论个人信息保护语境下的消费者组织

王沛然

智能信息科技的发展与普及让网络服务提供商得以大规模、分散化、隐蔽性地收集使用海量具有身份识别意义的数据，对个人信息保护[1]本文暂且搁置“个人信息保护”与“个人数据保护”的概念之争，统一使用“个人信息保护”一词指代对网络空间中以数据形式存在的具有身份识别意义的信息的保护。相关讨论参见韩旭至：《信息权利范畴的模糊性使用及其后果——基于对信息、数据混用的分析》，载《华东政法大学学报》2020 年第1 期，第85-96 页；周斯佳：《个人数据权与个人信息权关系的厘清》，载《华东政法大学学报》2020 年第2 期，第88-97 页。形成全新维度的挑战。消费者数据隐私引发的关切与讨论，已经从精准广告推送拓展至穿戴式设备、智能家居、人脸识别等领域，[2]See Jules Polonetsky,Omer Tene & Evan Selinger,Consumer Privacy and the Future of Society,in Evan Selinger,Jules Polonetsky & Omer Tene (eds.),The Cambridge Handbook of Consumer Privacy,Cambridge University Press,2018,p.5-6.呈现出愈演愈烈的趋势。在我国多维度推进个人信息保护的规范体系下，作为市场经济基础性法律的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）理应拥有充分的施展空间。但就目前而言，《消法》在个人信息保护领域的实施远未引起足够的关注度，亟需破解困局的切口——消费者组织可能成为此切口。以消费者组织为依托的权益保护模式是消费者法特有的机制，是对前工业时代消费者运动成果的法律确认。在“数据为王”的信息时代，重申消费者组织的地位与功能，促进其职能向消费者数据权益保护领域拓展，以此为个人信息保护提供消费者法的路径参考，具有重要的理论和现实意义。

一、数字经济时代我国实施《消法》面临的窘困局面

在传统线下商品服务时代，我国《消法》坚定地守护着广大消费者的合法权益，成为消费者维权的利器。但在数字经济时代，《消法》开始面临功能展开的窘境，无法完全回应广大消费者的现实需求——个人信息保护语境下，《消法》在规范与实证层面的重重局限，令其处于一种象征性的“鸡肋”地位。

（一）文本之困——《消法》在个人信息保护体系中的尴尬境地

互联网时代的“免费服务”趋势并不意味着消费者法退出了舞台。随着信息储存与处理成本大幅下降的大数据时代来临，数据的潜在价值不断被挖掘和释放，引发围绕数据价值链的商业革命。[3]See Viktor Mayer-Schönberger & Kenneth Cukier,Big Data:A Revolution That Will Transform How We Live,Work,and Think,Houghton Mifflin Harcourt,2013,chapter 6.海量数据市场的诞生为精确、迅速、低成本的交易匹配提供了可能，[4]See Viktor Mayer-Schönberger & Thomas Ramge,Reinventing Capitalism in the Age of Big Data,Basic Books,2018,chapter 4.以此为契机，数据成为基础性生产要素，而以收集和挖掘数据价值为利润来源的企业通过免费为用户提供服务，不断开拓更多数据来源。“免费市场”中的互联网企业不以收取服务费用为目的，用户的关注与信息本身即为对价。[5]See John M.Newman，Antitrust in Zero-price Markets:Foundations，164 University of Pennsylvania Law Review 149 (2015).这类新型数字经济市场冲破了货币与价格的束缚，是对传统货币交易形态的超越和进阶，也导致对“消费”内涵认知的嬗变。实际上，相关判例已经表明，没有直接付费关系并不妨害经营者责任之承担。[6]例如，在最高人民法院发布的第一批涉互联网典型案例之五——“庞理鹏诉中国东方航空股份有限公司、北京趣拿信息技术有限公司隐私权纠纷案”中，法院依据《消费者权益保护法》第29 条判决为用户免费提供服务的去哪儿网（www.qunar.com）之运营公司承担责任。可见，处理日益严峻的个人信息保护问题，消费者法理应是一条可选路径。在比较法上，不乏以消费者为中心构建个人信息保护规则之例证，如美国《加州消费者隐私法案》（California Consumer Protection Act）、澳大利亚《消费者数据权利法案》（Consumer Data Right），均是在消费者情境下落实数据权利。

