党内法规的社会团结功能探析

赵 丰

（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）

一、社会团结功能的思想源流

“社会团结”这一概念是由法国社会学家涂尔干（又译为迪尔凯姆）首次明确提出的，他认为人类社会是一个有机的整体，在这之中的各类因素共同发挥着维护相对平衡的作用，而社会作为一个整体当然需要一套社会调节的系统以稳定社会团结。[1]该理论的架构恰恰处在社会学家孔德与斯宾塞的主张之间，孔德认为民主制度所依赖的社会本身并不具备自发形成社会团结所应有的价值观念，因而社会团结的实现必须依靠一个开明的政府进行自上而下的管理，[2]而斯宾塞则主张个人应被允许不受制于集体的束缚和干预而自由去追求自身利益，这样社会就可得到适度调节。[3]此两种社会学理论，前者偏向权力集中主义，后者则趋向自由放任主义，而涂尔干则在这两极中做了内部的取舍，即其既不同意斯宾塞所主张的个人逐利所显现的社会团结，也不认同孔德所言的社会团结完全来自自上而下的权力机制以强加于市民社会，而是运用其创造的系统的社会学功能方法，将社会团结作了机械团结和有机团结的区分，并通过分析将此调节系统或说是中间组织期冀在职业群体肩上。值得肯定的是涂尔干的功能分析之法是在摆脱传统的探索个人动机与目的的表面式方法和探索历史起源和缘由的部分式方法的基础上，强化了整体及功能分析，得出随着分工结构的变化，社会将从机械的团结向有机的团结发展的结论。而身处改革时代的中国也正显现着从机械团结向有机团结的转变特征。[4]涂尔干也认同法律在两种社会团结形式中具有不同的作用，同时认为在社会团结形式的转化过程中法律也起着重要的作用。

沿着涂尔干社会团结的分析思路，除职业群体外我们还可以扩展社会团结功能实现的其他路径，理由如下：第一，职业群体和职业道德具有局限性，涂尔干也已认识到这一点，因此又提出将职业道德与以个人道德主义为基础的公民道德集中化，但这样的方案并不能解决职业群体间职业伦理的冲突性和职业道德与社会团结应有价值观念的不一致性，也并未在其理论基础上寻求更多的路径；第二，虽然其进行了整体及功能的考量以及对社会团结的变迁解析，但并未在社会结构进行特殊化处理的基础上提出更多推测；第三，涂尔干提出法律发挥着维护社会团结的功能，但并未深刻认识到在现代社会道德式微下法律中心的可能性。而随着现代社会法学的发达，将社会团结纳入法学问题考量，日益受到西方学界的重视。[5]因此社区生活、社会组织[6]、法律等也成为学者们考虑的中间机制，因为尚未有确定一致的形态，因而在形式上具有实现社会团结功能的形态都应有被考虑的可能。所以考虑到如上因素，如果法律具有维护社会团结的功能，那么我国的党内法规作为中国特色政党制度的产物，其是否有作为中间机制的契合性，以及在前者契合的基础上其社会团结功能的发挥又有哪些实现路径和特色？这将成为我们需要进一步探究的内容。

二、党内法规作为中间机制的契合性

上述局限性因素的存在则是去衡量另外的中间媒介的效果评价因素的组成部分，同时通过对涂尔干社会团结思路的梳理，我们可以发现其提出了这种中间机制的必要因素，虽然诸多是围绕职业团体提出，但是其所提要求对中间机制来说也具有一定的普适性，这也在其他学者对中间机制的设想中得到印证。[7]所以，若剥离职业团体因素，我们可以发现其主要强调的内容有：第一，中间机制在利益上与个体利益具有相同价值取向，从而容易形成社会凝聚力，这反映出其价值一致性的考量；第二，该中间媒介具有法律权限且发挥着一定的政治功能，而社会学的任务就是寻找集体权威的建立方法以阻止社会中“集体悲哀”进入社会病态的高度，[1]这是对中间机制地位的考量；第三，社会团结的根源是社会内在的，而并非由外强加的，须具有一定的缓冲性，这是对中间机制缓冲性功能的考量；第四，这类中介组织类似于权威的官僚机构，其功能在于维持社会和谐，也是使群众服从社会秩序基本要求的工具，这是对中间机制内容要求的考量。[8]归纳起来主要涵盖四个层面，所以我们可以以其为标准去验证党内法规这种中间媒介在发挥社会团结功能上的契合性。

