脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的“东乡模式”——东乡县脱贫攻坚与乡村振兴的调研报告

马桂芬

（中共甘肃省委党校〈甘肃行政学院〉甘肃发展研究院 甘肃 兰州 730070）

2020年3月6日，习近平总书记在中央决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”，提出了全面脱贫后的奋斗目标，也为接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接提供了根本遵循、指明了前进方向。脱贫攻坚为乡村振兴奠定基础，乡村振兴是脱贫攻坚的巩固提升。课题组于10月10日—17日赴东乡族自治县对乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接问题进行了专题调研，调研组深入东乡县5 个乡镇13 个村3 个帮扶企业，走访60 多名群众，通过走访贫困户、考察扶贫企业、召开座谈会等方式，围绕乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五个方面，全面调研了东乡县脱贫攻坚与乡村振兴的经验做法，深入研判东乡县打赢脱贫攻坚战以后经济社会呈现的阶段性特征，有针对性地提出了促进脱贫攻坚与乡村振兴的对策建议。从总体情况来看，东乡县脱贫攻坚的成效是非常显著的，为下一步实现乡村振兴战略打下了良好坚实的基础，为甘肃省促进两项工作有效衔接提供了有益的经验和启示。

一、东乡县的基本县情分析

临夏州东乡族自治县是国列省列扶贫开发工作重点县，也是当前52 个未摘帽贫困县之一。东乡县基本县情呈现出“三高两低一少”的特点。“三高”：一是海拔高；二是贫困人口所占的比例高；三是东乡族人口聚居程度高。“两低”：一是人均受教育程度低；二是人均可支配收入低。“一少”：可利用资源少。

目前，东乡县建档立卡贫困人口从2013年初的10.92 万人下降到2019年底的1.28 万人；贫困发生率从38.74%下降到4.25%，贫困村退出101个，农民收入大幅增长，贫困群众生产生活条件显著改善，上学难、看病难、吃水难、行路难、住房难的问题逐步缓解，为打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。

二、东乡县脱贫攻坚与乡村振兴的经验做法

（一）补短强弱，巩固夯实脱贫基础

按照习近平总书记“不获全胜、决不收兵”的重要指示精神，东乡县聚焦“两不愁三保障”底线任务，创新思路举措，整合资源力量，抓重点、补短板、强弱项，全力推动脱贫攻坚取得重要阶段性成效。

一是下沉各级力量，全力构建一线脱贫攻坚责任体系。探索建立全新基层管理体系，全县所有干部下沉两级，推行村长社长联户长“三长”责任制，实行“双线”管理，实现了3500 多名州县乡干部包抓全县215 个行政村、1760 个社、5.4 万农户，构建了横向到边、纵向到底的责任体系。

二是起底核查补短，“3+1+1”的控辍保学、基本医疗、安全住房、饮水安全、户籍底数的冲刺清零任务基本完成。按照2019年基本解决三保障及饮水安全等面上问题、2020年查漏补缺巩固提升的思路，统筹州县乡村四级干部集中攻坚，对全县所有农户“两不愁三保障”情况进行全覆盖摸底排查，逐项建立问题清单，逐户补标提标，逐一销号清零。

（二）两委融合，创新村民自治模式

坚持召开“村民知情大会”和县乡村社四级公示制度。东乡县坚持扶贫与扶志扶智相结合，积极探索农村党支部发挥政治引领作用的有效途径。坚持村每季度至少1 次、社每月至少1 次召开村民知情大会，让群众充分参与、全程监督村级事务，充分发挥村级广播宣传平台作用，健全完善县乡村社四级公示制度，精准落实各项惠民政策，进一步提高群众的政策知晓率。全县乡村两级召开村民知情大会773 场次，参会群众达9.1 万人次。通过电视台、微信公众号、政府网站、卡片等形式，全方位公开了县乡村各级干部的联系方式，开通了民生服务热线，畅通信访渠道，及时有效解决群众的实际困难问题。让群众充分知晓和参与村级事务，体现了农民群众在乡村振兴中的主体地位，拉近了干群关系，提升了村级组织凝聚力和战斗力,为乡村振兴的组织保障打下坚实基础。推动了“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变，加快了农村贫困群众脱贫致富步伐，群众精神面貌好，获得感、幸福感、安全感显著增强。

（三）落实“三长”责任制，提升基层治理能力

通过推行村长、社长、联户长包村包社联户“三长”责任制、选优配强基层班子，落实常态化学习培训、周调度研判分析、遍访贫困村贫困户等举措，建立了一系列务实管用的制度办法，各级干部从不愿学到主动学，从不了解情况到心中有数，从被动推到主动干，政策理解力、工作执行力、任务落实力不断提升，标准意识、程序意识、规范意识明显增强，基层治理能力全方位得到提升。

