变革与回应：治理视阈下突发公共卫生事件信息公开之检视

王志永

一、信息公开与突发公共卫生事件治理之殇

突发公共卫生事件尤其是重大传染病疫情是国家和社会治理中面临的重大挑战。人类社会的发展史，就是一部与传染病抗战的历史。传染病不仅使大量人口消亡，更在一定程度上改变了人类历史进程，贾雷德·戴蒙德在《枪炮、病菌和钢铁》一书中提出，“正是来源于欧亚大陆的病菌而非枪炮杀死了更多印第安人，削弱了他们对欧洲人的抵抗”。[1][美]贾雷德·戴蒙德：《枪炮、病菌与钢铁——人类社会的命运》，谢延光译，上海译文出版社2016 年版，第207-208 页。威廉·麦克尼尔在《瘟疫与人》中写道，传染病“将会与人类始终同在，并一如既往，仍将是影响人类历史的基本参数和决定因素之一”。[2][美]威廉·麦克尼尔：《瘟疫与人》，余新忠、毕会成译，中信出版集团2018 年版，第237 页。

信息公开之于突发公共卫生事件治理，犹如缰绳之于骏马，依法公开信息不仅防控突发事件，更有利于维护人民群众的生命财产安全。然而，本应在防范和应对突发公共卫生事件中发挥关键作用的政府信息公开却屡次在重大疫情防控上噤若寒蝉，让人们不禁对其运作机理产生了忧虑。2003年暴发的非典型肺炎传染病疫情，第一例病人的确诊日期为2002 年12 月15 日，疫情正式对外公开是2003 年2 月11 日。在此期间，曾有专家建议政府及时公开具有较强传染性的非典型肺炎疫情信息，并采取有效的防控措施，但是未被采纳，导致疫情的大范围传播和蔓延。[3]参见曹丽萍：《从“非典”谈突发公共卫生事件信息公开》，载《中国公共卫生》2003 年第7 期，第1 页。2013 年的H7N9 禽流感事件，第一例患者的发病时间为2 月19 日，2 月20 日该病人被上海市第五人民医院收治，3 月31 日国家卫生和计生委官网对外发布人感染H7N9 禽流感疫情。其间，针对患者的病情社会上有猜测其患有禽流感的传言，但都被澄清。[4]参见何华玲、张晨：《突发公共卫生事件应对中的国家治理：问题与启示——以2013 年H7N9 禽流感疫情防控为例》，载《长白学刊》2015 年第1 期，第82 页。事实证明，公众的猜测并非空穴来风。2020 年暴发的新型冠状病毒感染的肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情，从首例病例确诊到对外发布新冠肺炎具有传染性，社会上对政府信息公开不及时甚至是瞒报疫情的质疑未曾间断。[5]参见赵宏：《“未经授权不得披露”背后的信息公开制度与问题》，载澎湃新闻网2020 年1 月31 日，http s://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5700131，2020 年3 月20 日访问。

