监察法治视域下党规、国法的衔接贯通*

汤振华 涂云新2

（1.中南民族大学法学院，湖北 武汉 430074；2.复旦大学法学院，上海 200438）

人类文明演进史表明，现代国家治理是一个高度复杂的综合系统工程。中国特色社会主义已经进入新时代，这是中国发展新的时代方位。在法治中国的大背景下，以宪法为统帅的国家法律体系和以党章为中心的党内法规体系共同构成了中国共产党治国理政的法理遵循，两者均是国家治理规则体系的有机组成部分。邓小平同志很早就指出：“国要有国法，党要有党规党法。”[1]（P147）党的十八大以来，党规体系的建设驶入历史快车道，习近平总书记指出：“要把党内法规制度建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务”[2]（P50）。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，“加快形成完备的法律规范体系”“加快形成完善的党内法规体系”“推进法治中国建设”。监察法的制定是党领导人民深入推进反腐败国家治理体系建设的重大战略部署。在监察法的实施过程中，党规与国法相辅相成，在治理的功能向度上同向同行、在治理的绩效方面相辅相成。但是，囿于目前我国尚处在社会主义初级阶段，受诸多主客观条件的制约，党规与国法的协调和衔接不能一蹴而就，两者在相互交织和作用的领域仍存在一些不协调甚至可能冲突的地方，在理论和实务上都可能损害国家法律的权威性和统一性，更可能影响到党内法规的执行效果。当下，党和国家在监察法治领域的诸多配套制度的建设工作正在紧锣密鼓推进中，如何通过更优化的治理体系形成党规、国法的衔接和贯通，如何进一步有序推进监察法治建设，具有重大现实意义。基于此，学术界和实务界均有必要从党规、国法相互衔接和贯通的宏观背景下，厘清国家监察法实施中两大规则体系的关系，努力构建一种双向互动的沟通和协调机制。

一、党规与国法衔接和贯通的必要性和可能性

法治中国是一个贯穿于党规体系和国法体系的时代命题，这一命题的提出极大地丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，使得我国法治建设在一个更加成熟、更加科学、更加先进的法治理论体系指导下全面推进。[3]（P7）与西方传统的“国家法律中心”不同，法治中国的规则体系将国家法律和党内法规统摄其中，由此形成了中国当代国家治理的一大特色。法律是由国家权力机关制定的旨在规范公共权力运行、保护人民基本权利的规则体系，而党内法规是指党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。①《中国共产党党内法规制定条例》第3条。就党规而言，它绝非毫无秩序或目标的简单拼置，而是一套具有位阶顺序和逻辑秩序的规则体系。[4]（P6）通常认为，党内法规制度体系是由“1＋4”模式的规则体系构成，所谓的“1”指的是党章，所谓的“4”指的是党的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度。也有学者从更为宏观和广阔的层面区分了3个层次的党内法规体系，其中，第一层次的规则体系是《中国共产党党内法规制定条例》所明确列举的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种规则形式，第二层次的规则体系是由若干部单行党规文本与分散在众多法规性文件中的若干“条”党规规范共同构成的一个规范集合体。[5]（P17-18）第三层次的规则体系是党在长期的历史传统中形成的不成文规矩。在这3个层次的党规体系中，党章具有最高地位与最高规范效力。[6]（P71）就国法而言，我国已经形成了一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。[7]（P22）

根据《党章》规定，党规是适用于中国共产党各级党组织及全体党员的党内规矩，不属于国家法规制度的组成部分。具体而言，党规与国法在制定主体、适用范围、表现方式和实施等方面均存在不同。从法理上讲，实现党规、国法衔接和贯通应以党规、国法法律地位一致性为基本前提，如果两者法律地位不一致或不具有相同法律位阶，则党规与国法的衔接和贯通无从谈起。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，既要建成完备的国家法规体系，又要形成完善的党内法规体系；党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，明确规定了党规是我国社会主义法制的重要组成部分。同时，“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”，这进而明确了党规与国法的一般关系。这就使得党规、国法衔接和贯通有了明确法理依据。