（四）调整优化与“东西协作”相结合,培育乡村特色优势产业

一是坚持把产业扶贫作为脱贫攻坚的核心任务来抓。依据县内不同区域的自然禀赋和基础条件，进一步调整优化产业布局，确定了“四带六片区”产业发展布局（沿河、沿库、沿川、沿路四大经济带，高效设施农业发展区、肉牛规模养殖区、肉羊规模养殖区、中药材连片种植区、经济林果连片种植区和乡镇旅游产业示范区六大片区），构建以畜牧养殖产业、东乡美食餐饮产业和劳务增收产业三大特色产业为主导，以扶贫车间、光伏、设施农业、五小产业、旅游、电商等新兴产业为补充多产发展、多元支撑的“3+N”产业体系。通过完善产业扶贫奖补政策、引进龙头企业带动、建立合作社带贫机制等一系列扶持措施，牛羊产业达标提升，餐饮产业扩面增效，劳务培训量效并重，特色种植试点推进，扶贫车间规范提升，新兴产业助农增收，产业发展的区域特色和互补性更加凸显。建成了总投资6.2 亿元、总装机容量101.32 兆瓦的“十三五”光伏扶贫项目，覆盖全县2.06 万建档立卡户，年收益达1.135 亿元，可持续收入20年。

二是依托中石化和厦门市湖里区优势资源，持续深化在产业扶贫、消费扶贫、劳务输转、人才交流等方面的帮扶协作，推动东西部扶贫协作和定点帮扶工作取得明显成效。全年，中石化和厦门市湖里区投入资金2.08 亿元。抢抓“中国光彩事业临夏行”活动机遇，千方百计引进龙头企业，加快推动与方大集团、碧桂园、厦临公司、前进牧业、鑫源公司、腾达实业、燎原乳业等省内外大型企业帮扶合作项目的落地，在乡村旅游开发、农特产品加工销售、教育扶贫以及吸纳贫困户稳定就业等方面发挥了重要作用，有效拓宽群众增收渠道，为合力攻坚脱贫和乡村振兴注入了更多活力。

（五）狠抓环境保护，净化美化人居环境

改善和美化农村人居环境是乡村振兴的一项重要任务。东乡县牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，大力实施国土绿化行动，持续开展环境卫生整治，不断巩固提升中央、省级环保督察反馈问题整改成效，努力让东乡的天更蓝、水更清、山更绿。充分发动群众力量，结合林果和旅游产业发展布局，按照生态效益和经济效益并重的原则，精心编制了东乡县折红公路沿线、沿库区生态造林等规划，持续推进生态保护和修复工程建设，全年共造林3.97 万亩。结合拆旧排危、风貌改造、“脏乱差”治理等工作，大力实施庭院硬化、旱厕改造等人居环境改善项目，全力推进农村人居环境整治和村庄清洁行动。以中央、省级环保督察反馈问题为重点，全方位开展环境隐患排查整治工作，全面落实“河长制”“湖长制”，进一步加大对刘家峡库区、大夏河、洮河、巴谢河等重点流域违规采砂、污水直排、乱搭乱建等环境违法行为整治力度。乡村整体风貌品位不断提升，群众精神面貌焕然一新，极大地增强了农民群众的获得感、安全感、幸福感，以及脱贫致富和乡村振兴的信心和决心。

（六）兜牢民生底线，精准落实综合保障措施

兜牢民生底线，保障民生措施是老百姓感受获得幸福安全民生三感的基础。东乡县集中开展兜底保障清零筛查工作，全面加强对城乡低保、残疾人补贴、特困人员救助供养等对象动态管理，做到应纳尽纳、应退尽退。目前，全县共纳入城乡低保户11687 户50320 人，贫困人口政策兜底保障5689 户17383 人。紧盯群众和市场企业两个需求，大力实施大培训大就业工程，使更多的劳动力成为技术工人、产业工人，完成各类技能培训5453人（其中建档立卡户3402 人），输转劳务7.06 万人（组织输转5.23 万人），实现收入13.5 亿元。让老百姓切切实实感受到生活很幸福、日子有盼头。

