地籍册建设和应用的探索

文/高志君

一、引言

地籍管理是国土自然资源管理中打基础、利当前、谋长远的基础性工作,地籍数据在城市规划、土地管理等相关领域发挥着重要作用。近几年，随着第三次全国土地调查、农村集体土地所有权确权登记、农村地籍更新调查、不动产统一登记等重点工作的开展，上海市地籍基础数据进一步夯实，管理水平大幅提高。与此同时，随着地理信息、大数据等技术迅猛发展，地籍基础数据在规划和自然资源管理、社会经济服务中的价值日益提升，对上海市地籍基础数据管理的要求也进一步提高。在第三次全国土地调查即将开展的背景下，为适应新的形式变化，亟待对现有地籍数据管理的工作机制和技术方案作进一步优化完善。

以此为背景，为推进做好上海市不动产统一登记工作，提前谋划第三次全国土地调查、夯实地籍管理基础数据，进一步提升上海市地籍管理水平，我们决定对地籍册建设和应用开展研究，并探索地籍数据优化管理的方法。通过对目前地籍管理技术、空间信息获取技术、计算机相关技术等进行研究、整合，及时掌握每块宗地的现势信息，并记录其变化过程，实现对土地权属、土地利用现状的全过程、全要素、全覆盖管理，为规划和自然资源管理各项工作提供准确、现势的基础数据，同时，通过建立宗地权属评价，对每宗土地的现势性进行判定，进一步帮助土地管理部门发现问题，进而通过补充调查更新至现势土地，切实提升土地资源的配置效率。

二、地籍册概述

地籍册是土地的户口本，是记载土地权属及其演变过程的数据载体，是土地调查、土地审批、土地登记等地籍数据的整合。

（一）目标定位

地籍册建设的主要目标是，通过地籍册的建设、更新与管理，及时掌握每块宗地的权属和土地利用现状等信息，并记录其变化过程，同时，对不现势、不准确、待核实的宗地开展补充调查，逐步将不现势宗地变更至现势宗地，最终进一步提升上海市地籍数据的现势性及地籍管理水平。具体表现为：

1.整合各类分散的地籍数据。将土地审批、不动产统一登记、农村地籍更新调查等各类分散的地籍相关数据按便于查询使用和更新管理的方式进行整合，并记载土地权属及其演变过程，建立以地籍册为核心的地籍数据，主要由宗地基本信息、现势权属信息、权属来源、土地利用现状信息、宗地历史信息、审批关系梳理表、宗地图构成。

2.建立每宗土地的宗地权属评价信息。初始建册后，根据基础数据中的各类权源信息进行综合分析，形成每宗土地的宗地权属评价结果，包括宗地现势性、与所有权一致性、与登记一致性。

3.地籍数据更新的载体。地籍册建立后，各区地籍部门能够通过系统平台，直观地看到本区地籍数据的现势情况，以及梳理、调查的工作情况，通过区域内的不现势宗地与待调查宗地的信息，为各区地籍部门开展本区地籍数据的更新、管理提供基础条件，成为推动更新的载体。

（二）内容构成

地籍册主要由宗地基本信息、现势权属信息、土地权属来源、土地利用现状信息、地籍册变更历史、审批关系梳理、宗地图等七项内容构成。其内容的各字段信息具体表现为：

1.宗地基本信息记录宗地本身物理属性，其字段内容一般不作变更，主要字段信息由宗地号、土地坐落、产生日期、宗地统一代码、宗地面积、空间状态、起始高程、终止高程、图幅、土地性质、用途代码、用途描述等构成。

2.现势权属信息根据宗地权属来源提取相应内容，宗地权属来源由权属来源判断方法确定，权属来源分为“登记” “审批” “农村地籍更新” “初始地籍”“待调查”或空。现势权属信息的主要字段信息由权属来源、更新日期、权属性质、使用权人、取得方式、使用期限、共有情况、所有权人、所有权地块明细、与所有权一致性、与登记一致性、宗地现势性等构成。

3.土地权属来源记录宗地各权属来源的内容信息，主要字段信息由使用权宗地的审批情况和登记情况等构成。

4.土地利用现状信息记录宗地现状使用情况信息，记录用地与二调、现状图斑的叠加分析后的汇总信息。

5.地籍册变更历史记录该宗地从产生到注销的全过程，宗地产生时记载其来源，宗地注销后记载其后续演变情况，主要字段信息宗地历史类型、与所有权一致性、与登记一致性、宗地现势性、变更日期、历史地籍册信息等构成。