习近平总书记强调，党和法治的关系是法治建设的核心问题，要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。[8]（P6）立基于党规与国法在国家治理体系和治理能力现代化中的制度设计之不同，党规与国法的衔接和贯通是非常必要的，这种必要性从根本上是由党的意志和人民意志的高度统一决定的。在制度设计层面，为了实现规则治理中的两套体系之协调，有效落实和践行党的意志和人民意志的统一性要求，有必要通过党规、国法的衔接机制来填补规范的空白乃至调和冲突。对于党内法规先行进行规范而国家法律付之阙如的领域，应视该规范领域本身的性质决定是否由国家法律进行填充，同时应当善于将“党的意志”通过宪法和法律程序上升为“国家意志”，进而为更广泛意义上的社会治理提供规则依据。对于国家法律已经形成规范架构而党内法规尚未有对应的规则或相关制度的领域，应该视党内法规的体系性建设之需求，适时通过党内法规制定程序补足相应的针对党员的规则短板。对于那些已经建立党内法规和国家法律规则但尚需要完善的领域，应当与时俱进、及时克服各自规则体系内的冲突并在规则体系之间建立特定的对接和承接机制。法治是一种系统的规则治理体系，当代中国的法治建设必须在价值理念、制度设计和实施路径等多个层面上形成一套由宪法所统摄的国家法律体系和以党章为根本的党内法规的融合。中国特色社会主义进入新时代后，社会主要矛盾的变迁已经使得国家治理在解决和克服矛盾的方向、重点、途径、机制等都有了新的内涵和要求。人民群众对当下的规则供给不仅有量的诉求，更表现为一种质的要求，这使得国家在社会主义法治建设在经历40多年的积累和探索之后，需要充分回应规则治理体系的内在深层次的协调和配合问题，党规、国法的衔接和贯通机制无疑提供了一种更高水准的合乎现代化治理要求的制度路径。

党规、国法相互区别又相得益彰形成了当代中国国家治理的显著特征，虽然党内法规和国家法律在制定主体、表现形式和体系构成、制定程序、适用范围、规范结构和行为规范标准以及实施方式等方面存在显著区别，但二者都是党的主张和人民意志的统一，都是治国理政的规范依据。[9]（P25）从学理上看，党规、国法衔接和融合的依据至少可以从以下几个方面展开：

第一，人民意志和阶级属性的一致性决定了党规与国法在根本属性方面的一致和协调，这种基于人民意志的一致性原则为党规、国法的衔接和融合提供了政治和法理上的基础。无论从卢梭、孟德斯鸠以降的西方古典的人民主权理论，还是从马克思主义国家学说的基本逻辑来看，任何形式的国家治理的规则都必须依赖于人民意志、服务于人民利益。“国家法律是由人民及其代表意志的凝结，宪法、法律、法规、国家政策和规章，都是人民意志的体现，是我们开展群众工作，处理解决社会矛盾的根本遵循，应当在群众中深入宣传发动，全面贯彻执行。”①参见：太原市小店区西温庄乡人民政府与安多喜其他二审行政判决书，山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行终131号。党内法规也是执政党在治国理政过程中形成的体现人民根本意志的规则体系。在现代治理理论的基本逻辑方面，中国共产党不仅是大众代表型，也是精英领导型，更是一个使命型政党。[10]（P134-135）中国共产党作为无产阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，其初心和使命决定了党内法规的发展必须建立在人民根本意志的基础上，最终服务于人民的利益。从马克思主义法学的观点来看，是人民创造了规则，而非规则创造了人民，人民在理论和实践中创造的规则体系最集中的就体现为法律和党规，因此党规与国法反映的都是党和人民的根本意志，体现共同的利益追求。[9]（P28）

第二，党规与国法的指导思想和价值追求上的统一性决定了二者的协调和衔接具有哲学上价值论的基础。所谓的“统一”从语言学来看，其涵义有二：一是“合为整体”，与“分裂”相对；二是“归于一致”，与“分歧”相对。[11]（P174）从辩证法上看，世界是由矛盾构成的一个对立和统一的整体，隔离世界的普遍联系无异于否定存在的本身。在对立统一的系统中，差异当然存在。从党规、国法的规则制定主体、表现样态、适用领域和作用效果方面看，党规不同于国法。也正是因为如此，“党规纳入国法体系”的论点难以自圆其说。但是，必须肯定的是党规与国法同属于中国之治的“规范体系”范畴，两种规则形式均追求内涵于体系之中的某种价值并且以这种价值为指南。法治所追求的公平和正义的价值都可以在党规、国法中找到，具有中国特色的社会主义法治所追求的公平和正义在本质上又是一种实质正义，它接受马克思主义普遍真理的思想引领和指导。以党章为最高依据的党规和以宪法为最高依据的国法共生于“中国治理”和“治理中国”的伟大实践之中，党章和宪法在序言中都肯定了马克思主义的指导思想，并且随着时代的发展，中国共产党带领国家和人民不断丰富和发展着马克思主义理论。