突发公共卫生事件不同于一般社会事件，其偶发性、危害性和不可预知性较强，尤其是重大传染病疫情，对国家经济社会发展和人民群众生命健康安全的损害更为严重，如果不将其扼杀在萌芽期，对社会发展造成的创伤将超乎意料。及时公开疫情并采取必要的防控措施，可以有效切断传染源，防止疫情扩散传播，避免人员流动产生的交叉感染。因此，信息公开之于突发公共卫生事件治理意义非同寻常，错过防控的最关键时机，其带来的社会危害性、耗费的社会资源量与将疫情扼杀于萌芽往往不可同日而语。但是，从非典型肺炎、禽流感、新冠肺炎疫情的处置过程来看，政府在突发公共卫生事件信息公开中存在的及时性不够、准确性不高、主动性不强、全面性不足等问题：一是突发公共卫生事件信息公开不及时。受技术鉴定、科学评估、部门利益等因素的制约，政府在突发事件中的信息公开一般都滞后于事件的发展趋势，往往是公众对事件有所察觉后，政府信息还未予以公开，错失了信息公开的最佳时机，影响了政府信息公开的时效。二是突发公共卫生事件信息公开不准确。为了降低突发公共事件造成的社会影响，政府往往忙于应付及处置公众，疏于对信息进行汇总、分析、整合，缺乏对信息的全面梳理和准确掌控，致使公开的信息不准确；甚至为了掩盖事实真相，编造虚假信息予以公开，严重影响了政府公信力。三是突发公共卫生事件信息公开不主动。突发公共事件的发生一般和行政问责勾连在一起，迫于问责的压力，政府往往倾向于隐瞒突发公共事件信息而不是主动公开。[6]参见赖诗攀：《问责、惯性与公开：基于97 个公共危机事件的地方政府行为研究》，载《公共管理学报》2013 年第2 期，第26 页。在缺少信息公开激励机制的驱动下，政府缺乏主动公开的动力，直到“纸包不住火”，才不得已公开信息。四是突发公共卫生事件信息公开不全面。政府出于维护社会稳定和秩序的考虑，对突发事件相关的信息进行选择性公开，只公开对应对突发事件有利的消息，而对影响社会稳定甚至是可能引起恐慌的信息选择不予公开，选择性公开使信息容易对公众产生误导。

突发公共卫生事件信息公开中存在的问题，不仅容易诱发群体性恐慌，也会极大的延误重大传染病疫情的防治，对经济社会稳定和公众生命健康安全造成严重损害，特别严重的突发公共卫生事件甚至威胁国际社会秩序和人类共同体安全。本文立足于全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设的时代背景，在治理视阈下对突发事件信息公开理念、公开目的、公开范围等方面存在的问题进行深入探讨，以期为政府信息公开满足突发公共卫生事件治理要求所进行的革新与转变提供切实可行的实施思路与对策，最大限度实现政府信息公开与突发公共卫生治理的同频共振。

二、当前突发公共卫生事件信息公开的缺憾

及时、准确的信息公开既是政府的法定职责，更是处置突发公共卫生事件的重要抓手。虽然《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急管理条例》等都对政府在突发公共卫生事件中的信息公开要求作出了明确规定，但相较于其他政府信息而言，突发事件信息是负面信息，展现的是政府在社会治理方面的问题与不足，在传统“晋升锦标赛”的压力下，政府更倾向于公开经济增长、社会发展等方面的积极正面的信息，对突发事件的相关信息则是延期公开、选择性公开，甚至是能不公开尽量不公开。突发事件信息公开的不及时、不准确、不全面，在一定程度上延缓了对突发事件的处置和应对，错失了切断传染的关键时机，引致了事件的扩大和后果的加重。突发卫生事件信息公开上存在的上述问题，凸显政府在信息公开理念、公开目的、公开范围等方面仍存在一些缺憾。

（一）突发事件信息公开的理念有待改进

传统行政模式下，政府与公民间的行为关系，是一种命令与服从关系（大陆法系国家）或命令与控制关系（英美法系国家），行政行为是行政机关作为主权者对公民所作的最终命令。[7]叶必丰：《现代行政行为的理念》，载《法律科学》1999 年第6 期，第46 页。在这种管理取向的行政法律关系中，行政主体实施行政行为的目标是社会管理，其倾向于采取行政命令、行政处罚、行政强制等手段；作为行政主体的行政机关高高在上，行政相对人服从于行使行政权、发号施令的行政主体。通过“治民”来实现对社会的管理一直是某些政府官员秘而不宣的施政理念，“欲‘治民’必先‘愚民’，只有愚民才能成为‘顺民’”。[8]章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，载《中国法学》2008 年第4 期，第156页。“民可使由之，不可使知之”的政府信息也就成为了社会管理的必要手段。随着行政法治理念的不断发展和完善，这种传统的行政观念已无法契合法治政府建设的目标要求，信息公开作为政府主动向社会公开或依申请公开政府行政信息的行为，是一种非常特殊的行政活动，与传统的行政处分的内涵有非常大的不同。[9]参见江必新、李广宇：《政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》，载《政治与法律》2009 年第3 期，第12页。信息公开作为《政府信息公开条例》规定的政府应承担的法定职责，已成为政府必须毫无条件履行的法定义务，除了涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的以外，政府都应毫无保留的予以公开。尤其是突发事件中的信息公开，政府应积极摒弃信息保密、权力至上等传统行政观念的桎梏，树立信息公开的理念，主动公开相关信息，及时发出疫情预警，这样既能够转变政府在突发事件应对上的被动状态，也能够让公众提前做好应急准备和防护，降低突发事件的危害后果。