（七）发展壮大集体经济，形成助农增收的规模优势

东乡县大力扶持发展农民专业合作社和村集体经济，规范运营养殖、种植等各类合作社369家，带动贫困户3856 户、1.74 万人，建成运行扶贫车间35 个，吸纳就业1586 人。同时，依托鑫源公司、前进牧业、方大集团、爱福农业、远大集团等龙头企业带动效应，盘活用好村集体经济和合作社扶持资金，充分发挥“东乡贡羊”“东乡手抓”“东乡土豆”“东乡黑木耳”等地域特色品牌优势，大力推行“企业+合作社+农户”“企业+基地+农户”等经营模式，引导龙头企业通过订单生产、股份合作、收益分红等形式，与合作社、基地、产业大户、贫困群众建立利益联结机制，让广大群众得到更多实惠。明显增强了广大贫困群众脱贫和发展致富的信心。

（八）认真谋划推进乡村振兴

东乡县把“四大经济带”建设作为实现东乡整体脱贫和长远发展的治本之策、长远大计和实现与乡村振兴有效衔接的重要抓手，全力加快沿洮河经济带续建新建项目建设进度，抓好25 户以下自然村（社）及极度分散居住群众整体搬迁安置工作，积极推动甘肃绿谷生态科技产业园区项目、普乐方特色小镇和主题公园项目以及与方大集团下属的8 家企业合作项目落地，全面提升沿洮河经济带辐射带动能力。同步推进沿库经济带、沿川经济带、沿路经济带建设，千方百计引进龙头企业，推动实施一批产业合作帮扶项目，带动区域经济发展，实现与乡村振兴战略有效衔接。

三、东乡县乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接面临的问题

东乡县遵照习近平总书记的指示，经过几年的艰苦奋斗，将打赢脱贫攻坚战，彻底解决绝对贫困的问题，进入实施乡村振兴战略的新阶段，但也还存在着一些普遍和共性的问题与挑战，深入研判东乡县乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接面临的问题，对实施乡村振兴战略非常重要。

（一）经济总量小、人民生活水平较低

东乡县2019年GDP 为32.7 亿元，年完成一般公共预算收入9465 万元，一般公共预算支出432969 万元，财政自给率2.19%。2019年农村居民人均可支配收入5906 元，仅占甘肃省农村居民人均可支配收入9629 元的61.34%；仅占全国农村居民人均可支配收入16021 元的36.86%。这些事实充分证明东乡县经济总量小，财政收入少，人民生活水平较低，仍然是一个经济欠发达地区。

（二）县域特色产业弱小，经济发展动力不足

东乡县特色产业发展中存在一些比较突出的问题：一是特色产业链条短、价值增少、农民收入增长有限。例如花椒、桃杏、中药材等特色种植业，引进和推广了新品种，但农户只是种植，而很少参与营销、加工等环节，价值创造空间小，特色产业的优势还未能充分显现。二是在合作社带动下，大部分农户将牛羊鸡等特色养殖作为主要增收途径，但由于乡村专业合作社规模普遍较小、运营有待规范，农户仅仅是参与了养殖业产业链中育肥养殖这一个环节，很少参与屠宰、加工、运输、熟食品加工、副产品加工等环节，所以劳动产品附加值低，增收空间有限，产业普遍存在竞争力不强的现实难题。三是东西合作建立的扶贫车间，劳动者参与了来料加工、组装等环节的劳动分工，获得相应的就业岗位与劳动工资，但由于扶贫车间“两头在外”，当地劳动者很难参与产品研发、原料生产、产品营销等环节的价值创造与成果分享，而且对于地方产业升级作用有限。四是有“乡村旅游”，但乡村旅游挣钱的手段和形式单一，农民能看到络绎不绝的游客但挣钱不多。说明农村一二三产业融合发展的程度和水平较低，产业培育还处于起步阶段。总之，东乡县特色产业规模小，对经济发展、农民增收贡献不足，经济发展动力不足。

（三）群众受教育程度偏低，发展的内生动力不足

脱贫攻坚进入攻坚阶段即将收官，但仍有个别乡镇村社干部思想观念淡薄、工作能力不足，与打赢脱贫攻坚战和乡村振兴的要求有一定的差距。广大群众受教育程度偏低，全县人均受教育年限仅为5.4年，偏远乡村劳动力受教育年限更低，一些村庄劳动力受教育年限不足4年。大部分群众思想保守，满足于“养牛养羊”“种瓜得瓜”，缺乏产品创新、市场开拓、价值创造的市场精神。部分贫困人口观念落后，轻视孩子教育与自身教育，极易造成贫困代际传递问题。在少许贫困群众中形成了根深蒂固的“等靠要”思想，争当低保护和贫困户的现象仍不同程度存在，发展的内生动力不足。