第三，党规、国法在领导力量和政治基础上的同一性决定了二者衔接和协同的可能性，也是当代中国之治的最本质特征和最根本保障。从“大历史观”看百年中国的近代史，中华民族在近代的屈辱与困苦迫使中国人几乎要被世界民族之林边缘化，为何繁衍五千年的中华文明在屈辱与苦难中并未走向彻底沉沦，其中很重要的原因是坚忍不拔的中国人民对民族独立和国家富强的渴望从未泯灭。故此，中国无论在革命年代还是在和平建设时期所要解决的一个核心的政治问题就是自身的主体性构建，换言之，民族独立和国家富强并不能通过外部援救来达致，更不可能在一盘散沙的乱世中得以实现。从这个意义上讲，历史选择了中国共产党，中国共产党也必定肩负起历史之重担。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中指出：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。”执政党的核心领导力量的逐渐确立和稳固解决了中国百年以来的外受凌辱、内部涣散的局面，执政党高度统一的决策只要建立在人民和时代之需的政治基础之上，则不仅可以完成民族独立的使命，更可以实现国家富强的夙愿。“站起来、富起来、强起来”构成了中国近代以来的三幅画卷，不仅独立需要极为稳固的政治基础，富强更需要坚持党的领导。基于此，作为党规与国法所构筑的法治大厦的根基，党的领导、依法治国和人民当家作主是有机统一的。[12]（P30）

第四，党规、国法在体系架构和体系要素上的协同性决定了二者的衔接和融合具有科学的建构论基础。体系之观点是法学方法论的核心之一，规则的体系需要在位阶、要素、关系等范畴下实现。正如我国学者所认识到的，内容科学、程序严密、配套完备的体系化制度安排需要做到：一是目标任务的一致性；二是制度统筹的整体性；三是实质内容的统一性；四是形式结构的层次性。[4]（P6）以党章为统领的准则、条例、规则、规定、办法、细则等7种规则形式形成了一个效力位阶各异的规范体系，同时以宪法为顶点的法律、行政法规、地方性法规和行政规章等也形成了一个错落有致、规范有序的层级体系构造。在法治中国的价值、目标、任务、战略、举措协调一致的情形下，党规体系和国法体系在法理要素上具有整合的方法论基础和现实需要，应当借助规范治理的基本原理进行协调，避免两套体系的冲突。

二、监察法治领域党规、国法的体系构建

（一）监察法的法源地位—“宪法性法律说”

党规、国法同属于规则之治的体系，两大体系的衔接和融合的目标是构建一个统一的治理秩序。在国家法律体系的研究方面，我国学者曾指出：法律秩序统一，是全面依法治国对科学立法和严格执法等的基本要求。它不仅要求法律规范内部规定圆融自恰，而且要求各法律规范之间相互补充、配合，无所冲突。[13]（P104）更为重要的是，这种规则秩序的统一性要求同样适用于党规、国法的关系处理上，并且集中体现在监察法治领域内。其原因有两方面：一方面，监察法运行中所涉及到的规则适用不仅包括传统的国家法律，更包含了大量的党内法规；另一方面，监察体制改革的领导、监察法的制定都是与党的领导密不可分，从严治党的理论和现实逻辑都决定了党内法规必须在监察法治中发挥极为重要的作用。监察法在党规、国法的衔接和贯通中的作用之巨大使我们有必要在理论上首先明晰监察法的地位。即是说，监察法在国家治理中的地位决定了我们如何去认识和实践党规、国法的衔接和贯通。关于监察法的地位问题，理论界主要有“基本法律说”“非基本法律说”“宪法性法律说”等几种居于代表性的见解。“基本法律说”认为监察法是全国人大依据其职权制定的预防和惩治腐败的国家基本法律。“非基本法律说”认为《监察法》是《刑事诉讼法》的特别法，其位阶低于《刑事诉讼法》。[14]（P113-116）“宪法性法律说”认为监察法是为了实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，根据宪法而制定的一种宪法性法律。[15]（P143-144）