（二）突发事件信息公开的目的有待转变

与常规状态下政府信息公开的首要目的是为了满足公众的知情权略有不同，突发事件中的信息公开更重要的目的侧重于应对和处置突发事件，及时消除隐患，防止事态扩大，保护公众生命健康安全和社会公共利益。突发事件中的信息公开“当然具有工具性意义，但基于工具性思维而实施的信息公开，往往带有过度的实用主义色彩和较强的选择性，对于那些愿意公开的信息动用各种资源予以公开，而公众的信息需求则没有成为公开的主要推动力及目标”。[10]王锡锌：《政府信息公开制度十年：迈向治理导向的公开》，载《中国行政管理》2018 年第5 期，第19页。由此审视政府在突发事件信息公开上的不主动公开、选择性公开等表现，不难发现，以信息公开方式满足公民知情权的目的，仍是为了让公众知悉突发事件的紧迫性和危险性，更好的配合行政机关做好突发事件的应对和处置工作。“政府是公共利益与自身利益的复合体”，作为公共利益的代表者和实现者，政府应当遵循“‘公开为常态，不公开为例外’的基本原则，将可以公开的信息一律公开，但事实并非如此”。[11]诸葛福民、原光：《公共危机治理中的信息公开问题——政府、媒体和公众的利益博弈》，载《山东社会科学》2011 年第11 期，第169 页。信息公开在某种意义上成为了政府履行行政职责的“确保手段”。[12]参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008 年版，第2016 页。据此可知，突发事件中的信息公开仍不能超脱服务于政府应急管理的工具理性，政府不是为了信息公开而公开，而是为了应急管理而公开，信息公开仍是政府行使行政权的方式和实现应急管理目标的手段。突发事件中信息公开存在的严重的工具导向，虽有利于增进公众对政府在处置突发事件中采取的应急管理举措的理解和配合，但是却在一定程度上抑制了通过信息公开促进政府与公众、社会团体等组织之间的信任、合作以实现突发事件应急治理的功能。

（三）突发事件信息公开的范围有待拓展

无论是公众获悉突发事件的发生发展状况，还是公众及社会组织参与突发事件的应急治理，都需要政府信息公开。政府及时全面的公开突发事件相关信息，使公众在知悉危机事态的基础上，能够更好地理解和接受政府采取的应急举措，也能够更有效的配合和参与到政府应对突发事件的应急治理中来。尤其是突发事件应对中政府采取的应急管理措施，与公民基本权利间存在一定的张力，其实质合法性的取得更需公众的认同与接受。因此，突发事件的信息公开范围关乎公众知情权的实现，也关乎应急治理的实施。可是，当前突发事件信息公开中存在的“公开的信息群众不关注、群众关注的信息不公开”等问题，[13]刘晓花、李建：《试论突发公共事件中的政府信息公开》，载《中国行政管理》2019 年第5 期，第151 页。都表明信息公开的范围存在一定的偏差，与公众的信息需求不相吻合。虽然《政府信息公开条例》明确规定了政府信息主动公开的内容及不予公开的范围，但是由于条例的法律位阶低于《突发事件应对法》《传染病防治法》《保密法》等与突发事件处置相关的法律，使得政府在确定突发事件信息公开的范围和内容方面的主动权上受到颇多限制，尤其是当高位阶法律对信息公开范围的规定与《政府信息公开条例》不一致时，政府在信息全面公开与选择性公开上倒向了后者，从而影响了政府信息公开的深度和广度。