6.审批关系梳理是由系统将使用权宗地范围内涉及的各个审批批文罗列出来，经梳理与审批数据重叠的宗地，核实相关审批文件的范围、内容、时序、及有效性，关系的字段类型分为“无需变更”“已变更”“待变更”。

7.宗地图为该宗地范围及的1:500 地籍图，由地籍图索引和分幅地籍图组成。

图1 地籍册内容示例

三、初始建册

（一）主要判断方法与标准

结合不动产统一登记、土地审批、农村地籍更新等相关业务系统，获取相关成果数据，完成每宗土地的初始地籍册建册工作，主要内容由宗地基本信息、现势权属信息、土地权属来源、土地利用现状信息、地籍册变更历史、审批关系梳理、宗地图等构成，同时根据基础数据中的各类权源信息进行综合分析，形成每宗土地的宗地权属评价结果，包括宗地现势性、与所有权一致性、与登记一致性。

宗地权属评价的初始评价结果的分类情况主要为如表1 所示。

表1 宗地权属评价——初始评价结果分类

经梳理后，宗地权属评价结果的分类情况主要为如表2 所示。

表2 宗地权属评价——初始评价结果分类（梳理后）

图2 权属评价结果分类情况示例

1.宗地权属评价方法。

（1）与登记一致性。评价结论分为“与登记一致”、“与登记不一致”及“无登记”。

宗地有登记信息的，宗地基本属性（土地面积、土地权属性质、土地用途、使用权人等）与其登记信息中的基本属性（土地面积、土地权属性质、土地用途、使用权人等）一致的，判定为“与登记一致”。

宗地有登记信息的，宗地基本属性（土地面积、土地权属性质、土地用途、使用权人等）与其登记信息中的基本属性（土地面积、土地权属性质、土地用途、使用权人等）不一致的，判定为“与登记不一致”。

宗地无登记信息的，判定为“无登记”。

（2）与所有权一致性。评价结论分为“与所有权一致”及“与所有权不一致”。

国有使用权宗地，与集体所有权宗地无重叠的判定为“与所有权一致”；集体使用权宗地均位于集体所有权宗地范围内，且不存在跨集体所有权地块的（集体土地使用权登记宗地、宅基地除外），判定为“与所有权一致”。

国有使用权宗地，与集体所有权宗地有重叠的判定为“与所有权不一致”；集体使用权宗地有集体所有权宗地未重叠未覆盖的，或有跨集体所有权地块的（集体土地使用权登记宗地、宅基地除外），均判定为“与所有权不一致”。

（3）宗地现势性。评价结论分为“宗地现势”及“待人工判定”。

宗地范围内未与任何审批数据重叠的，判定为“宗地现势”。

宗地范围内存在与审批数据重叠的，判定为“待人工判定”。

2.权属来源判断方法。权属来源分为“登记”“审批”“农村地籍更新”“初始地籍”“待调查”或空。

（1）宗地存在登记信息的，权属来源判定为“登记”。

（2）宗地土地用途为农村宅基地的，且数据来源为“农村地籍更新”的，权属来源判定为“农村地籍更新”。

（3）国有道路、河流宗地以及集体农用地、未利用地宗地权属来源判定为空。

（4）其余宗地在初始造册阶段均判定为“待调查”。

（二）初始建册数据的完善与更新

1.初始建册。初始数据生成后，完成全市全覆盖使用权宗地的初始地籍册建册工作，主要内容由宗地基本信息、现势权属信息、权属来源、土地利用现状信息、宗地历史信息、审批关系梳理表、宗地图构成。同时，形成每宗土地的宗地权属评价结果与权属来源结果。

2.权属梳理。各区地籍管理部门以地籍册初始建册的宗地权属评价结果及权属来源为基础，对管辖范围内的使用权宗地进行全面梳理，重点梳理宗地权属评价为“待人工判定”的使用权宗地。