第一，在道德共同意识上具有一致性。作为执政党，中国共产党代表最广大人民的根本利益而超越特定阶层利益，决定了其执政道德的基本性质和方向，其始终把立党为公、执政为民作为最核心的执政道德要求，体现出与人民道德内涵相一致的诉求。而党章作为规范、指导全党的纲领性文件，要求所有党员和各级党组织以党章为根本活动准则，就决定了党章在共产党执政道德建设中具有的特殊重要地位。从党章的修订过程中我们可以发现，其变化的内容是与公民道德的价值取向的反映相一致的，是党的主张和人民共同意志的统一。如经历文革后的十二大明确规定了党必须在宪法和法律范围内活动，并第一次作出了党禁止任何形式的个人崇拜，这与历经内乱后人民渴求法治、禁止盲从的价值要求相适应，十四大第一次载明“党坚持不懈地反对腐败，加强党风建设和廉政建设”与人民反对腐败的价值相一致。十七大把科学发展观写入党章，十八大增写加强党的纯洁性建设等内容也都反映了不同时代下的价值要求，同时越来越多的党内法规将反对铺张浪费、反对享乐之风、反对形式主义等具有中华传统美德的内容架构在行为规范之中，无疑与现时社会的道德共同意识形成强烈共鸣，这也将为党内法规与社会道德共同意识的连接上提供更为直接和广泛的示范效应，从而为社会团结功能的实现奠基。

第二，内容本身具有规范性和制度性。早在1978年，邓小平在总结我国建国以来特别是文化大革命中党的建设的经验教训时提出：“国要有国法，党要有党规党法。”因此中国共产党一直通过强化党员党章意识来教育和管理党员，并严格执行党的各项制度和纪律。[9]2003年颁布的《中国共产党党内监督条例》规定党内监督的专门机关是各级纪律检查委员会，其监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，这就从根本上使党内权力关系得到规范，并形成了集体领导和分工负责、述职述廉民主、重要情况通报和报告、信访处理、巡视、舆论监督、罢免或撤换、谈话和诫勉、询问和质询等具有规模性的监督制度，形成宏大的监督网。[10]《党员干部选拔任用条例》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党政领导干部任职回避暂行规定》《公开选拔领导干部工作暂行规定》均直接规定了党员干部的选拔任用条件与程序，其规范运行将直接影响乃至决定我国国家政权的基本运作。这些党内法规的出台和实施都在努力提高制度构建的科学性和权威性，实现用制度对权、事、人的全面管理，也逐步推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化，以确保广大党员，尤其是党员干部真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

第三，在国家与个人之间具有缓冲性。对于党员来说，国家法是法，而党内法规同样是法，国家法是对党员作为公民的底线要求，而党内法规则是党员作为一名合格党员的基本要求。同时，党内法规也是广大人民群众把握对党员干部进行监督的具体标准，广大群众可以透过法规的标准来进一步了解并增进党对党员的具体要求，从而促使党更好地去约束各级党组织与党员，这是防范党员干部违法违纪现象发生的重要地带。党内法规所具有国家与个人之间的缓冲性是相对于一般法律所具有的一视同仁的普遍外在强制性来说的，因为一般法律就刑法而言所具有的普遍约束性更多是以压制性为其核心，[11]而党内法规则减少了平行条件下的对冲，在党内法规范围内对个人有着更深刻的警示作用，甚至具有监督上的填补效果。同时不容忽视的是我国的广大党员干部也是国家各机关的领导干部，在这层关系和契机上为广大人民群众通过党内法规监督党员干部，从而为实现监督国家机关干部提供了途径，这也建构了监督下的社会共同意识，从而在反腐倡廉、反对铺张浪费、反对形式主义、强调务实等共同道德价值观念上产生更深层次的凝聚力，增持广大人民群众对党的领导的信心，以此进一步实现社会团结。