2019 年10 月31 日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》，对全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设提出了总体要求，进行了全面部署，明确了工作任务。当下，在全面推进国家治理体系和治理能力现代建设的时代背景下，如何克服突发公共卫生事件政府信息公开理念、公开目的、公开范围等方面存在的问题，健全和完善与突发公共卫生事件治理要求相适应的政府信息公开制度，对新时代法治政府建设提出了更高要求。

三、革新与转变：治理时代突发公共卫生事件信息公开的转向

作为突发公共卫生事件治理的重要一环，政府信息公开必须适应国家治理现代化提出的新要求，积极克服传统行政模式下存在的问题与不足，在突发事件信息公开理念、公开目的、公开范围等方面做出革新与转变，实现政府信息公开与突发公共卫生事件治理的同向偕行。

（一）突发事件信息公开理念应从“秩序行政”转向“服务行政”

传统行政模式下，“国家运用公权力来限制、干涉人民自由权利的行使，以达到维持社会秩序、国家安全和排除对人民及社会之危害的目的”。[14]张树义、蔡乐渭：《回归与重构：服务行政在中国的源起》，载《政法论坛》2007 年第2 期，第88 页。在“秩序行政”观念的支配下，架构起以“命令-服从”关系为主导模式的行政体制，政府是社会管理的一元主体，以奉行公共管理、排除危险和维护社会秩序为圭臬，以公众为主体的行政相对人是管理的对象和客体。在这种体制下，政府信息公开是在一种封闭或半封闭的状态下运行，公众缺乏参与政府行政管理的渠道和路径，他们只能以服从行政管理决定为代价获取公共信息。[15]参见曾宇辉：《服务行政视域中的政府信息公开——基于政民关系的视角》，载《政治学研究》2013 年第3 期，第52 页。因此，在政府运用行政命令凭借强制性手段实施行政管理的体制下，信息公开并不是实现“秩序行政”的必要手段，相反，适度的信息封锁反倒能让公众“俯首帖耳”“惟命是从”。然而，政府的职能取向并非一元，而是呈现多元化的面向。“依社会法治国的理念，行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为。”[16]陈新民：《公法学札记》，法律出版社2010 年版，第82 页。伴随行政理念的发展，行政的功能并不仅止于“秩序行政”，还表现为“服务行政”，“为民众提供给付、服务或其他利益的服务行政适应政府职能的转变而大量出现，成为政府活动的主要形式”。[17]江必新：《行政法学研究应如何回应服务型政府的实践》，载《现代法学》2009 年第1 期，第26 页。不同于“秩序行政”的“命令-服从”模式及行政主体与相对人之间不平等的法律地位，“服务行政”以为行政相对人提供公共服务为主要目的，“行政相对人不再是行政的客体而是行政的主体即行政的合作伙伴，不再是权力的服从者而是服务的享受者”。[18]叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社2005 年版，第135 页。服务行政的兴起以及建设服务型政府目标的推进，是政府信息公开实践运行的主要动力，《政府信息公开条例》的出台，更是让信息公开由理论畅想变为法治实践。突发事件信息公开作为服务行政的重要内容之一，政府必须改变以往“高权行政”权力至上和政府本位观念，践行服务型政府理念，放低身段，按照《政府信息公开条例》的规定，及时、主动公开政府信息，满足公众对突发事件信息的知情权。

（二）突发事件信息公开目的应从“应急管理”转向“应急治理”