然而，当前我国《消法》在个人信息保护体系中却处于较为尴尬的境地。尽管我国理论界早已有学者对消费者法承担个人信息保护职能寄以厚望——例如通过特定场景下的倾斜保护确保具体场景中的信息流通满足消费者的合理期待、[7]参见丁晓东：《个人信息私法保护的困境与出路》，载《法学研究》2018 年第6 期，第195 页。通过设置市场化导向的要求兼顾个人信息保护与数据的经济价值开发；[8]参见孙南翔：《论作为消费者的数据主体及其数据保护机制》，载《政治与法律》2018 年第7 期，第21-34页。又尽管立法者力图突破传统的保护手段，突出《消法》的独特功能——例如在解释条文时指出该法“并未采取传统民法以姓名权、肖像权及隐私权为框架保护个人信息的方式，而是明确将个人信息得到保护的权利列为消费者的一项单独的基本权利”；[9]全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国消费者权益保护法释义》，法律出版社2013 年版，第129-130 页。但是，这一切落实到具体的文本上是令人遗憾的——新《消法》有关个人信息保护的条文（第29 条），在表述上与2012 年《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》第2 条、2016 年《中华人民共和国网络安全法》第41 条的规定近乎一致，既未引入国际前沿的“场景—风险”导向[10]有关基于场景或风险保护个人信息的论述，参见范为：《大数据时代个人信息保护的路径重构》，载《环球法律评论》2016 年第5 期，第92-115 页；丁晓东：《个人信息权利的反思与重塑：论个人信息保护的适用前提与法益基础》，载《中外法学》2020 年第2 期，第339-356 页。规范，也未突破信息最小化原则[11]对信息最小化原则进行反思的论述，参见Omer Tene & Jules Polonetsky,Big Data for All:Privacy and User Control in the Age of Analytics,11 Northwestern Journal of Technology and Intellectual Property 239,259-260 (2013).的藩篱。《消法》在个人信息保护的问题上，直接照搬其他法律的相关条文，毫无新意，立法者意欲实现的特定目标在法律文本中难以突出。这种现实与期待的巨大落差，似乎让《消法》在个人信息保护体系中沦为了尴尬的陪衬。

（二）行动之艰——个人信息保护执法与消费者维权的双重难题

在《消法》个人信息保护条款的运行层面，无论是个体维权还是公权力执法，都面临着充分性不足的困境。成本与收益的不匹配令消费者个体维权举步维艰，而执法机关的局限也意味着贯彻法律的实效难以满足期待。

1.举步维艰的消费者个体维权

消费者采取行动维护个人信息相关权益，首先以意识到自身权益受侵害为前提。然而在认知层面，消费者几乎很难认识和把握自己的数据隐私权益，维权则无从谈起。行为与认知科学研究指出：个人在管理自身隐私信息与公共网络空间的边界时，对于是否以及在多大程度上应该关注隐私问题，内心面临相当大的不确定性；个人的隐私选择高度依赖环境背景，且极具可塑造性，一些微妙因素的操纵即可令消费者无所顾虑地分享个人信息或进行相关授权。[12]See Alessandro Acquisti,Laura Brandimarte & George Loewenstein,Privacy and Human Behavior in the Age of Information,347 Science 509 (2015).正是在此意义上，围绕告知、选择、知情、同意的“隐私自我管理”路径无法为个人信息提供充足的保护，[13]See Daniel J.Solove,Privacy Self-Management and the Consent Dilemma,126 Harvard Law Review 1880 (2013).作为分散个体的消费者在无意识中放弃了对自身权益的捍卫。

而即便是认识到个人信息权益遭受侵害，现实中作为个体的消费者在高昂的维权成本下亦难以采取切实的行动措施。以诉讼途径为例，根据笔者检索，我国新《消法》实施六年多来，公开司法裁判中援引第29 条的民事案件不超过30 件。[14]笔者以“《消费者权益保护法》第二十九条”为关键词检索民事案件，在“无讼案例”（www.itslaw.com）检索出案例20 件，在“威科先行”（law.wkinfo.com.cn）检索出案例28 件。与之相对比，引用《消法》第55 条的案例达3 万多件。2020 年6 月30 日最后访问。这并不难理解，若仅就一份针对单独个体的消费者信息而言，经营者的违法获益可能并不高，因而在个别诉讼中消费者对自身所受损失与可获赔偿的预期水平较低，与维权所需的时间和金钱成本严重失衡。而以典型判例为对象的研究则表明，由于举证困难等原因，消费者的主张往往难以获得法院支持。[15]参见赵淑钰：《我国消费者个人信息保护实证研究——以典型司法判例为视角》，载《山东审判》2016 年第2 期，第68-71 页。现实维权的种种障碍令消费者主动或被动选择了容忍：据调查，意识到个人信息泄露后的消费者中约有三分之一选择“自认倒霉”，[16]中国消费者协会：《App 个人信息泄露情况调查报告》，2018 年8 月29 日，http://www.cca.org.cn/jmxf/det ail/28180.html，2020 年6 月27 日最后访问。未采取任何维权措施。