第四，其地位具有一定的集体权威性。使用党内法规一词，客观上就会让人以法律标准去了解和审视党章、党纪及其他各类党内规则要求，从而在一定程度上强化党内法规的法律威严，增强其权威性。不仅如此，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规明确纳入我国社会主义法治体系，并成为社会主义法治理念的内容。在此背景下，《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年计划》明确规定: “深入宣传党内法规，突出宣传党章，大力宣传各项党内法规”，也将党内法规纳入“七五”普法的内容之一。而党内法规作为软法纳入普法体系，[12]无疑会在提升公民规则意识、积极地以主体性身份参加社会事务和国家管理、培养其尊重法律权威等方面发挥特殊作用。同时，中国共产党作为我国的执政党，其党内法规的颁布与实施都将产生社会示范效应，其对法律的尊重与遵守和对党员基本行为要求规范将直接引领整个社会尊法尚行的风尚，而党员干部带头守法崇德也是引导全国人民践行的关键。因此，党内法规的集体权威性在其今后的完善和实践中将会不断地加强，其示范推广效应也将会进一步得到提升。

综上，我们可以从以上4个要素的衡量来认定党内法规这种中间媒介在发挥社会团结功能上具有与中间机制高度的契合性，所以在此基础上继续探讨其实现路径也有较强的现实意义。事实上这种契合性的顺利实现也离不开良好的具体路径，而党内法规在实现路径上也因其特殊性具有区别于其他中间媒介的特色。

三、党内法规之社会团结功能的实现路径

因为涂尔干将社会团结功能的实现固化于“个体—职业群体—国家”的逻辑结构，因此针对 实现路径，他提出，因为职业群体向相关成员提供了一种形式的集体生活，而这种集体生活中所形成的共同活动规则为成员们提供了一个较为积极的道德环境，正是通过此类集体生活中的密切联系所凝聚出的整体感，使得成员们不得不依附于整体，去支持它并在行动时考虑它，这种超越个人及其所属群体利益的对某类事物的依附正是道德活动产生的源泉。而其他学者创造性地提出的总体性的社会组织、社区生活、法律等中间机制的考量，均是在论证该中间机制所能创造整体道德环境而凝聚成员之间的社会团结的可能和现实途径中形成的。[5-6，8]但党内法规有其特殊属性，其性质和内涵在学界也有不同界定学说，这反映出学界对其外延认识的差异。不过狭义上《中国共产党党内法规制定条例》第2条已经明确了党内法规的界定，即“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”但从党对党内法规要求及使用的现状来看，一个更广义的党内法规概念被广泛和实际运用，即党内法规是指党内所有用以规范和保障党的行为的法律或规范性文件，这也为党内法规的社会团结功能的发挥奠定了充足的理论基础。同时结合我国政治和社会环境来看，与如上理论途径相比，党内法规的实现路径既有融入普遍社会群体生活的共性，又有其具体实现形式上的特殊性，总结起来主要表现有以下方面。