本文认为监察法的法源位阶是“宪法性法律”。首先，从宪法性法律的概念本身来看，它的本意是指“有关规定宪法内容、调整宪法关系的法律”。[16]（P121-122）众所周知，监察法是在党的领导下，国家推进反腐败领域制度建设的重大成果，它涉及国家层面的权力配置和重组。2018年宪法案通过之后，国家权力整体配置由“四权架构”变为“五权架构”。[17]（P154）亦即，国家权力分配已经由之前的人大之下的“一府两院”调整为人大之下的“一府一委两院”，这种国家权力的新配置无疑具备了“宪法内容”，从而属于一种“宪法关系”。 其次，《监察法》是《刑事诉讼法》的特别法这一理论不能成立，其主要原因不仅在于《监察法》和《刑事诉讼法》都是由全国人大通过的基本法律，更主要还在于《刑事诉讼法》本身所规范的乃是严格意义上的刑事司法程序，并没有像《监察法》那样规范和调整了整个国家的反腐败制度。最后，《监察法》也不宜定位于一部如《民法典》、《刑法》一样的基本法律。从监督权的公法属性、监察机关的政治机关定位来看，《监察法》所规制的6类人员属于事实上行使公职的一切人员，监察机关对中国共产党机关、人大、政府、政协、法院、检察院的监督职权具有空前的全面性，属于公法无疑，而且监察机关不同于司法机关，它的职权行使具有强烈的政治性。

（二）监察法治的构建—“纪法分开”与“纪法衔接”

党的十九大报告提出，要通过加强对权力运行的制约和监督、让人民监督权力、让权力在阳光下运行、把权力关进制度的笼子等举措，推动健全党和国家监督体系改革目标的实现。在深入全面从严治党的新时代，对党内外所有公共权力的制约和监督，已成为社会主义法治国家建设必须回应与解决的重大课题。推动党内外监督制度衔接和贯通，“要系统完备、衔接配套，立治有体、施治有序，把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”[18]，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，成为新时代党内外公共权力监督监察制度改革的前进方向和根本遵循。

中国特色社会主义法治体系的构建是监察法治运行的前提和基础，监察法治体系构建中的规则体系是由与纪检监察权运行相关的国家法律体系和党内法规体系构成的，监察法治中的国家法律体系是指以宪法中的监察权规范为统帅的、以《监察法》为核心、包括各类监察法规以及监察法配套规章构成的不同层级的法律规范体系；与此同时，监察法治中的党内法规体系是由党章和党的纪检组织法规制度、党的纪检领导法规制度、党的纪检机关自身建设法规制度、党的纪检监督保障法规制度所构成的规则体系。目前，监察法治中的党内法规体系除了党章还表现为准则（如《中国共产党廉洁自律准则》）、规则（如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》）、条例（如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》）、规定（如《公务员职务与职级并行规定》）、办法（如《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》）、细则（如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》）等形式。监察法治中的两个规范体系在阶级属性上都体现了党领导下的人民民主专政的社会主义本质属性，二者都是党和人民意志的集中体现，在价值理念上都追求法治普遍规律之下的实质正义和程序正义，在规范指引上都坚持“将权力关进制度的笼子里”，通过公正用权、谨慎用权、依法用权服务于依法执政和党的建设事业。在监察体制改革的宏观背景下，纪检类党内法规体系建设取得了长足的进步，尤其是《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》为监察法治内的党内法规制度建设提供了规则依据；与此同时，十三届全国人大一次会议表决通过《宪法修正案》，在《宪法》第三章“国家机构”中增设“监察委员会”一节，并根据《宪法》制定了《监察法》，我国的立法机关已经着手制定政务处分法、监察官法等监察法配套法律法规，最终会形成一个较为完备的监察法治体系。