2.力有不逮的公权力机关执法

《消法》的个人信息保护实施路径除了消费者个人维权外，还有行政机关的相应执法措施。但行政机关对《消法》的实施依然面临执法资源不足等诸多局限。第一，多头执法问题。市场监管总局、工信部信管局均为承担个人信息保护职能的监管机关：市场监管总局为法定的工商行政管理部门，依法承担维护市场秩序、保护消费者个人信息权益的功能；工信部信管局专注于互联网行业的监管，其职责范围包含“承担市场秩序……用户权益和个人信息保护等监管工作”[17]《中央编办关于工业和信息化部有关职责和机构调整的通知》，中央编办发[2015]17 号。。在互联网个人信息保护领域，两者职能的重叠和交叉留下了推诿和缺位的空间。第二，执法资源不足。数字经济体量规模之大，商业模式更迭换代之快，以及互联网公司对法律合规和监管规避的研究和投入之巨，往往令执法机关难以跟上脚步。从网络公开的处罚案例来看，市场监管局对信息网络类企业的执法案例仅占一成，[18]笔者检索“威科先行”法律信息库，发现引用《消法》第29 条的107 篇行政处罚文件中，对信息网络类企业进行处罚的只有12 篇。2020 年6 月30 日最后访问。这侧面反映了工商行政管理部门在网络个人信息保护执法中的力不从心。而工信部信管局职责众多，用户权益保护并非其工作重心，再加上“行业监管者总希望行业内被监管者不断成长壮大”的政治经济学利益考量，[19]See John Armour et al.,Principles of Financial Regulation, Oxford University Press,2016,p.145.不能对其当前的监管实效期待过高。第三，运动式执法。市场监管总局“守护消费”暨打击侵害消费者个人信息违法行为、工信部信管局“信息通信领域APP 侵害用户权益”等专项执法行动取得的成效不可谓不显著，但运动式执法具有仓促性、短期性和整治效果的反弹性等固有弊端，仍须回归长效机制。[20]See Duoqi Xu,Shiya Tang & Dan Guttman,China’s Campaign-style Internet Finance Governance:Causes,Effects,and Lessons Learned for New Information-based Approaches to Governance,35 Computer Law & Security Review 3,9 (2019).最后，处罚力度轻微。《消法》第56 条规定的罚款额度为“违法所得一倍以上十倍以下”，但数据的算法加工和价值挖掘特性可能使违法所得难以认定——承载个人信息的原始数据价值极易主观操纵。而“没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款”，这对于如今稍具规模的互联网企业而言则不痛不痒。

总之，在互联网经营者围绕数据逐利的时代背景下，我国《消法》在个人信息保护体系中面临规范与实证的双重尴尬，处于一种近乎边缘的地位。但是，消费者法在蓬勃发展的数字经济中不应缺位。应尽快破解这一窘境，发挥消费者法在新型市场经济中的应有功能。修法的工程是浩大的，论证的充分性和程序的严苛性都意味着从立法角度解决问题远非一朝一夕之功——其实，现有规范资源中的破局之道并非不存在，只是沉寂而未被充分唤醒：《消法》第五章规定“消费者组织”，为一条通过集体行动机制推进个人信息保护的全新路径[21]参见孙南翔：《论作为消费者的数据主体及其数据保护机制》，载《政治与法律》2018 年第7 期，第25 页。提供了规范支撑，为消费者法更深度介入个人信息保护领域提供了现实的切口。依托消费者组织，在信息时代重新扛起消费者运动的大旗，是一条值得深入研究和探讨的道路。

二、个人信息保护的集体行动机制：以消费者组织为依托

网络服务提供商为经济利益收集、处理、分析个人数据，很多情况下违规侵害了消费者个人信息权益。针对消费者个人维权和公权力机关执法的不足，《消法》专章规定的“对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织”——消费者组织，可以作为联系广大互联网消费者的纽带，在此领域充分发挥作用。为此，有必要层层剖析消费者组织的经济逻辑和历史渊源，深入探讨其现实进阶之道，把握消费者组织在个人信息保护领域的前景。

（一）组织的经济逻辑：有限理性与集体行动的意义

伴随着经济学对“经济人”理性决策模型的反思和批判，法律理论中的主体假设发生了“从理性的、意思表示强而智的人向弱而愚的人”[22][日]星野英一：《私法中的人》，王闯译，中国法制出版社2004 年版，第50 页。之转变，对“消费者”主体的刻画和定格亦随之展开。剖开“弱而愚”的叙事话语，其基础内核正是诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙的有限理性理论：人类的行为决策受到环境条件和自身信息处理能力的限制，现实中遵循有限理性（bounded rationality）的行为模型，而非完全理性的超凡模型（the Olympian model）。[23]See Herbert A.Simon,Reason in Human Affairs,Stanford University Press,1983,p.34.个人的选择总是在“给定”的环境下发生的，无法突破外部条件的制约。人们对每一种抉择后果的了解总是零碎的，并且在赋予未来结果以价值时，只能凭想象来弥补所缺少的体验，而这种预见不可能是完整的。此外，按照理性的要求，决策主体应在全部备选方案中进行选择，但真实情况是人们只能想出全部可能选项中的寥寥几个。[24]See Herbert A.Simon,Administrative Behavior,The Free Press,1997,p.92-94.上述命题完全适用于市场经济的主体：消费者做出的决策，从来都是在限定的视听环境与信息条件下进行的，且这种外部条件还常常被经营者以“助推”式[25]See Stephen Courtney,What is Nudge Marketing?,Convertize,available at:https://www.convertize.com/wh at-is-nudge-marketing/,last access on July 7 2020.的心理学机制进行设置；此外，消费者自身很难掌握全面的市场信息，无法进行实时验证与比较，不能把握每一次消费行为的后果。如此，消费者的有限理性成为一切相关理论推演的客观前提。