（1）宗地现势性判定。梳理与审批数据重叠的宗地，核实相关审批文件的范围、内容、时序、及有效性：

已经失效、已被覆盖的审批文件、或审批图形误差引起的，在审批关系梳理表中将该审批数据注记为“无需变更”；

与宗地属性一致的审批文件，将审批信息关联至宗地现势权属信息中，并在审批关系梳理表将该审批数据注记为“已变更”；

影响宗地现势性的，在审批关系梳理表中将该审批数据注记为“待变更”。

待与宗地重叠的审批数据均核实完成后，审批关系梳理表中审批信息均为“无需变更”或“已变更”的，判定为“宗地现势”，审批关系梳理表存在“待变更”的审批信息的，判定为“宗地不现势”。

宗地现势权属信息中关联了审批信息的，若未登记，则权属来源更新为“审批”，若已登记，则与登记信息比较时序，权属来源取更新的。

（2）与所有权不一致。梳理地籍册初始建册判定为“与所有权不一致”的宗地，核实相应的所有权宗地、地块是否有误或者遗漏，若所有权正确，则应当通过地籍变更调整至与所有权一致。

（3）与登记不一致。梳理地籍册初始建册判定为“与登记不一致”的宗地，核实相关登记信息记载的范围、内容、时序等，若宗地信息不准确，则应当通过地籍变更调整至与登记信息一致；若登记信息不现势，区调办应当将相关信息汇总并反馈至登记部门。

3.补充调查。各区地籍管理部门对权属进行梳理后，对仍需要补充调查的以及地籍册初始建册宗地权属来源为“待调查”及宗地权属评价为“宗地不现势”的宗地开展补充调查。

（1）收集资料。收集现势、有效的未纳入地籍数据库中的各类权属证明材料，包括用地批文、国有土地使用证、集体建设用地使用证等，按相应流程将现势、有效的权属证明材料补录至地籍数据库中后，更新地籍册中的相关信息。

经调查宗地无审批、登记等权属证明材料，若与初始地籍一致的，则宗地权属来源可更新为“初始地籍”，否则仍判定为“待调查”。

（2）调查核实。通过影像判读、实地踏勘等方法核实“宗地不现势”的宗地实际使用范围是否与相关权属证明材料一致，并核实是否符合地籍变更条件。

4.地籍变更。经权属核实、补充调查后，满足地籍变更条件的，由区地籍管理部门负责通过测绘成果管理系统中的相关业务类型实施土地使用权地籍变更。由区地籍管理部门作为申请人向区成果管理部门申请受理、立项，并由土地权属调查部门进行地籍变更。对于依据审批文件进行地籍变更的，土地权属调查部门依据相关地籍变更操作口径变更土地使用权图层。

5.地籍册更新。地籍变更（包括区地籍管理部门申请及日常建设单位申请的）、集体土地所有权地籍变更、土地审批、土地登记等相关业务办结后，相应宗地的地籍册按《上海市地籍册建设技术方案》自动进行更新，区地籍管理部门建立“始于地籍册、归于地籍册”以地籍册作为地籍数据全生命周期管理载体的新模式，逐步提升土地使用权数据的准确性和现势性。

四、应用更新

（一）更新模式

地籍变更（包括区地籍管理部门申请及日常建设单位申请的）、年度变更、集体土地所有权地籍变更、农村地籍更新、土地审批、不动产统一登记等相关业务办结后，将与地籍册相关的成果数据推送至地籍册系统，更新的内容不需要另外人工梳理判断的，则由系统直接自动更新，更新的内容需要人工重新梳理判断的，则由用地管理人员进行地籍册数据的补充梳理后的人工更新，以进一步提升土地使用权数据的准确性与现势性。

图3 主要业务触发更新提示示例

（二）更新类型

地籍册宗地更新类型有三类：新增、删除、调整。

1.新增的地籍册宗地数据按初始建册的业务规则建册，同时，其空间位置上发生变化的宗地更新至地籍册“相关宗地”。

2.删除的地籍册宗地，存放至历史地籍册宗地中，同时与其对应的变更宗地进行数据关联，形成历史追溯关系。

3.调整的地籍册宗地，其数据随各业务系统的数据更新进行推送。对地籍册内容的相关属性数据进行系统推送，待人工筛选判断和处理的部分属性数据完成地籍册更新。

（三）更新内容

各业务系统推送数据后，对无法由系统直接更新的内容，开展人工梳理后更新。各区土地管理部门以地籍册的宗地权属评价结果及权属来源为基础，对各区使用权宗地进行全面梳理，重点梳理宗地权属评价为“待人工判定”以及“权属来源”发生变化的使用权宗地。