突发事件中政府信息的“内容构成既有主观的东西，又有客观的东西，无论何者都与行政权的运作有直接或间接的关系”。[19]关保英：《行政主体信息义务的行政法理析解》，载《法律科学》2003 年第2 期，第21 页。虽然信息公开有助于政府应急管理目标的实现，但这并非治理时代信息公开的核心目标。在治理现代化背景下，突发事件中的信息公开应转向以应急治理为核心的服务型政府建构。治理是“政治国家与公民社会的合作，是政府与非政府组织的合作以及公共机构和私人机构的合作而形成的自主自治的行为者网络”。[20]刘霞、向良云：《公共危机治理：一种不同的概念框架》，载《新视野》2007 年第5 期，第52 页。与传统应急管理模式下政府信息自上而下的单向度流动不同，治理更强调多元主体的参与，注重与行政系统以外的公众、社会组织的沟通和联系，共享消息资源，因而能够在决策、反应等方面更为灵活和有效。[21]参见[美]海尔·G·瑞尼：《理解和管理公共组织》，王孙禺等译，清华大学出版社2002 年版，第49-53页。应急治理模式下，公众对突发事件信息公开的要求不仅限于满足知情权的需要，更是实现社会治理民主参与权的需要。突发事件不同于一般社会事件，错过处置的关键时机，其带来的社会危害后果往往始料不及，此时如若政府在突发事件信息公开与其他行政目标之间犹豫徘徊，贻误了稍纵即逝的战机，突发事件的灾难性和不确定性将暴露无遗，危及每一个公民、团体、企事业单位和社会组织的生命健康安全和财产经济利益。因此，在突发事件处置上，政府更应及时发布相关信息，积极保障公众的知情权，并为吸纳公众及社会组织参与危机治理清除障碍畅通路径。“如果参与者不能获得充分的信息，他们的学习能力就会受到很大的制约，结果要么使参与者在面对制度和行为的变迁时无能为力，从而使参与的有效性受到影响；要么使参与者可能采取一些非制度化的行动，如抵制、抗拒、不合作等，甚至对制度和参与过程失去信心。”[22]卢志增：《从公共危机视角看政府信息公开的时代价值》，载《理论月刊》2010 年第1 期。作为公众获取政府信息和参与突发事件应急治理的制度保障的信息公开，应将实施政府应急目标的工具理性与确保公众参与应急治理的价值理性统一起来，实现由政府单一主体治理向政府、公众、社会组织合作的多元主体治理格局转变。

（三）突发事件信息公开范围应从“结果公开”转向“政务公开”

突发事件因其发生的不可预见性、发展的不确定性以及结果的社会危害性，引发公众及社会的极大关注。在回应公众关切的信息公开问题上，政府所公开的事实只是大前提式的事实或者结论性事实，而对于支持和演绎这些大前提和结论的具体事实则不予公开。[23]参见关保英：《行政主体信息义务的行政法理析解》，载《法律科学》2003 年第2 期，第26 页。在突发事件信息公开中，若政府只倾向于公布突发事件的起因及所采取的应急举措等信息，如传染病的确认、应急预案的启动、应急措施的实施等，不仅与公众对信息的期待和要求不符，也与政府承担的信息公开的法定义务不符。在治理现代背景下，突发事件信息公开范围的拓展应与建设公开透明的法治政府的目标相吻合，与推进国家治理体系和治理能力现代化建设相契合。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对政府信息公开提出了以下要求：“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。”[24]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014 年10 月29 日，第3 版。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》对推进政务阳光透明、扩大政务开放参与、提升政务公开能力提出了进一步要求：“紧紧围绕经济社会发展和人民群众关注关切，以公开促落实，以公开促规范，以公开促服务。”“加强突发事件、公共安全、重大疫情等信息发布，要快速反应、及时发声，根据处置进展动态发布信息。”[25]《国务院办公厅印发〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则的通知》。与之相配套的实施举措包括推进政府数据开放、扩大公众参与、回应社会关切、建立政务公开负面清单、提高信息化水平等。随着法治政府建设的加快推进和人民群众对信息需求的不断攀升，政府在信息公开范围上应该遵循“以公开为常态、不公开为例外”的原则，以满足公众对信息的需求为统领，以提升社会治理水平为目标，积极推进政务公开透明，不断拓宽突发事件信息公开的范围，为公众参与社会治理奠定基础。正如王锡锌教授所言：“无视或回避公众参与的需求，不仅容易导致个案的治理失灵，也可能增加治理体系的系统性风险。回应这些需求的第一步，就是及时、全面、完整、真诚的信息公开，把信息公开作为社会治理的重要一环来对待。”[26]王锡锌：《政府信息公开制度十年：迈向治理导向的公开》，载《中国行政管理》2018 年第5 期，第19页。