市场是一种人类大规模协作的机制，[26]See Leonard E.Read,I,Pencil,in Craig M.Newmark (ed.),Readings in Applied Microeconomics:The Power of the Market,Routledge,2009,p.14-18.有关经济决策的知识分散于众多个体的头脑之中，没有谁能单独掌握完全的知识。[27]See F.A.Hayek,The Use of Knowledge in Society,in Craig M.Newmark (ed.), Readings in Applied Mi croeconomics:The Power of the Market,Routledge,2009,p.9-10.市场交易双方的博弈即是在这样的条件下进行，因此博弈中理性程度更高的一方总能占据更有利的地位，从而获益更多。对于消费者而言，信息不对称通常是一种现实情形。信息劣势意味着在博弈中处于不利地位，如果消费者面临较高的信息搜寻成本、试错成本，则不得不选择这种有限信息下的交易。在权益被侵害后，倘若消费者面临的维权成本居高不下，又不得不忍气吞声放弃那纸面上的权利——这对于分散的个体消费者而言似乎是一种常态。

消费者的信息搜寻成本、试错成本、权利保障成本都属于市场交易费用。[28]See Eirik G.Furubotn & Rudolf Richter,Institutions and Economic Theory:The Contribution of the New Institutional Economics,The University of Michigan Press,2005,p.52.新制度经济学代表人物道格拉斯·诺斯正确地指出：“有效的市场是通过使其具有较低的交易费用来创建的。”[29]Douglass C.North,Understanding the Process of Economic Change,Princeton University Press,2005,p.77.通过某种途径拓宽消费者有限理性的边界，同时更有效地保护权利、降低交易费用，对消费者和整个市场经济而言都具有重要意义。为此，消费者组织应运而生。西蒙指出，“我们称之为‘组织’的行为模式，对于实现任何广义的人类理性而言都是基础性的。”[30]Herbert A.Simon,Administrative Behavior,The Free Press,1997,p.111.他认为，组织通过群体计划、信息沟通渠道、培训教育等手段影响了成员的决策。[31]See Herbert A.Simon,Administrative Behavior,The Free Press,1997,p.112-117.当消费者组织充分发挥其教育咨询功能时，就为消费者降低了信息搜寻成本，从而提升了理性程度。当消费者组织以集体行动的方式聚合分散的个体时，就能通过声誉威胁、产品抵制、股价影响[32]See Marco Giugni & Maria T.Grasso,Economic Outcomes of Social Movements,in David A.Snow et al.(eds.),The Wiley Blackwell Companion to Social Movements,John Wiley & Sons,2019,p.472等筹码提升博弈的能力。在事后维权的阶段，通过组织代表整体行动可以分散多方当事人的成本。因此，消费者组织的经济逻辑与拓宽理性边界、降低交易费用紧密相关，发挥好消费者组织的作用，对于维护消费者法定权益、促进市场健康发展具有重要意义。

（二）组织的历史渊源：发端工业时代的消费者运动

消费者组织脱胎于工业时代的消费者运动，起源于美国。尽管“消费者运动”这一名称形成于20 世纪20 年代末，但其思想早已萌生于19 世纪末期，当时的知识分子开始将消费者视为社会中具有独特和鲜明利益的群体。[33]See Lawrence B.Glickman,Buying Power:A History of Consumer Activism in America,The University of Chicago Press,2009,p.158-159.一方面，发达资本主义国家垄断盛行，消费者利益不断遭受侵害。[34]参见孙颖：《论消费者组织的运作与发展》，载《法学评论》2010 年第1 期，第52 页。另一方面，生产经营者、劳工都形成了自己的集体组织——行业协会、工会，而消费者却尚未形成有力的利益联盟。由此，“组织起消费者这一新兴的群体”成为一大呼声。19 世纪70 年代在波士顿曾出现过一个短命的消费者保护协会，[35]See Lawrence B.Glickman,Buying Power:A History of Consumer Activism in America,The University of Chicago Press,2009,p.160.而1891 年纽约也成立了自己的消费者联盟。[36]See Consumers’ League of New York City Records #5307,Kheel Center for Labor-Management Documentation and Archives,Cornell University Library,available at:https://rmc.library.cornell.edu/EAD/htmldocs/KCL05307.html,last access on July 2 2020.此后，20世纪美国出现了三波消费者运动的浪潮。第一波运动发生于1900～1915 年，这一时期的运动主要由全国消费者联盟（National Consumers League）发起和组织，重点聚焦于食品药品安全领域，争取到了《纯净食品和药品法案》（Pure Food and Drug Act）、《健康肉类法案》（Wholesome Meat Act）等立法成果。第二波运动期间为20 世纪20 至30 年代，由消费者同盟（Consumers Union）、消费者研究所（Consumers’ Research）引领，围绕虚假广告、商品内幕展开了斗争，促使国会通过了《联邦食品、药品和化妆品法案》（Federal Food,Drug,and Cosmetic Act）。第三波运动期间为20 世纪60 至70 年代，美国消费者联合会（Consumer Federation of America）、公共市民（Public Citizen）作为领导组织，针对产品安全标准、广告公共影响、用户损害赔偿等问题维护消费者的权益，推动《国家交通和机动车安全法案》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act）、《真实贷款法案》（Truth in Lending Act）、《消费品安全法案》（Consumer Product Safety Act）等立法落地。[37]See Robert N.Mayer,The Consumer Movement:Guardians of the Marketplace,Twayne Publishers,1989,p.13.这三波消费者运动分别对应不同生产力条件下的社会矛盾，历史演进脉络清晰可循。申言之，不同的经济产业时代背景下，消费者利益遭受侵害所体现的面向不同，而消费者组织则为相应的诉求与生产经营者展开斗争，并为消费者提供教育与咨询，同时创办刊物、出版书籍、大造舆论，直至推动立法——在某种程度上，消费者组织对消费者法律权利的确立、发展、完善和维护起到了不可磨灭的历史性作用。