第一，党员群体之间。作为拥有9000多万党员的第一大政党，且在国家机关干部党员身份率极高的情境下，党员群体的团结性要求不仅是政治性要求，也是在道德式微的环境下[13]的社会性要求，因此“党要管党，从严治党”的客观需要愈发现实和迫切，也符合发展、培养和团结党员的一致需求。而党内法规作为所有党员的行为规范和标准，其在熔铸党内团结中的重要性早已倍加凸显。刘少奇就此曾作《党规党法的报告》，他指出，“党是执行民族统一战线的党。要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。”所以党的十八大以来，习近平总书记一直强调要求所有党员干部“守纪律讲规矩”，同时党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。[14]可以看出，党内法规覆盖了全体党员，体现了党的核心主张，在加强规范党员和党组织行为的同时，嵌入反腐倡廉等道德内核，并针对恶劣风气和道德缺失有针对性地进行整治，以此保证党的理想信念宗旨，从而实现全体党员思想的一致性、纯洁性和先进性要求，并在此基础上，凝聚党员的团结精神，进一步加强党的自身建设。

第二，非党员与党员之间。党内法规要求党员应具备非党员一般不具备的个人行为标准和思想道德境界，这也是党在培养、评价和选拔党员时一直坚持和关注的一项基本指标。而社会团结的要求则是社会群体间的道德价值的融合与凝聚，因此党在普适化完善党的价值观的同时，强化了其价值观的广泛宣传，同时将这种实践要求以党内规范的形式进一步具体化和固定化，使得理论与实践更好地结合起来，助推了社会团结功能的实现。尤其是2013年5月9日出台的《中共中央关于在全党深入开展党的群众路线实践教育活动的意见》，在全国范围内推行党员践行群众路线活动，成为融合过程的典范，这也将成为对党员的长期要求，从而进一步加强非党员与党员之间的沟通，凝聚共识，逐渐形成社会团结的整体感。不过，要认清的是，我们不能仅仅视其为一种凝聚团结的活动形式，其更重要的是在程序层面构建切实完善人民当家作主这一根本制度的多样途径。

第三，人民与执政者之间。将社会团结锁定在同一身份群体，还是涵盖道德价值具有重合性的群体，是研究社会团结的又一话题。不过从功能的角度讲，其可能更偏向效果的考察，即实质上是否产生了社会凝聚力并实现了社会团结。因此，在作为执政者的党员与百姓间，在不以身份为团结前提的构建中，党内法规也将成为社会团结的搭建途径。一方面在我国的党务实践中，一些党内法规的规范对象已延伸至公权力机关和公职人员，如2013年11月25日，中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二条将条例的适用对象规定为党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位；[15]另一方面，虽然上述主体的规范更应由国家法律来承担，但其道德内容方面的规范却反映出人民对此类延伸的内容具有普遍的诉求和共同道德的传承，因此说在此层面上具有凝聚团结意识的价值基础，这既是人民在道德层面充实了其监督的内容，又是人民学习与执政者践行的道德准则。

第四，党与其他政党和社会组织之间。除了社会个体间的团结，社会组织、政党间的团结也应属社会团结的内涵范围，尤其是在我国“共产党执政，其他民主党派参政”的政治模式下，政党团结也是一种政治需要。但这种团结意涵应建立在道德价值的共性基础之上，这就要求其在国家意志上或理念道德上寻求一致的价值追求。而党内法规体系，尤其是党章作为党内法规的核心，是体现党的价值和追求的重要规范，其在此构建或体现的与其他民主党派协商尊重的民主精神，如党章写明坚持多党合作的政治协商制度、建立健全民主监督决策、按照独立自主完全平等原则处理同其他政党的关系等是团结凝聚的价值基础。同时其他党内法规体系所规范的合格党员的践行标准也是其他社会组织尤其是其他民主党派的学习典范，尤其是社会组织在政策制定、社会治理、公共服务上的作用愈发突出，其助力党组织与其他社会组织以及社会组织之间的凝聚团结的功能与党内规范所确立的道德价值要求愈发紧密结合。[16]

