重塑公共租赁住房的公共价值

文/严荣

中国的租赁型保障房起步于向城镇最低收入家庭提供的廉租住房，2010 年开始重点发展公租房，2013 年廉租住房与公租房并轨运行，统称为公共租赁住房（以下简称“公租房”）。自设立相关制度以来，公租房一直是我国住房保障体系的重要组成部分，在缓解中低收入城镇居民以及新市民的住房困难方面发挥了明显作用。截至2018 年底，全国3700 多万困难群众住进公租房，累计近2200 万困难群众领取公租房租赁补贴。但是，在政策实践中，受制于诸多瓶颈因素，公租房的保障效能尚未充分彰显。本文探索性地引入公共价值理论框架，重新审视公租房的“公共价值”，希冀为公租房的可持续发展提供些许启示。

一、公租房发展面临不少挑战

在新时期主要由配租型的公租房和配售型的共有产权住房构成的城镇住房保障体系中，公租房的发展较受重视，先后出台了一系列政策，全国城镇基本形成了公租房制度。但是，全面地看，与经济社会发展的形势与要求相比，公租房在许多方面还存在瓶颈与不足。

1.建设投资面临收支难以平衡的压力。为了支持保障房建设，各级政府都以不同方式进行了投入。依据《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87 号），“发展公共租赁住房实行省级人民政府负总责、市县人民政府抓落实的责任制”。因此，对于公租房建设，地方政府是责任主体和实施主体，中央给予适当支持。

在具体投入上，地方政府要供应建设用地（以划拨供应为主，也可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用）、提供资金支持（包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等）、给予税收优惠。以较早提出重点发展公租房的重庆市为例，该市于2010 年提出建设4000 万平方米公租房，有研究者分析如此规模的公租房建设涉及土地直接投入约600 亿元，建安成本约1040 亿元。（栾玉树，2017）而且，政府在保障性住房建设中的投入价值应包括财政资金、政府放弃的保障性住房用地使用权的市场价值与税收支出的市场价值等三个方面。（宫兵 等，2018）若按投入价值的模式测算，政府投入额将更加庞大。

但是，由于租金售价比失衡等原因，中国城镇住房的租金回报率普遍较低。据市场机构调查，许多城市的住房租金回报率不足2%（马勀，2019），远低于同时期的银行贷款基准利率，这给财政投入的可持续性提出了严峻考验。

2.不少城市尚未将新市民纳入保障范围。2018 年，有2.9%的进城农民工享受了保障性住房，其中，1.3%租赁公租房，1.6%自购保障性住房。（国家统计局，2019）尽管相比前一年，2018 年享受公租房的农民工比重提高了0.2 个百分点，但总体看，占比仍然较低。其中一个重要原因是不少城市对包括农民工在内的新市民享受公租房保障设定了较高的准入条件，从而事实上将大部分新市民排斥在公租房保障之外。

比如，《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》（京建法〔2001〕25 号）规定，申请公租房的对象包括三类，即保障性住房轮候家庭、本市城镇户籍低收入住房困难家庭、外省市住房困难家庭及人员。2017 年，北京市首次试点面向非京籍无房家庭供应公租房，在200 套公租房源中单独划出30%配租。在政策实施实践中，具体申请条件是“非京籍申请人需年满18 周岁且不超过45 周岁，具有购房资格（需要提供连续60 个月缴纳个人所得税或社会保险的证明），其家庭成员至少有一人在项目所在区域或城六区工作，所处行业符合北京市产业发展需要，未列入产业禁止和限制目录”。这意味着“把大量进城务工人员拒之门外”。（彭文卓，2017）

当然，应该认识到，不少城市之所以设置较高的准入门槛，一方面由于保障房资源供给较为紧张，首先应保障户籍人口，另一方面还有外来常住人口的收入资产难审核、户籍所在地与流入地政府及相关部门间合作力度不足等原因。（吴宾 等，2015）

