，传承农村新文化。将村规民约作为共同的行为准则，有利于提高鄉村凝聚力，村民们团结一心向着同一个目标迈进，使乡村集体事业充满活力，形成互帮互助的友好氛围，增进村民之间以及村民与村集体之间的感情，增强村民对村集体的信任。家庭关系更融洽、邻里关系更和谐，加强人文关怀，人情更紧密，使整个乡村处于积极向善的和谐氛围之中。

二、乡村治理实务中村规民约面临的困境

（一）制定方面存在的问题

1.村规民约制定主体不合法。《村民委员会组织法》第27条规定，村规民约的制定主体为村民会议。村规民约是约束村民行为的一种规章制度，规定由村民组成的村民会议制定村规民约，也能够凸显出村规民约所针对的主体，促进村民积极参与乡村治理[4]。但在现实生活中，有的村规民约却是由村委会或上级乡镇政府直接制定，导致相同的内容比比皆是。这不仅侵犯了村民自我管理的权利，一定程度上也违背了基层群众自治制度。同时，由上级政府统一制定，没有因地制宜，还导致村规民约流于形式，难以付诸实践，不能发挥其在乡村治理中的功能。

2.没有严格遵照制定程序。制定程序直接关系到村规民约的合理性问题，村规民约要遵循法定的制定程序。同时，村民会议表决时遵循过半的原则。但在实际制定过程中，有些地区并未经过全体讨论，而是走过场，直接宣读已经颁布的村规民约，村民们也只是随便看看，并未领会其中的意思，最后村规民约也就失去了存在的价值。还有的村虽然召开村民会议进行表决，但人数并未达到要求，或者仅由村委会成员讨论决定，不符合法定的制定程序。

此外，内容不规范也是村规民约存在的问题。乡村治理的范围广泛，村规民约的内容也应当全面。在实践中，确有一些村规民约紧跟时代的步伐，与生态文明建设和乡村振兴联系起来，在新时代乡村治理中焕发生机。如一些村子将禁止焚烧秸秆列入村规民约，以推动生态文明建设。但同时，村规民约在内容方面也存在许多问题，而其中最显著的就是与国家法的冲突。法律规定：“村民自治章程、村规民约以及村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。”但在现实生活中，出现许多村规民约与国家法相冲突的现象。比如重男轻女、出嫁女不再拥有农村土地承包经营权等违背了男女平等的原则[5]。再者，许多村规民约的内容都非常笼统，未注重权利与义务的结合，一些村规民约规定村民需要履行的许多义务，权利涉及很少，这就使得实践起来十分困难。在当前乡村振兴大背景下，应赋予村民更多权利，使其能够积极参与村民自治，以推进基层民主法治建设。

（二）备案审查工作的缺陷

《村民委员会组织法》第27条第一款规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”（《村民委员会组织法》第27条）同时，依据本条第二款，乡镇人民政府负有不可推卸的审查义务，以实现对村规民约的及时纠正。而在实操过程中存在的许多问题使得该项备案制度在多数情况下流于形式，没有得到较好的贯彻执行。

一些乡镇政府在备案审查工作中仅充当一个“存放处”的角色，在收到其所辖某村提交的村规民约后会直接归档存放，并不经由相关人员进行依法审查。同时，乡镇政府的角色过于被动，往往等待所辖区域内的村子主动提交，这也反映出村规民约的备案制度践行不到位。具体而言，随着内部实践活动的发展，村集体必然会对已有的村规民约进行反思并做出相应的修改。然而由于相关法律知识的欠缺，部分村干部误以为初次送审之后无须对后续的修改版再送审[6]。在此情况下，乡镇政府又怠于跟进各村村规民约的现状，使得新修订的村规民约没有经过审查备案程序。

审查范围的局限性也是实务中的一个难点。一些乡镇政府收到各村的村规民约后的确进行了审查，然而审查范围不够全面、翔实。首先，仅进行内容审查，难以将制定主体、制定程序两方面的审查落到实处。其次，对内容的审查仅关注合法性问题，缺少合理性、本土性的审查，抓住了矛盾的普遍性而忽略了其特殊性。对于村规民约是否反映特定村集体的人文特色和治理需要的问题缺乏重视，使得许多“样板式”的村规民约得以通过。