2020 年3 月10 日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时强调：“要放眼长远，总结经验教训，加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线。”[27]《习近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作》，载新华网2020 年3 月10 日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/10/c_1125692140.htm，2020 年3 月15 日访问。突发公共卫生事件治理是国家治理能力和治理体系建设的重要组成部分，治理能力和治理水平的提升离不开健全和完善的信息公开制度。反思新冠疫情治理中的一些进退失措，加快构建与治理现代化要求相匹配的突发公共卫生事件信息公开制度已成为当下面临的重大议题。

四、回应与建构：治理时代突发公共卫生事件信息公开的完善路径

突发公共卫生事件治理是彰显政府治理能力现代化建设的重要表征，提升政府治理能力不仅要在执政理念和执政能力上下功夫，更要落实到制度建设中去。因此，意欲实现突发公共卫生事件信息公开理念、公开目的、公开范围与国家治理能力现代化要求相匹配，必须构建与突发公共卫生事件治理相适应的信息公开制度。

（一）完善突发事件信息公开基本原则

无论是政府信息资源还是公共信息资源，公众信息的获取都离不开公权力的配合，尤其依赖于政府的信息公开，因为政府作为公共利益的代表，其在信息来源、组织、技术、人力资源等方面的天然优势决定了其在信息提供和传播方面所具有的不可替代的地位。[28]参见王丹：《从“PM2.5 之争”看公共信息的发布与监督》，载《法学》2012 年第9 期，第77 页。尤其是与突发事件相关的信息资源，政府更是当仁不让的信息掌控者。鉴于突发事件的自身特性、公众的关切性及与经济社会发展的重大关联性，突发事件的信息公开尤为重要，因此，突发事件中的政府信息公开，除了遵循一般情况下信息公开的权利保障原则、行政法治原则、程序正当原则、行政效益原则等行政行为基本原则以及“公开为常态、不公开为例外”原则外，还应遵循符合突发事件信息资源公开特性的特别原则，即信息精准公开原则和信息获取便利原则。

突发事件信息精准公开原则是从信息公开的时效和内容上对政府信息公开的要求。一是，时间维度上，政府不仅要及时公布突发事件相关信息，更要明确突发事件信息公开的具体时限。突发事件信息的时效性与公开的时间成反比，公开时间越精准信息的时效性越强，反之则越弱。在突发事件应对中，信息公开时间的精准性把控至关重要，如果过早可能引致不必要的社会恐慌，如果过晚则可能引发谣言传播，影响社会稳定。因此，政府对突发事件信息的处理及公开必须与突发事件的预防预警和应急处置保持同步，精确把握信息公开的时间，适时公开突发事件相关信息，在让公众知悉信息提前做好防护的同时，降低因不实传言引发的社会恐慌。二是，内容维度上，政府不仅要确保公开的信息全面，更要确保信息公开内容的精准性，符合公众对突发事件信息的需求度，让公众“应知尽知”。突发事件有其自身的特点，尤其是具有人际传染性和社会传播性的传染病疫情信息的公开，必须做到公开内容精准，不仅要对疫情信息定时定点公开、动态公开，更要对患病病例在确诊之前一定时间段内的活动轨迹、接触人员的范围、乘坐的交通工具等信息精准公开，确保与之有过接触的公众在知悉信息的同时做好个人防控。