3.供需匹配度有待优化。公租房的供需不匹配反映在区域、区位和人群等维度。首先，区域层面的资源错配主要表现为人口流入城市的公租房需求旺盛、供给相对不足，导致轮候周期较长，并且普遍实行较高的准入条件限制需求，而人口流出城市的公租房需求较少，但“公租房建设存在下达指标的现象，缺乏对住房需求的分析，造成部分地区公租房供大于求”（金浩然 等，2018），有些城市的公租房甚至长期空置。

其次，区位层面的供需不匹配主要表现为地方政府为了以尽可能少的成本完成保障房建设任务指标，倾向于将包括公租房在内的保障房在城市边缘区域集中建造（严荣，2014），使得难以有效满足保障对象的居住需求。

再次，人群维度的供需不匹配主要表现为包括农民工在内的新市民群体的住房矛盾较突出，对公租房的需求较迫切，但不少城市政府设置了较高的准入门槛，使其受益面较窄。与此同时，一些城市陆续对各类人才申请公租房提供便利和优惠，不少城市对人才公租房的房源筹措和供应分配实行单列。

二、公租房与公共价值失灵

公租房发展面临挑战，究其原委，在于公共性被弱化。跳出主流视角的窠臼，引入近年来在公共政策与公共管理学界快速发展的公共价值管理理论，有助于开阔分析视野。

1.公共性是公租房的基本属性。我国的公租房，“在政策设计以及概念使用上借鉴了国外的‘public housing’，强调政府在住房领域履行社会公共职能”（文林峰，2010）。“由于这类住房传统上是由政府（public sector）拨款建造，相对于私营部门（private sector）供给的商品房（private housing），是一种排他性的公共物品或准公共物品，英文中称之为public housing”（徐虹，2010）。因此，“公共性”是公租房的基本属性。

虽然不同时期从不同角度对公共性内涵的理解会有差异，但公共性一直被视为公共管理和公共政策的基础与核心，包括公平、公正、公开等一系列价值体系（王乐夫 等，2003）。具体到住房领域，公共性表现为各类人群都能获得可持续、适当、安全和负担得起的住房，让全体人民住有所居。

2.公共性弱化是公租房发展困境的深层次原因。从已有的收支平衡和保障方式设计视角展开分析，公租房的发展会面临一些悖论，即某些举措隐含相互对立的效果，从而形成左右为难的困境。比如，要改变公租房建设收支失衡的局面，增强公租房政策的可持续性，只有两种选择：降低建设投资成本，或者提高租金收益率。但在现有政策框架下，这两种选择要么有悖于工程质量要求，要么有悖于公租房租金的政府定价原则。再比如，对于实物配租和租金补贴的权衡，如果强调前者，在“行政分包制”的运行逻辑下必然会引发资源错配问题，而如果强调后者，在“人、地、钱”挂钩机制尚不健全的背景下，必然会出现厚“人才”而薄“外来务工人员”的现象。

事实上，这些只是公租房政策实践中的表象，深层次的原因在于公租房的公共性被弱化，投资建设方面的经济利益权衡优先于公共利益考量，在准入标准设计上歧视甚至排斥外来务工人员，在供给侧以完成上级下达的数量指标为导向。公租房的公共性被弱化，既背离了公租房政策的初衷，也有悖于党的十九大报告提出的“让全体人民住有所居”目标。

3.公租房的公共价值失灵。公共管理研究界在反思新公共管理理论的基础上探索着形成了公共价值管理理论。波茨曼认为公共价值的建立是基于公共利益，当市场和公共部门所提供的服务都不能实现公共价值时，就会出现公共价值失灵（Bozeman，2002）。对照他所归纳提炼的公共价值失灵分析框架，公租房的公共价值失灵主要表现为“提供者缺乏”、“短视效应”、“替代性”（王佃利 等，2018）。“提供者缺乏”是指经济社会体中缺乏足够数量的公共价值提供者，导致公共需求难以充分满足，在公租房运行实践中主要表现为由于收支失衡，提供公租房投资建设、运营管理的主体较少，使得难以满足保障需求。“短视效应”是指短期行为威胁长远公共价值，在公租房运行实践中主要表现为由于公共资源不足而采取歧视甚至排斥外来务工人员申请公租房的现象。“替代性”是指通过补偿和替代品来替代不可替代的公共资源，在公租房运行实践中主要表现为由于地方政府的理性计算而在特定区域向特定人群供应公租房，加剧供需失衡。