（三）执行方面存在的问题

村规民约的制定是为了服务本村集体内部发生的特定争议与特定事宜的处理。其软法属性也说明，相比于宣传标语或口号，它只有得到执行才能保持其生命力。而实践中，村规民约的执行存在下列困境。

1.内容空泛、操作性差，导致村民不愿配合。如前所述，一些村集体制定颁布村规民约仅仅是为了应付上级工作安排。有的只是一般性条款的堆砌，没有对照本集体的实际情况因地制宜地制定;有的没有严格依照程序进行，即使召开村民大会也没有对各个条文充分进行商讨，就直接通过，并不能反映全体村民的真实意志;有的甚至是正式颁布以后，村民方才知晓。这一系列情况直接导致制定出来的村规民约内容空泛、不贴合本集体实际情况，村民对村规民约的认同感和接受度不高，由此陷入执行难的困境。

2.缺乏有效的监督与评估机制。村规民约正式颁布后，一些村干部碍于人情薄面并不能做到秉公执行，往往是亲属有别[7]。对此，公开机制的不健全使得许多村民并不知晓执行的过程和结果，加之村民的维权意识薄弱，即使知晓也并不在意。而村集体内部也缺少相应的监督机制。就外部监督而言，有的乡镇政府则认为村规民约的执行属于村集体内部事宜，自己无须参与和监督。如此，村规民约的治理效用得不到发挥，村民不能信服，执行更加困难。

三、村规民约的完善路径

（一）保障村民应有权益，提升村规民约的科学性

为了确保村民会议的有序进行和高效开展，村民作为村规民约的制定主体，其参与村民会议的数量首先得到保障，《村委会组织法》对村民会议的参与人数有明确要求，且如果会议中产生一项决议，只有出席的多半村民承认才能生效。此外，还规定了村民自己直接行使民主权利，以此来保障村规民约的合理性与一致性。其次，要强化村民的民主参与感，制定过程中可以由村民干部起草拟定，但必须要广泛征求村民意见，通过村民大会表决生效，寻求村民的共同利益和切身需求。最后，要保證村民会议的独立性，上级政府当然可以对其进行科学指导，但要减少对村组织、对乡村事务的过度干预，给村民实行自我管理和自我服务的空间。

村规民约作为与国家法相对应的乡村自治的行为规范，为了确保最后的内容可行有效，要规范制定程序。在拟定草案时，通过对村民意见的征集以及对乡村现状的实地考察，草拟出易于理解且表达规范的村规民约。在讨论和表决的环节，村组织一定要给村民充分的表达空间和参与权利，严格遵循透明、公正、公开原则，这一过程直接决定了最终村规民约的质量。最重要的环节是备案审查，制定的村规民约不能与法律政策矛盾，不能损害村民的合法权益，必须上报上一级政府进行备案。乡镇政府在其中担当重要的角色，要对村规民约的制定过程以及内容进行严格审查，一旦发现过程中的不合法行为或者内容中与法律政策相冲突的地方，立刻要求整改。要通过多种方式对村规民约进行公布，大力宣传村民规约内容以及精神，让本村所有成员都可以了解学习，规范行为并严格按照村规民约实施。

在内容层面，村规民约的制定要遵循一定的原则。首先，合法性。乡村治理作为社会治理的重要组成部分，应严格按照国家法律、政策的相关规定，不得与国家意志有任何冲突，遵循合法性原则。其次，民主性。村规民约是村民广泛意志的体现，要想使其能充分发挥乡村治理的价值，需要确保制定的内容来源于广大村民的生活和实践。让村民积极行使其参与权，发表真实意愿。最后，本土性。我国幅员辽阔，各地经济发展状况不同，各村组织不可照搬其他地区的样本，要切合本村实际状况，反映不同的地域特色，实行情境性治理。

（二）规范执行程序，增强村干部执“约”能力

要想更好地发挥村规民约的治理功效，必须规范执行程序，通过政府乡村各方面的配合达到稳定乡村秩序的效果。

1.要完善执行程序。村规民约作为一种约束村民的行为规范，它的执行不像国家法律那样具有强制力，但是也要有完善的执行过程来最大化发挥它的作用。首先要了解事实情况，再选择适用的村规民约，然后可以召开村民会议进行集体商议，做出决定，最后再执行该决定。还可以建立相对应的各种奖惩措施，对违反村规民约的村民进行必要限度内的惩罚，对表现良好的村民进行奖励，以此来激励更多好的行为，促进乡村社会的和谐发展。