1.地籍册内容字段。地籍册宗地新增或调整时，对从各业务系统抽取的地籍册相关字段进行数据推送完成更新；地籍册宗地删除时，原地籍册内容字段不作更新。

2.宗地权属评价。宗地权属评价的类别主要有三类：与登记一致性、与所有权一致性、宗地现势性。地籍册宗地新增或调整时，由系统按宗地权属评价方法进行重新评价；地籍册宗地删除时，不再重新评价。

（1）宗地现势性判定。地籍册内容中的“审批关系梳理”表发生变化的，应开展进一步梳理工作，同时完善相关字段内容。

（2）与所有权不一致。对存在数据更新与所有权宗地重新判断的且为“与所有权不一致”的宗地，进行重新梳理，核实相应的所有权宗地、地块是否有误或者遗漏，若所有权正确，则应当通过地籍变更调整至与所有权一致。

（3）与登记不一致。根据登记更新内容进行更新后，判定“与登记不一致”的，核实相关登记信息记载的范围、内容、时序等，若宗地信息不准确，则应当通过地籍变更调整至与登记信息一致。若登记信息不现势，区用地管理人员应当将相关信息汇总并反馈至登记部门。

3.权属来源。权属来源分为“登记” “审批”“农村地籍更新”“初始地籍”“待调查”或空。地籍册宗地新增或调整时，由系统按业务判定标准重新判定；地籍册宗地删除时，不再重新判定。

五、小结

通过研究与探索，完善现有地籍数据，夯实城市规划和自然资源管理所需要的数据基础，有利于建立长效更新机制，助推第三次全国土地调查顺利开展，有利于拓展地籍数据应用，借助系统平台实现数据的互联共享。

图4 地籍册应用窗口示例

具体表现为：

（一）完善现有地籍数据，有序推动城市发展

通过开展后续应用，进一步完善现有地籍数据，实现地籍数据的全周期管理，有利于地籍管理实现信息化、标准化、规范化，实现城镇地籍与农村地籍的统一管理、土地权属和土地利用现状的及时更新、土地审批与实地规划的统一监管等“多位一体”的管理方式，为科学规划、有效保护、合理利用土地资源提供依据，促进节约集约用地，更好地满足生态文明建设、推动智慧城市发展等工作需求，对进一步提升上海市地籍管理精细化水平、推进上海市治理体系和治理能力现代化、支撑经济社会可持续发展等具有重要意义。

（二）完善数据更新机制，助推第三次全国土地调查

随着大数据时代的发展，传统工作方法与更新模式已逐渐失去原本的优势。开展地籍册建设和应用的研究，有利于实现地籍数据动态更新机制，弥补当前部分地籍数据无法及时更新的不足，确保地籍数据现势准确，为宅基地确权登记、不动产统一登记提供可靠的、全覆盖的数据基础。同时，依据《上海市第三次全国国土调查技术方案》，土地使用权调查可以与地籍册建设工作充分衔接，以地籍册为工具开展权属调查，结合地籍册的初始建册与数据更新，进一步完善现有地籍数据，最终形成可靠、现势地籍册数据成果，供土地利用总体规划、城乡规划、土地审批、不动产统一登记、土地用途管制等各项土地管理工作使用。实现地籍数据的动态更新机制，有利于市规划和自然资源局会同各区政府部门对上海市地籍进行实时管理，积极助推第三次全国土地调查的开展，进一步提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障水平，实现社会经济发展目标。

（三）拓展地籍数据应用，实现数据互联共享

按照“支撑管理、服务社会”的宗旨，进一步完善地籍调查成果数据应用，实现土地调查数据、专项调查数据与基础测绘、土地登记等各类基础数据的互联共享和综合分析应用，结合国土自然资源管理需要，拓展数据应用分析功能，进一步提升上海市各地籍部门的土地管理水平和服务水平。通过利用基础数据作为工作资源、拓展地籍数据的应用手段、加强土地利用的实时监管，构建一个以地籍信息为核心的应用平台，实现全覆盖、全要素、全过程的数据互联共享。同时，通过成果集成，充分发挥地籍册成果在服务经济发展和社会管理、支撑宏观调控和科学决策中的基础作用，以满足科研人员、社会公众等对土地管理数据资料的需求，实现成果的广泛应用。