中国现代的消费者运动是伴随着市场经济展开的。改革开放后，市场自由交易重启，与生产经营者相对应的消费者群体逐渐明晰自身的利益诉求。有学者认为，“中国法意义上的消费者、经营者、消费者权利等概念均系由法律文本‘塑造’而成”，“人们并没有意识到当自己从事市场交易时，自身角色有可能转化为消费者，更遑论人们能够意识到消费者权利”，[38]姚佳：《中国消费者法理论的再认识——以消费者运动与私法基础为观察重点》，载《政治与法律》2019年第4 期，第132 页。笔者认为此观点可待商榷。毕竟，诚信经营、货真价实乃是自古以来的通行观念，有自由交易的地方就有买者的权利诉求，这从唐代《关市令》“诸以伪滥之物交易者，没官；短狭不中量者，还主”这样的退货条款中可见一斑。中国消费者的权利诉求是内生性、自发性的，只是在市场经济初期需要一个整合到现实的出口——事实上，消费者组织是最早的出口。20 世纪80 年代初，中国的集贸市场开始活跃，交易中缺斤短两、坑蒙拐骗的事情频繁发生。1983 年，时任河北新乐县工商局局长的袁荣申在杂志上看到关于美国消费者组织的介绍，深受启发，成立了一个“不收费的群众组织”：新乐县维护消费者利益委员会。[39]参见央视网：《袁荣申——创建中国第一个消费者协会》，2008 年3 月1 日，http://www.cctv.com/commun ity315/special/C20832/20080301/102229.shtml，2020 年7 月2 日最后访问。一年后，中国消费者协会成立。如此，中国现代的消费者组织诞生并开始以独特的方式引领中国的消费者运动，而《消法》则是10 年后才颁行，并专章确认了消费者组织的法律地位。

中国消费者组织的诞生之路明显呈现出“自上而下”的特点，消费者运动与国外存在显著区别，公民较少自发行使宪法赋予的结社权开展运动，这与我国独特的社会环境有关。不过，虽是由官方发起和动员，但其毕竟是群众性组织，利益诉求也真实地来源于市场中的消费者。并且，铺天盖地的媒体曝光、打假维权、主题宣传，[40]有关我国工业经济时代的消费者运动案例，参见李昌麟、徐明月编著：《消费者保护法》，法律出版社2014年版，第18-20 页。正是一种在紧密联结中分享集体身份意识、在对抗与斗争中推进变革的社会运动，[41]See Donatella Della Porta & Mario Diani,Social Movements:An Introduction,Blackwell,2006,p.20.只是这种运动反映的社会背景仍停留在传统工业时代。

（三）组织的现实进阶：引领数据时代的消费者运动

围绕大数据、人工智能的网络信息新经济是对传统工业时代的飞跃，数据是核心要素，而互联网也成为当代消费者生活的基本构成元素。在此情形下，经营者对消费者权益产生的威胁呈现出新的特征，传统而基础的食品药品安全、产品质量、商品欺诈等消费者议题拓展至对个人信息与隐私安全的担忧。以移动互联网的普及为例，目前很多智能手机应用软件存在频繁后台访问手机信息的现象，十几分钟内读取通讯录、访问照片和文件高达上万次。[42]参见央视网：《拿我的信息 你问过我吗？手机APP“偷窥”调查 什么让人触目惊心》，2020 年6 月8 日，http://news.cctv.com/2020/06/08/ARTITwtMiwvmargP91iwkmZB200608.shtml，2020 年6 月20 日最后访问。手机数据访问涉及非常突出的隐私问题——移动设备允许服务提供商对用户日常生活中的许多领域进行广泛的监控，不仅可以掌握用户的在线活动情况，还可以跟踪他们的相关离线活动，例如他们在哪里、和谁在一起。[43]Kirsten Martin & Katie Shilton,Mobile Privacy Expectations:How Privacy Is Respected with Mobile Devices,in Evan Selinger,Jules Polonetsky & Omer Tene (eds.),The Cambridge Handbook of Consumer Privacy,Cambridge University Press,2018,p.88.而目前应对这些新问题、新挑战的措施与工具似乎并不能与数字经济日益庞大的规模和越来越重要的地位相匹配。因此，传统经济条件下孕育的消费者权益保护观念、制度、组织均需要适应数据时代进行相应的转向，让消费者在线上也能获得与线下同样充分的保护。作为消费者权益保护体系的重要一环，消费者组织在工业时代发挥了巨大作用；在数据时代，消费者组织也应该主动引领以个人信息保护为重要阵地的运动潮流。