2.要增强基层村干部执“约”能力。大部分地区村民法制观念淡薄，需要基层村干部扮演一种引导普通村民参与乡村事务的角色，如此村干部更要严格要求自己，严格按照村规民约办事，便于其贯彻落实。首先，村干部要增强自身的知识储备，由政府组织其进行法律知识学习，再由村干部引导村民养成正确的行为习惯。此外，可以由司法部门为乡村提供专业科学的基层自治指导，规范办事流程，培养村干部的执“约”能力，使乡村基层治理有序、公开、透明。

（三）建立健全村规民约监督机制，加大监督力度

1.设立专门的监督组织。村规民约源于乡村治理的实际需要，为保证其真正服务于广大村民，设立由本村村民代表组成的村规民约监督委员会则显得尤为重要。村规民约监督委员会成员的选举应坚持民主性和公平性。每一名组成成员应由村民民主选举产生，不得由村干部私自提名，应保证其产生的民主性;为维护村集体的和谐统一，应关照本村人数较少的姓氏家族，给予其一定任选数额，以确保公平性。

2.便利村民实施监督。村规民约实施对象为本村村民，规约内容是否合理以及执行程序是否正当，被实施对象即村民拥有最直观的感受。为推进村规民约合理有效发展，维护村民合法利益，便利村民对村规民约的监督具有重要作用。第一，提升村民監督意识。当前，部分村民对村规民约处于无监督意识的状态，当村民利益受损，其往往会与村规民约的执行者即村干部理论甚至发生冲突，却很少有村民直指村规民约弊端，进行监督上报。第二，建立健全村规民约监督上报机制。当村民发现不适的村规民约侵犯自身或者其他村民合法权益时，其往往只能向村干部反馈，很难再有其他方式进行有效监督。为打破村民监督方式的单一化，应当建立健全村民反馈机制，以便利村民对村规民约的执行实时监督。

3.加大政府监督力度。我国法律规定，村规民约由上一级乡政府审查备案，但这只是局限在制定阶段的监督。由于乡村社会环境的不断发展变化和固有的复杂性，已然制定好的村规民约在实际执行中也可能出现不适，为及时止损，乡政府应当加强对所辖村庄地区村规民约的监督。可以采用指定驻村干部或者专人等方式，及时收集村民反馈，实时监督村规民约的执行状况，以推进村规民约有效施行。

四、结语

乡村发展日新月异，乡村治理中的新现象、新问题不断涌现，村规民约作为一种民间法在乡村治理过程中发挥着独特的时代价值。但是在具体实施中，村规民约往往流于形式或束之高阁，实际功能受到限制。为缓解这一现状，激发村规民约的乡村治理活力，本文从村规民约的制定、执行、监督多个角度提出建议和构想，推进村规民约的制定能够源于实际需求，顺应民意，使广大村民的合法权益得到保障。同时在村规民约治理的道路上，要协调好政府、乡村组织和村民之间的关系，这就意味着社会治理需要上级党政部门的领导和社会公众的广泛参与，推进村规民约执行的便利化和透明化，真正将其落实在乡村治理过程当中，从而助力我国乡村振兴战略的深化推进，早日实现乡村振兴。

参考文献：

[1]  姚保松，周昊文.乡村振兴视域下村规民约的困境及出路探析[J].学习论坛，2019，（3）：80-85.

[2]  陈寒非，高其才.乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究[J].清华法学，2018，（1）：66-88.

[3]  白杨.农村基层治理中村规民约的完善路径——基于成都市下属区县十个乡镇的调查[J].社会治理，2018，（9）：57-64.

[4]  李敏.村规民约在基层情境治理中的法治功能分析[J].广西民族大学学报：哲学社会科学版，2019，（2）：108-114.

[5]  郭全胜.农村社会治理中的村规民约[D].石家庄：河北经贸大学，2019.

[6]  吴聪慧.村规民约在农村社会治理中的作用研究——以登封市Z村为研究对象[D].郑州：郑州大学，2018.

[7]  覃莹.农村基层治理中村规民约的法治化研究[D].成都：中共四川省委党校，2018.