在规范主义视野下，监察法治之下的规则体系之构建不仅是全面实施依法治国以及建设社会主义法治国家的必然要求，而且也是规则制度本身在结构和功能上进行整合的内在要义。一个符合程序化、法治化的科学的规则体系确保了国家反腐败治理功能的规范性和体系性，这就要求我们既要确保“纪法分开”，又要实现“纪法贯通”。在“纪法分开”方面，我们首先要解决的问题就是“纪”的范畴大小以及“法”的边界。所谓“纪”实际上包括人大、政协、行政机关公务员以及法官、检察官、警察等特定职业人群应当遵守的特定纪律，这些“纪”大都规定于公务员法、行政机关公务员处分条例、法官法、检察官法、警察法等国家法律法规和规章中，亦即以往通称的“政纪”，实质属于法的范畴。长期以来，党纪和国法在相当程度上界限模糊，《中国共产党纪律处分条例》原有70多条内容与刑法等法律法规重复。在该条例修订之时，中央纪委和国家监委已经明确提出了“纪”和“法”分属于党规与国法的两套体系，“纪”严于“法”。把纪律和规矩挺在法律的前面，正是针对党内法规中纪法不分的问题提出来的。在修订党纪处分条例时，将原来以破坏市场经济秩序等为主的10类违纪违法行为，整合为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律6类，使条例的内容真正回归党纪，与法分开。[19]

在“纪法贯通”方面，党规、国法的衔接主要体现为实体规则和程序规则两方面的内容。[20]（P80）就程序方面而言，党纪适用要先于国法适用，即是说，在逻辑上，一个公职人员只有先违反党纪才可能违反国法，违反国法的公职人员必定已经实施了违反党纪的行为。就实体规则方面而言，对公职人员的纪律惩戒和对公职人员的法律惩戒在外观上虽然相似，但是在实体法上却存在巨大差别。例如一个公职人员可能实施了非法占有公共财物或者贪污受贿等行为，那么依据《中国共产党纪律处分条例》，应该坚持“纪在法前”原则，首先由党组织对该公职人员进行纪律惩戒，此时的规则依据是党内法规。其次，由于非法占有公共财物或者贪污受贿侵害了国家工作人员职务廉洁性的法益，属于应受刑事惩罚的行为，因此国家监察机关应当依据监察法进行初核和调查。根据《监察法》第三十九条第一款规定：“经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。”立案之后，若该公职人员涉嫌职务犯罪，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确凿、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。

三、监察法治领域党规、国法衔接和贯通的制度措施

随着国家监察体制改革在新时代不断深化和推进，在党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公的模式下，纪检监察权已经具备了党的纪律检查权和国家监察权的二元属性，该二元属性使得国家的监察机关本身不必设定传统国家机关意义上的党组，从而使之成了一种具有特殊法政涵义的政治机关。纪检监察同时把党的监督与政府内部监察合二为一，自上而下进行权力监控，构成了当代中国最重要的权力监督机制。[21]（P151）在纪检监察机关适用和实施党内法规和国家法律体系的过程中，一方面，纪检监察机关应当严格依照党内法规和国家法律做到依规和依法行使职权，另一方面，纪检监察机关还必须注重党内法规和国家法律衔接具体制度措施的运用。

（一）管辖权问题—监察法治领域内党规与国法衔接之首要问题

构建党规、国法的衔接和贯通机制首要的任务就是做到案件管辖方面的衔接和贯通。广义上的管辖涉及不同性质、地域、层级的机关的权限范围，司法意义上的管辖指代的是各级各类国家司法机关办理案件的分工及职权界定。纪检监察机关所处理的“案件”是一种融合了执纪监督和调查处置意义上的“监察案件”，它有别于司法机关在狭义上所侦办或审理的案件。纪检监察机关与国家司法机关在案件管辖上的衔接实际上要解决的是何种类型、什么范围内的案件由哪种类型的机关、在什么职权范围内进行处理的问题。根据《监察法》《公职人员政务处分暂行规定》的相关规定，公职人员中的中共党员严重违犯党纪涉嫌犯罪的，应当由党组织先做出党纪处分决定，并由监察机关依法给予政务处分后，再依法追究其刑事责任；非中共党员的公职人员涉嫌犯罪的，应当先由监察机关依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任。在监察委员会与其他机关的分案管辖中，主从配合、监察为主的衔接机制的构建对于实现党规与国法的贯通尤为重要。检察机关侦查职能转隶后，纪检监察机关按照《国家监察委员会管辖规定（试行）》管辖88种职务犯罪案件。同时，检察机关按照2018年修订后的《刑事诉讼法》以及《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》对诉讼活动中的14种犯罪仍然享有自侦权。