国际上已呈现出消费者组织将运动范围拓展至数据与隐私保护领域的趋势。越来越多传统消费者组织明确将保护消费者线上权益纳入工作目标。例如，作为来自32 个国家的44 个独立消费者组织的伞形组织，欧洲消费者协会（BEUC）将保护“数字权利”（Digital Rights）专门列为一个类别的重点职责，该工作的首要目标即为“确保消费者享有高水平的个人数据保护和线上隐私”[44]BEUC,available at:http://www.beuc.eu/digital-rights,last access on July 4 2020.。在面向公共权力的活动领域，一些国家的消费者组织集结力量大声疾呼，推动立法变革。当前，包括众多传统消费者组织在内的美国17 家非盈利组织正在联合呼吁联邦层面的数据保护立法以及专门数据保护机构的设立，声势浩大。[45]See Privacy and Digital Rights for All,Public Citizen,https://www.citizen.org/about/coalitions/digitalrights4all/,last access on July 3 2020.。在针对私人商业主体的运动中，保护消费者个人信息的法律行动正如火如荼进行。2020 年6 月19 日，法国最高行政法院作出裁定，维持法国数据保护机构于2019年1 月对谷歌违反《一般数据保护条例》（GDPR）做出的5000 万欧元罚款——而这次处罚源于非盈利组织La Quadrature du Net和None Of Your Business代表消费者提起的一系列针对谷歌的集体诉讼。[46]See €50 Million Fine for Google Confirmed by French Court,NOYB,Jun 19,2020,available at:https://noyb.eu/en/eu50-million-fine-google-confirmed-conseil-detat,last access on July 3 2020.可见，消费者组织对互联网企业进行专业系统的个人信息合规监督，已经成为督促企业自我约束、推动监管机关介入执法的一股不容小觑的力量。在德国，消费者组织就个人信息不公平格式条款等问题对谷歌、苹果、三星等巨头提起诉讼，并针对法律中不利于消费者组织提起数据保护诉讼的条款进行修法游说。[47]See Peter Rott,Data Protection Law as Consumer Law:How Consumer Organisations Can Contribute to the Enforcement of Data Protection Law,6 Journal of European Consumer and Market Law 113 (2017).英国消费者组织“Google You Owe Us”代表超过400 万人向谷歌公司提起诉讼，要求谷歌对其涉嫌未经同意、以商业利润为目的而进行的收集滥用个人数据行为负责。[48]See Jonathan Browning & Ellen Milligan,Google Faces iPhone Privacy Lawsuit After Court Reinstates C ase,Bloomberg,Oct.2,2019,available at:https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-10-02/google-faces-iphone-p rivacy-lawsuit-after-court-reinstates-case,last access on July 4 2020.该组织通过视频、文章等方式向消费者普及互联网隐私知识，主张“世界巨头企业不能凌驾于法律之上”。实际上，该组织的领导人Richard Lloy 曾于2005～2008 年担任国际消费者协会（Consumers International）首席执行官，[49]See Google You Owe Us,available at:https://www.youoweus.co.uk,last access on July 4 2020.从这种联系中或许也能瞥见消费者权益保护的发展态势。

当前，我国消费者组织也开始将目光投向互联网个人信息保护领域，采取了一些初步行动，但尚未形成气候。2018 年11 月，中消协发布《100 款App 个人信息收集与隐私政策测评报告》，揭示了日常各类手机应用程序在个人信息收集、隐私政策条款等方面的问题。2019 年9 月，中消协发布《消费者个人信息保护百问百答》，对消费者进行个人信息安全意识和保护技能方面的教育。问题在于，这样零星发布的报告对于半官方化的消协来说更像是“例行公事”，我们很难感受其在消费者中持续的影响力。在最重要的执法保障与权利救济层面，江苏省消保委曾对百度提起消费民事公益诉讼，请求法院判决百度停止通过App 违法收集个人信息并进行相应整改。在百度作出整改后，本案以江苏省消保委撤诉告终。[50]参见江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01 民初1 号民事裁定书。我国消费者组织就个人信息保护问题起诉网络科技公司的案例，到目前为止仅此一例。并且还应注意，该案中侵害消费者个人信息的互联网经营者几乎未付出任何代价，也未对已经违法获取的数据进行删除处理，而仅仅是对App 进行了更新整改。这样一种没有惩罚的诉讼，很难对侵害个人信息的互联网服务提供商实现有效的威慑。这些缺陷和令人失望之处，表明我国消费者组织在个人信息保护领域的介入深度、活跃程度和维权力度亟待强化。为更加彻底地破除观念束缚，有必要对我国消费者组织的相关职能进行更深入的梳理和展开。

三、我国消费者组织职能之再展开：个人信息保护的领域

在一般意义上，消费者组织发挥消费者咨询教育、社会活动与监督、消费者争议解决等职能。其中，社会活动与监督职能又可以具体分为参与相关立法与标准制定、参与对经营者的监督与检查、联系广大消费者并向有关部门反映问题、通过大众媒体对经营者进行揭露批评等工作，消费者争议解决职能又可以具体分为调解消费者投诉、支持受害者起诉、直接提起公益诉讼等工作。根据《消法》第37 条，我国最具代表性的消费者组织——消费者协会，在各级政府的支持下依法履行包括上述职能在内的八项公益性职责。同时，依法成立的其他消费者组织也可以依照法律、法规及其章程开展保护消费者合法权益的活动。可见，我国法律实际上为消费者组织充分发挥消费者权益保护功能留出了充足的空间，而这些职能完全可以与个人信息保护问题进行衔接，并在相关支持政策下进一步拓展完善。