突发事件信息获取便利原则，是从公众获取信息的角度对政府信息公开提出的要求。政府作为信息公开的法定义务主体，不能仅是为了公开而公开，而必须确保意欲获取信息的公众能够得到信息。假若政府按法定程序履行了信息公开义务，但是受公开途径、公开范围等限制，欲获取信息的公众却无法知悉，则信息公开的效果实则趋近于无。突发事件信息获取便利原则重在实现信息的可获得性，追求信息的有效传播与沟通，是确保政府对突发事件治理与保障公众知情权实现的重要原则。[29]参加周军等：《我国政府环境信息公开现状评估及政策建议》，载《环境保护》2011 年第13 期，第33 页。因此，为了确保突发事件信息的获取便利，政府应按照《政府信息公开条例》第23 条的规定，[30]《政府信息公开条例》第23 条：“行政机关应当建立健全政府信息发布机制，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。”通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等多种渠道、多种形式的传播手段向社会公开突发事件信息，特别是在信息化高度发达的当今社会，公众获取信息的渠道不断增多，政府可以根据不同受众的特点，分渠道投放信息，确保不同地域、不同年龄的群体都能通过相应的公开渠道获取突发事件信息。在此次新冠肺炎疫情后期的信息公开中，部分地方政府通过微信公众号、手机短信等途径，在农村地区甚至启用“大喇叭”广播的方式等多种便民渠道公开信息，既确保了公众对疫情信息的掌握，也获得了公众对疫情处置措施的理解，对有效防控疫情发挥了重要作用。

（二）健全突发事件信息公开救济机制

突发事件的发生关乎公众生命健康安全和财产利益，与突发事件相关的信息公开就成了公众的最大关切，政府履行法定职责精准公开突发事件信息，公众就能及时做好防护减轻伤亡和损失，但是，如果政府在突发事件信息公开上不履行法律规定的义务，公众获取信息的权利该如何保障呢？“有权利必有救济”，这是保障公民权利落地生根的不二法门，否则权利的享有就成了一句空话。司法审查作为监督行政权力依法行使，保护公民合法利益的一种司法权运行机制，既是纠正行政机关怠于或违法履行信息公开义务的外部纠错机制，也是对政府信息公开行为侵犯公民合法权益的有效救济机制。司法是权利救济的最后一道防线，在所有行政救济程序中，由法院主导的行政诉讼程序相对而言最为公正，尤其是它完全避开了“自己做自己案件的法官”之嫌。[31]参加章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014 年版，第332 页。纵览当今世界大多数国家的政府信息公开救济机制，有效的司法裁判机制是信息公开法治化必不或缺的重要环节。正如有学者指出的：“独立的司法审查构成公共信息治理中不可或缺的一环，司法审查机制的有效性是行政信息真实披露的保证，没有有效的司法审查作为正式制度上的保障，行政公开法的规定就是‘无牙的老虎’。”[32]石红心：《治理、信息与行政公开》，载《中外法学》2003 年第1 期，第78 页。

“无救济则无权利”，政府在履行突发事件信息公开义务过程中的违法失职或怠惰行为都有可能侵犯公民的合法权益，根据我国《政府信息公开条例》第51 条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。即公民、法人或其他组织认为自身合法权益受到政府信息公开行为侵犯的，都可以自身权益受侵害为由向人民法院提起行政诉讼。但在具体司法实践中，对于政府信息公开与原告资格的关联存在以下观点：一是根据《行政诉讼法》第25 条第1 款的规定，[33]《行政诉讼法》第25 条第1 款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”只有行政相对人申请公开的信息与自身具有利害关系，行政相对人才能取得政府信息公开诉讼的原告资格；二是信息公开诉讼原告的资格的取得与申请公开的政府信息是否与自身具有利害关系无关，即不能以行政相对人依法提出了政府信息公开申请，且在受理申请的行政机关作出了不公开决定、部分公开决定或者逾期未作出任何决定的情形下，行政相对人才能获的原告资格，而是应从保障相对人信息获取权的角度最大限度拓宽原告主体范围。[34]参见吕艳滨主编：《行政诉讼的新发展》，中国社会科学出版社2008 年版，第184-185 页。对此，笔者更倾向于后一种观点。鉴于突发公共卫生事件信息公开属于政府主动公开事项范围，且关乎每一个人的切实利益，若政府在突发公共卫生事件信息公开中因公开不及时、不准确、不全面等致使公民、法人或其他组织合法权益遭受损害的，都可以原告身份单独或一并提起行政赔偿诉讼。[35]参见程琥：《新条例实施后政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》，载《行政法学研究》第4 期，第16 页。