第五，各民族、阶层、同胞之间。其实，在党章中“团结”一词的出现主要集中在以下几处：一是中国共产党维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系……实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展；二是中国共产党同全国各族工人、农民、知识分子团结在一起，同各民主党派、无党派人士、各民族的爱国力量团结在一起……不断加强全国人民包括香港、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞的团结；三是加强同发展中国家的团结与合作。显示共产党始终都以党的团结统一为立足点，从团结的愿望出发达到团结的目的。[17]事实上伴随着“公共领域”的繁盛，[18]民族、阶层、同胞平等共融已经成为社会道德的共识，也已经植入绝大多数人的道德意识。因此在这一层面的社会团结力量显得更为强大和突出，这也为国家的稳定团结打下了坚实的基础。这与包含党内规范在内的中间机制的氛围强化有重要关系，随着“中国梦”“民族伟大复兴”等目标理想的提出、践行和广泛传播，各民族、阶层、同胞之间的团结将得到更深层次的强化。

四、完善路径的几点思考

“国家的治理实际上就是重建和维护社会团结，而现代治理的价值目标就是实现善治”。[19]因此在以党内法规为一重要中间机制的体系下，其路径的审视和完善既是党内治理的一部分，又与本身社会团结功能的实现不可分离。而在考虑其契合性的同时，实现途径的合理性考量也应成为关注的焦点。同时，现实情况下，以上路径的实现情况也面临挑战。因此，本文主要从以下层面提出几点思考以期完善党内法规的社会团结功能。

第一，强化人民的主体性，扩大社会个体的参与。无论党内法规通过何种路径强化同一群体或跨类群体的社会团结性，最终是要回归到凝聚人民的团结性这一落脚点，而如果人民的主体性被弱化、个体参与性消极化，那么修葺得再好的上层建筑都是末端改革，而不能真正实现人民的社会团结性，甚至产生反向效应。因此强化人民的主体性，让人民感知当家作主的真实感，并通过党内外渠道和有效保障机制扩大社会个体的积极参与是十分必要的，[20]这是强化人们对执政党信任感的过程，也是引导树立和形成积极的道德共识的重要过程。第二，中间机制的运行应在法治的基础架构下展开。[21]任何中间机制的展开离开了法治的基础，其凝聚的社会团结就难以得到有效长久的保障，这也是防止共同价值异变的重要手段。如当腐败贪污盛行时，在百姓间会生成官员普遍腐败的印象，这会破坏百姓间、执政者间、百姓与执政者间的团结精神，因此法治的保障应成为中间机制运行的重要基石，做到“出于”党内法规又“入于”国家法律，把纪律和规矩摆在法律的面前，落实党必须在宪法和法律的范围内活动、党员带头遵守国家宪法法律的要求。第三，党内法规在树立高标准的同时，兼具规范内容的普适性。在关乎人与人的社会关系上，党内法规体现了愿望和期待的道德，是社会高标准的道德规范内容。但如果只有要求党员先进性和纯洁性的纲领性或宗旨性内容，那么一方面会缺失党员先进性和纯洁性的具体判断标准，减弱党内规范科学性，另一方面会因缺乏普适性内容而难以被非党员关注和学习，缺少社会团结的价值基础。因此，自党的十八大以来一系列约束党员尤其是党员干部的具体行为规范和道德性准则颁布实施，逐步关注符合党员功能需要的各种“小传统”现象，[22]这为净化党内生活，引导社会尚廉尚俭风气，形成社会团结道德价值基础累积了坚实的基础。第四，党内法规指导下的实践活动应更注重实际，形成常态以凝聚整体感。自群众路线实践教育活动实施以来，各地党组织纷纷阶段式地开展学习会和座谈会等活动，并在网络媒体和各大官媒网站上报道，但是其实际效果与社会团结性要求还是有差距的，因为社会团结性的实践内容不仅要求一般形式的实际交往和充分交流，还要其交往形态具有常态性，并防范流于形式，这样道德共同意识才能实现潜移默化的影响效果，其整体感才能被逐渐塑造。因此党内法规指导下的实践活动应以价值观普世为导向，以加强联系性为重要保障，切实做到思想交流常态化，从而有效实现该中间介质的社会团结功能。