（一）新场景下的消费者组织职能

数据科技开启的全新数字化场景，从移动互联网手机应用到5G 即将催生的未知领域，为消费者带来了超越传统意义的新型服务。消费者组织在这些新场景下仍可以依循职责主线，根据《消法》第五章从消费者咨询教育、社会活动与监督、消费者争议解决三个维度入手发挥个人信息保护的功能。

1.消费者咨询教育

消费者在复杂的数字市场中面临着日益增长的信息量和不断扩大的产品选择挑战。要在涉及个人信息的事项上做出好的选择并保护自身利益，消费者需要更广泛的知识和更精明的意识。因此，消费者组织为消费者提供信息咨询和教育服务的职能至关重要。根据经合组织（OECD）的定义，消费者教育是一种发展和提高技能和知识的过程，以使消费者在考虑社会价值观和目标的情况下做出知情和理性的选择。[51]See OECD,Consumer Education:Policy Recommendations of the OECD’S Committee on Consumer Policy,available at:https://www.oecd.org/sti/consumer/44110333.pdf,last access on July 7 2020.消费者组织可以从以下两方面着手，经常性地对消费者进行个人信息保护领域的教育，同时受理并答复消费者的有关咨询：一是关于数字经济网络服务与隐私政策的知识。网络免费服务的商业模式根本区别于传统的买卖模式，很多消费者并未意识到自己接受的网络服务是以付出自身数据作为代价获得的。向消费者普及网络服务知识，让消费者知悉互联网经营者的盈利手段，有利于激发消费者在数字经济环境下的主体身份意识。同时，只有消费者知晓了隐私政策的意义，才会对自身的个人信息权益有所知觉。二是关于日常防范个人信息泄露的技能。目前许多来路不明、未经严格审核、以非法获取个人信息为目标的手机App 以近乎病毒式的传播安装到消费者移动设备上，而很多消费者缺乏辨别的技能，被各种抢红包、兑奖品的噱头欺骗。在此方面，提高消费者谨慎程度与分辨能力至关重要。三是关于个人信息权益维护方式的资讯。信息屏障导致的维权成本阻碍了《消法》的施行。消费者组织可以通过为消费者提供权利救济方面的途径与渠道信息，增强消费者主动维权的意识，推动消费者积极采取个人信息维权活动。

2.社会活动与监督

作为以保护消费者合法权益为宗旨的社会团体，消费者组织需要积极参与社会公共事务，代表消费者利益、反映消费者呼声，通过不断取得的成果赢得社会威望——在个人信息保护领域亦是如此。以最具代表性的消费者协会为例，依照《消法》第37 条，它们可以从以下方面着手开展工作。第一，参与立法。消费者协会依法有权参与制定有关个人信息保护的法律、法规、规章和强制性标准。在不同行业、不同场景的数据保护规范制定过程中，消费者协会应充分表达消费者的诉求，确保相关规范与标准符合消费者个人信息保护的利益。第二，参与监督、检查。消费者协会有权参与工信部等行政部门对手机App 等互联网服务开展的监督、检查工作。这一方面可以使消费者协会更充分地掌握相关情况，以更好地为消费者服务，另一方面可以督促行政机关认真严格履行职责。第三，反映、查询、建议。消费者协会有权就有关消费者个人信息保护的问题，向有关部门反映、查询，提出建议。消费者协会应发挥桥梁和纽带作用，倾听消费者呼声，向国家有关部门及时通报情况，提出建设性意见。第四，揭露批评。在网络新媒体时代，通过大众舆论对企业进行声誉制裁具有巨大的威力。对于一些互联网企业侵害消费者个人信息的行为，消费者协会应当主动发声，以舆论压力督促企业转变行为。此外，在《消法》对消费者组织应有职能未能涵盖之处，例如“通过对商品或服务的检验、比较试验等手段，向消费者提供消费信息和咨询服务”[52]孙颖：《“消法”修改语境下中国消费者组织的重构》，载《中国法学》2013 年第4 期，第95 页。，我国消费者协会或其他消费者组织可以参考借鉴国外消费者组织的做法，对常见的手机软件进行专业的、有深度的测评，[53]例如，国外消费者组织NOYB 针对新冠肺炎追踪软件发布隐私测评报告。First European “Corona App”Reviewed by Noyb,Epicenter.works and SBA Research,NOYB,available at:https://noyb.eu/en/report-red-cross-coron a-app-reviewed-noyb,last access on July 4 2020.把传统的商品比较、实验、评议等消费调查引入线上数字服务的领域。