（四）资源匮乏、生态环境改善压力大

东乡县地处黄土高原丘陵地带，平均海拔2199.5 米，山大沟深、干旱少雨，植被稀疏，生态环境十分恶劣。虽然东乡县扶贫开发取得巨大成就，城乡面貌发生了翻天覆地的变化，但并没有改变东乡县气候干旱、资源匮乏、沟壑纵横、环境严酷的县情。干旱、洪水等自然灾害时有发生，严酷的自然环境仍然是制约经济发展和人民生活水平提高的制约因素。

（五）城镇化率偏低，城市带动作用小

一是东乡县城镇化率低，城市人口少，第二产业比重低，城市对县域经济的拉动不足。二是城乡收入差距悬殊。2019年全县农村居民人均可支配收入5906 元，城镇居民人均可支配收入21165元，仅为后者的27.90%，而城乡之间公共服务存又在一定差距，城乡收入差距明显。三是城乡基本公共服务标准差距也依然较大，其中教育发展不均衡和卫生发展不均衡是主要短板，要素在城乡之间的流动受到诸多限制，要素价格扭曲和市场分割现象仍然存在。四是农民进城的成本依然很大、门槛依然很高，农民入城的制度通道仍不完善，特别是城市的住房、子女教育等制度成为农民在城市定居的最重要限制因素。总体看，东乡县经济规模小，经济发展水平较低，是一个典型的经济欠发达地区。城镇发展速度慢、质量低，城镇化建设任重道远。

四、促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的对策建议

脱贫攻坚和乡村振兴要一体推进，不能割裂、搞“各自为战”，应实现“无缝衔接”，高度融合、协调推进，既有利于巩固脱贫攻坚成果，又有利于促进农业农村的优先发展；脱贫攻坚和乡村振兴还是“你中有我，我中有你”的共同体，打赢脱贫攻坚战是实现乡村振兴的前奏和基础，而乡村振兴是巩固脱贫成果，将为贫困群众实现稳定脱贫后的致富创造有利的环境。

（一）坚持规划先行，做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接

推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，关键在于体制机制的畅通。为实现全面脱贫与乡村振兴的“同频共振”，应制定出台推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接的实施意见，做好规划衔接。要意识到规划水平决定建设水平，坚持规划先行。一是领导要重视。各级党政主要负责人应亲自参与规划编制、研究政策措施,各级分管领导要落实好规划制定的具体工作, 把规划编制责任落实到处室、落实到人头,确保按时高质量完成规划编制任务。二是要坚持因地制宜。要注重地域特色，尊重文化差异，一镇一规划、一村一规划，让每个乡村都各具特色，各美其美，真正“留得住乡愁”。三是要尊重农民意愿。农民是乡村振兴的主体，要积极发挥村民“共建共享共治”的主体作用，要充分调动他们的积极性和主动性，激发农民参与乡村振兴建设的热情和激情。四是要投入资金。各级财政部门应加大投入保障力度,健全投入保障制度,财政预算中要列支安排规划经费,建立乡村规划基金。五是要把脱贫攻坚对乡村基础设施公益事业的改造作为乡村振兴的基础工作，避免在乡村基础设施和公益事业方面的盲目投资、无序投资甚至重复投资，以脱贫攻坚的前期成果为基础，绘制乡村振兴的新蓝图，要锦上添花，不能推倒重建，要保持“乡土”“乡风”。

（二）巩固提升脱贫攻坚成效,做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接

脱贫攻坚为乡村振兴打下坚实基础。要按照“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”的要求，认真开展脱贫攻坚普查，健全返贫预警监测机制，采取针对性帮扶措施防止返贫，不断巩固提升脱贫成果。一是统筹整合各类资金，重点扶持农村合作社、家庭农场、特色产业，持续培育产业兴旺的主力军和特色优势产业；二是集中力量持续提升脱贫农村路水房电等基础设施条件，着力补齐农业农村发展的短板弱项；三是做到政策与资金投入方面的稳定持续，保障脱贫乡村各项事业的持续改善与提升，保障乡村振兴战略有序实施，保障农村中心工作和任务的稳定转换，为提升脱贫攻坚成效实现乡村振兴提供前提条件。