（三）建立突发事件信息交流共享机制

满足公众对突发事件信息的获取和政府对突发事件的应急治理都需要以客观真实、全面准确的信息数据为基础。政府虽然是突发事件信息公开的出口，但却不是信息的唯一入口。在突发事件信息的获取和收集上，政府毋容置疑掌握着庞大的资源和权力，是信息收集、汇总、分析的核心主体，但公众和其他社会主体仍然是不可忽视的信息来源。尤其是源于英国的“吹哨人”（whistleblower）制度，更是一定情形下对政府收集信息的必要补充。国外立法中设立的“吹哨人”制度，规定的就是雇员针对在工作中发现的可能危及社会利益及公共安全的信息向有关方面进行披露的行为。[36]See OECD.Committing to Effective Whistleblower Protection.Paris:OECD，2016，p.1.与政府从外部收集突发事件信息不同，“吹哨人”作为最先发现信息线索的“内部人”，不仅具备获取信息的先天优势，更拥有分析信息能力的专业优势，通过外部激励和法律保护等方式发挥“吹哨人”的作用，使“内部人”发现政府和公众视线所无法触及的隐藏在内部的可能危及社会利益及公共安全的信息，并及时向社会传递和公开，不仅能够补足政府在获取信息方面的短板，更能最大限度减轻违法行为对社会公共利益的损害。基于“吹哨人”在信息披露和保护公共利益免受侵害方面的重要作用，英国、澳大利亚等国家制定了《公共利益披露法》，美国、日本分别制定了《吹哨人保护法案》《公益通报者保护法》以加强对“吹哨人”的保护。

突发事件信息公开虽然具有政府向社会公开信息的单向度特征，实则表现为信息的双向流动，一方面是政府对公众和社会的信息输出；另一方面是公众或其他社会主体对政府的信息输入。有学者认为：“通过‘信息输出’，充分、及时地释放政府所拥有的各种信息，可以培养公众参与意识、责任感和参与的能力；通过公众参与的‘信息输入’，可以促进政府更有效地回应公众需求，面对各种问题，并在此过程中维护政府与社会之间的良性互动。”[37]王锡锌：《公众参与和行政过程》，中国民主法制出版社2007 年版，第163 页。因此，为了实现突发事件信息的双向流动和沟通，应建立突发事件信息交流共享机制，在政府精准公开信息的基础上，及时接收公众和社会的反馈与质疑，并予以回应和澄清，消除公众对突发事件信息公开的疑问，积极争取公众对应急事件治理的理解支持与广泛参与，将突发事件应急治理中政府的主导作用与公众的有效参与结合起来，使公众成为突发事件治理的积极参与者而不是旁观者。

公众参与突发事件应急治理的深度取决于政府信息分享的程度，而公众参与又在很大程度上决定着应急治理的成效。推进国家治理体系和治理能力现代化，建设共享共治、人人负责的社会治理共同体，必须重视公众参与社会治理。善于与公众合作是提升政府治理能力和水平的重要前提；而公众乐于参与行政，是以健全和完备的信息交流共享机制为基础。政府信息公开蕴含的深层目的是，以信息交流共享促进公众与政府的信任与合作，为最终实现公众参与行政决策、实现合作治理奠定基础。美国司法部长克拉克在1967 年6 月针对《情报自由法》所作的一份声明的序言中写道：如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？在当今群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。[38]参见王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社2005 年版，第951-952 页。

当前，政府在处置突发公共卫生事件中能否及时、准确、全面公开信息，已成为社会公众观测和检验政府公共治理能力的重要指标。因此，在治理现代化背景下，政府应摒弃传统行政模式下突发公共卫生事件信息公开的思维定式，将治理机制引入到突发公共卫生事件政府信息公开中去，通过将政府信息公开与治理现代化相融合，推动政府信息公开理念、公开目的、公开范围向服务于突发公共卫生事件治理转变，最大限度发挥信息公开在突发事件治理中的重要作用。回应治理时代新要求，政府应进一步完善与治理现代化相契合的政府信息公开制度，建立健全突发公共卫生事件政府信息公开体制机制，实现以公民权利保障促信息公开，以信息公开促政府治理的良性循环，加快推进国家治理体系和治理能力现代化。