3.消费者争议解决

根据《消法》第39 条，消费者权益争议的解决途径包括与经营者和解、请求调解组织调解、向行政部门投诉、提起仲裁、提起诉讼，而消费者组织可以在调解与诉讼方面发挥重要作用。对于调解而言，单个分散的消费者很难与互联网巨头平等地进行协商谈判，在个人信息保护领域可能较难实施。相较而言，公益诉讼机制很可能是未来网络个人信息案件主流的争议解决途径，而消费者组织在其中大有可为。《民事诉讼法》第55 条创设了我国公益诉讼制度，而《消法》第47 条则为消费公益诉讼奠定了根基。党的十九届四中全会要求“拓展公益诉讼案件范围”，鉴于个人信息保护在互联网新形势下的公益属性和显著地位，有必要在解释论意义上充分完善消费公益诉讼的范畴，明确将网络服务提供商侵害不特定消费者个人信息的案件囊括其中。在此基础上，消费者组织应当破除观念束缚，积极大胆介入侵害个人信息案件的调查研究，代表整体消费者利益提起诉讼，解决个体消费者分散维权的难题。

（二）新趋势下的消费者组织政策

为强化消费者组织发挥个人信息保护职能，有必要充分利用现有法律制度框架，出台一系列支持消费者组织履行相关职责的政策，与行业自律、政府监管一同构建个人信息保护多元共治局面。

首先，积极引导消费者协会更新观念、拓展职能，在资金、人员等方面加大对消费者协会履行个人信息保护职能的支持。消费者协会是我国影响力最大、最具代表性、具有官方背景的消费者组织，可以突破大多数民间团体缺乏物质基础和社会信任的不利条件的限制，将官方资源和NGO 角色两方面的优势都发挥出来。[54]参见孙颖：《“消法”修改语境下中国消费者组织的重构》，载《中国法学》2013 年第4 期，第91 页。在对消费者协会加大经费支持的基础上，引导消协成立专门的个人信息保护工作部门，吸引个人信息保护专业领域内的精英人士参与消费者协会的工作，以顺应数字经济时代的新形势。

其次，加强民众参与，支持民间消费者组织发展，充分调动社会力量。随着消费者运动的深入发展，民间化、多元化应是我国消费者组织今后必然的发展方向。[55]参见孙颖：《论消费者组织的运作与发展》，载《法学》2010 年第1 期，第52 页。明确以消费者个人信息保护为宗旨之组织的公益属性，为民间消费者组织吸纳会员、接受捐赠、出版读物、开展活动提供便利，形成民间自主的与互联网巨头企业抗衡的社会力量，唤起广大互联网用户维护个人信息权益的主体意识。同时，政府可以考虑对有影响力的社会组织管理人员给予人才认定、名誉表彰等奖励，巧妙运用物质与精神激励机制调动民间自发力量。

最后，以更大力度推进公益诉讼机制在个人信息保护领域的应用。个人信息的有效保护不仅仅是个人权利保障问题，还存在高度的公益属性，与公益诉讼的设计理念高度契合，当前也是引入个人信息保护公益诉讼难得的有利时机。[56]参见萧艾伦：《引入公益诉讼更有利于保障个人信息安全》，载经济观察网2020 年5 月29 日，http://www.eeo.com.cn/2020/0529/385258.shtml，2020 年7 月7 日最后访问。可以先从进一步解决消费公益诉讼的主体资格问题入手，允许消费者协会以外的民间消费者组织提起消费者个人信息保护公益诉讼，[57]《消法》第47 条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”这种主体的限定受到一些学者的批评。参见刘璐：《消费公益诉讼的法律构造》，载《法学》2013 年第7 期，第128 页。在此基础上，尝试构建个人信息的惩罚性赔偿制度，以实现对违法行为的威慑和对起诉主体的激励，并以适当的举证责任倒置和被告配合取证的义务克服因大数据时代信息收集的隐秘性、技术性而引起的证明难题。[58]参见蒋都都、杨解君：《大数据时代的信息公益诉讼探讨——以公众的个人信息保护为聚焦》，载《广西社会科学》2019 年第5 期，第113-115 页。

结 论

消费者法作为个人信息保护规范体系中的一环，其特有的社会性集体行动机制在缓解执法资源不足、个人维权成本过高等方面具有独到的优势。以《消法》第五章为依据，充分发挥消费者组织的作用，可以在一定程度上化解当前《消法》在个人信息保护领域的尴尬地位。从功能上讲，消费者组织可以拓宽消费者有限的理性边界，降低市场交易费用，并通过集体行动机制分散减轻消费者维权的负担。历史地看，消费者组织脱胎于工业时代的消费者运动，并在经济发展水平的不同阶段表现出不同的运动重心，以回应消费者因市场环境变迁而动态演进的权利诉求。在数据产业蓬勃发展的数字经济时代，网络经营者围绕数据逐利的新型商业模式使消费者受侵害的权益重心转向了个人信息领域，因此消费者组织必须作出相应地转变，引领数据时代的消费者运动。围绕《消法》第37 条，消费者组织可以重新梳理和审视自身职能，借鉴国外消费者组织开展个人信息保护运动的经验，从消费者咨询教育、社会活动与监督、消费者争议解决三大维度入手发挥消费者个人信息保护功能，实现观念和行动的进阶。在此新趋势下，有关部门应予以引导、鼓励和支持的配套政策措施，同时大力推动公益诉讼机制在个人信息保护领域的应用，让消费者组织拥有充分施展拳脚的空间。