（三）持续发展特色优势产业，做好产业扶贫与产业振兴的有效衔接

产业是推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接的核心纽带。乡村振兴的关键看产业，产业的出路在培育特色和壮大优势。一要大力推行“一县一业、一村一品”,扶持脱贫攻坚时期形成的特色产业、优势产业,要发挥品牌效应，落实好金融贷款扶持政策，大力推动餐饮业发展，带动更多的贫困户就业增收；二要继续完善贫困户与龙头企业等经营主体利益联结机制，积极引导贫困户特别是易地扶贫搬迁户将土地、林地等资产以折价入股、租赁等方式流转给新型农业经营主体，持续增加群众收入；三要大力推进东西部产业协作和政策激励，为脱贫地区产业振兴提供“外援帮扶”，并且给予东部率先向西部脱贫地区转移的产业给予税收、物流、技术创新等方面的政策扶持，实现较为稳定的产业合作机制，使之成为未来西部乡村振兴重要的产业培育机制；四要持续推动特色种植、设施农业、肉羊肉牛规模养殖、中药材连片种植区、经济林果连片种植、乡村旅游、电商扶贫等产业发展，培育有影响力的民族品牌，不断延伸农业产业链，提高产品附加值，让贫困户享受到增值收益，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

（四）持续改善生态环境，做好生态扶贫与生态振兴的有效衔接

实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，关键在于持续改善生态环境，以绿色发展引领乡村振兴。要牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，严守生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，全面加强生态建设和环境保护，努力实现山川秀美、环境优美的生态目标。一是要加快推进黄河流域保护治理；二是应打好污染防治攻坚战；三是应持续推进农村环境整治。认真推进农村重要生态系统保护和修复工程，有效对接脱贫攻坚中所形成的农村生态改善投入机制和扶贫渠道，切实加大农村山水林田湖系统生态保护与修复的投资力度，引导更多的农民能够从生态振兴的工程项目中获得较为稳定持续的劳务性收入，从而推动农村生态真正向美丽乡村的方向持续推进。

（五）持续加强组织队伍建设,做好组织扶贫与组织振兴的有效衔接

治理有效是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要保障。要继续做好“以党建促脱贫”，通过五级书记一起抓，形成强大的贫困治理动员能力,把基层党组织建成坚强堡垒，充分发挥党员先锋模范作用。乡村振兴关键在基层党组织，核心是建设好有文化、有能力、高素质、专业化、坚强有力的村级领导班子，党组织要有凝聚力战斗力，要把村委班子的选优配强作为乡村振兴的主要工作。要坚持党建工作与脱贫攻坚深度融合，深入开展“先锋岗”“先锋号”创建活动，积极推进“党建+”工作，进一步加大党建示范点培育和创建力度，充分调动和激发村级组织活力。建立起相对完善的组织力量，将脱贫攻坚的组织机制与乡村振兴衔接，利用驻村干部振兴、第一书记振兴、对口帮扶振兴等方式，奠定乡村振兴战略的组织基础，提升乡村治理的领导能力。着力打造自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在继承发扬脱贫攻坚治理精华的同时，重点抓好法制建设，以法治推进乡村振兴。

（六）持续改善乡风文明,做好文化扶贫与文化振兴的有效衔接

乡风文明是推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接的紧迫任务。要大力倡导新风正气，推进移风易俗，大力整治互相攀比、高价彩礼等不良风气，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，弘扬优秀民族传统文化。可借鉴国内外乡村文明的优秀成果，结合当地的乡村实际找到最适合自身情况的方法，形成富有特色的民族乡村文化。要大力实施“精神扶贫工程”，在扶智扶志上下更大的功夫，持续深入开展文明单位、文明乡镇、文明村社、文明校园、文明家庭等创建活动，进一步发挥好村民知情大会、村级广播在宣传政策、教育群众发挥主体作用，加快脱贫的内在动力，补齐贫困群众“精神短板”，引导贫困群众敢干想干、能干会干，营造自力更生、脱贫光荣的浓厚氛围，为脱贫攻坚和乡村振兴弘扬正能量。

（七）持续加强人才强村建设,做好人才扶贫与人才振兴的有效衔接

实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，要做好扶贫队伍与人才振兴的有效衔接，人才是关键。针对甘肃省深度贫困地区各类专业人才奇缺且人才引进难、用好难、留住难的现状。应通过“内育”与“外引”相结合的方式，补足农村的人才短板。一是以加强农村生产经营型人才、专业技能型人才和专业服务型人才为主的新型职业农民“内育”乡土人才；二是引进懂科技、懂管理、懂市场、懂法律的有才干、有抱负的年轻人回村创业，为乡村振兴注入新的活力和动力。以内培养外引进的方式共同扶持培养一批农业职业经理人、经纪人等，提升“土专家”“田秀才”“农创客”等实用性人才队伍素质，培育“新乡贤”，协同打造“留得住”“本土化”的乡村振兴人才队伍，为农业现代化和城乡融合发展注入持久的新动能。