（二）留置权—监察法治领域内党规与国法衔接之关键问题

就监察调查措施的法治化而言，最为公众所关注的就是留置措施之增设。[22]（P111）这是因为留置不可避免地将限制、控制人身自由，是一种带有强制力的措施。[23]（P169）由于监察法治中留置权的设置引发了基本权利限制等一系列的法律问题，且监察机关在落实留置措施的时候还面临着留置取证、留置裁量、留置场所的确定等诸多问题，因此，监察法必须构建一种严格的、合乎程序和实体正义要求的留置制度。以“留置”取代“双规”是运用法治思维和法治方式反腐败的重大进步。监察法上的留置不同于行政强制法上的暂时性人身强制措施，也不同于刑事诉讼法上的逮捕，留置措施的决定及实施程序由纪检监察机关领导人员集体研究决定，属于纪检监察权运行的“内部问题”。留置适用于已被立案的涉嫌严重职务违法或职务犯罪的被调查人，只要“掌握部分违法犯罪事实及证据”，纪检监察机关即可以依据监察法之规定启动留置程序。亦即，留置的证据标准不应混同于刑事诉讼中的证据标准，更不可将刑事诉讼的证据标准前移，以审查起诉的证据标准来考虑是否采取留置措施。但是留置期间的“监察证据”如何在案件移送之后转化为刑事诉讼证据的问题却涉及党规、国法的衔接。在监察实务中，监察调查阶段线索材料的获取与证据的固定与后续刑事诉讼程序的启动及证据的转换成为纪检监察机关和检察机关进行工作衔接的重点。

（三）案件移送—监察法治领域内党规与国法衔接之末端问题

根据《宪法》第127条，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。该条款为厘定监察机关与法、检及执法部门之间的关系提供了宪法依据。[17]（P154）《监察法》第4条落实了宪法中关于监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约的体制和机制。对于涉及6类监察对象的问题线索，尤其是公职人员中中共党员的问题线索，纪检监察机关一般按照谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结4类方式进行处置。初核程序结束后，纪检监察机关对监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪，需要追究纪律或法律责任的，应当立案审查调查。即是说，被监察对象的违纪、违法和涉嫌职务犯罪在特定条件成就之时就可能出现竞合。监察机关案件处理机制实际上是其适用党内法规之后而前置于司法程序的执纪上的判断，该种判断需要纪检监察机关在审理中形成审理报告，报告的主要依据是《中国共产党纪律处分条例》，若被审查人员涉嫌职务犯罪的，纪检监察机关还应当形成《起诉意见书》作为审理报告的附件。在案件移送之后，检察机关必须依据《刑事诉讼法》之规定对监察机关移送之“案件”予以转化，按照其管辖范围进行刑事立案。这就是说，监察法治的建构实际上需要构建一个党规与国法相互贯通的管道，由于“纪在法前、纪严于法”，纪检监察机关根据党内法规享有优先调查处理权，相关的检察机关、审判机关和执法部门应当给予协助和配合。

四、余论

良善的国家治理必定合于规则之治，其本质是一种“良治”和“善治”，这是实质法治主义的重要体现和基本要求。[24]（P1474）实现党规、国法衔接和贯通就是将体现党的领导意志的党规与体现人民意志的国法进行有机统一的过程，就是党的领导与依法治国有机统一的过程。在谱写法治中国新篇章的道路上，“依规治党是全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的重要内容。”[25]（P11）党规与国法相互协调和配合共同构筑起了现代化的国家治理在规则向度上的基本架构。党规与国法虽然分属于规则之治的两个不同的体系，但是两者在人民意志、阶级属性、指导思想、价值追求、领导力量、政治基础、体系架构和体系要素等各个方面存在衔接和贯通的必要性和可能性。《监察法》是一部旨在规范国家反腐败治理的宪法性法律，由《监察法》牵引所构成的监察法治不仅贯穿了国家权力配置的新要求，更是党规与国法衔接和贯通最为频繁和最为集中的领域。随着国家监察体制改革不断深化和推进，纪检监察权在运行过程中必定面临大量党规、国法衔接的制度性问题。在监察法治领域，构建党规、国法的衔接和贯通机制首要的任务就是做到案件管辖方面的衔接和贯通，关键问题就是构建一种严格的、合乎程序和实体正义要求的留置制度同时，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当严格恪守《宪法》与《监察法》的基本原则，形成与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约的良性互动关系。