三、创造公租房公共价值的策略

针对公共价值失灵问题，公共管理研究界提出了公共价值创造和公共价值管理的理论，以期推动公共管理变革。马克.穆尔（Mark H. Moore）在20 世纪90 年代提出了“创造公共价值”框架，包括确定价值、获得合法性和支持、以运作能力为支撑等路径（穆尔，2016）。参考“创造公共价值”框架，结合我国公租房的发展实践，提出包括明确定位、获得支持、改善运营在内的相应策略。

1.明确定位。在多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度中，公租房具有独特的价值。在新型城镇化战略推进过程中，农业转移人口、新就业职工和外来务工人员等新市民是住房困难矛盾较突出的群体。有效解决这个群体的住房困难问题，既关乎民生，又影响发展。作为新市民群体缓解阶段性住房困难的重要方式，公租房具有非比寻常的价值。

公租房是规范发展住房租赁市场的重要依托。我国住房租赁市场主要包括市场化租赁住房、非正规住房、保障型租赁住房等类型，尽管发展成效非常显著，但面临一种“三元困境”，即没有一种租赁住房能同时满足安全、可支付性、可获得性，比如市场化租赁住房能兼顾安全和可获得性，但可支付性较差，而非正规住房能兼顾可支付性和可获得性，却存在较大安全隐患。而与此同时，以公租房为主的保障型租赁住房能兼顾安全与可支付性，但排斥了外来务工人员等新市民群体。如果能进一步明确公租房的定位，扩大覆盖面，将外来务工人员等新市民群体纳入保障范围，将有助于我国住房租赁市场的规范发展，破解“三元困境”。

2.获得支持。公租房发展已经得到了包括土地、投资、财政、税收、金融等诸多方面的支持。在新形势下，推进公租房发展，应着重强化法律支持、社会支持和财政支持。

加快相关立法，强化法律支持。包括公租房在内的住房保障领域法律法规立法层次低，法规之间缺乏系统性，已成为当前制约公租房发展的突出问题。应加快推进法律法规建设，明确公租房在住房保障和供应体系中的定位，促进公租房可持续发展。

提升获得感，强化社会支持。在当前阶段，应大幅降低外来务工人员等新市民群体申请公租房的门槛，让更多新市民能得到公租房服务，以包容性增强获得感，从而强化社会对公租房的支持。

增强针对性，强化财政支持。在“人、钱、地”挂钩机制尚不完善的背景下，应加大中央财政对新市民流入规模较大的城市建设公租房的支持力度，增强新市民流入城市建设发展公租房的动力和能力。建议按照新市民流入规模分配中央财政支出中的公共租赁住房支出，增强中央支持的针对性。

3.改善运营。在公共价值创造的模型中，运营能力是“指向达成公共价值目标的能力，强调资源可得性和管理运作能力对于价值目标实现的重要性”（徐国冲 等，2017）。在公租房的政策实践中，运营能力主要表现为优化保障方式、鼓励社会力量参与、提高供给效率。

实物配租和货币补贴相结合，增强保障方式的针对性。公租房的实物配租和货币补贴方式，两者各有利弊，不宜偏废。应根据公租房保障对象的特点和实际情况，通过多样化和差异化的方式，增强针对性。《关于进一步规范发展公租房的意见》（建保〔2019〕55 号）提出“对低保、低收入住房困难家庭和分散供养特困人员，可以实物配租为主、租赁补贴为辅；对中等偏下收入住房困难家庭，可以租赁补贴为主、实物配租为辅”，对新市民群体的“实物保障以配租集体宿舍为主”，并且强调具体保障方式可结合保障对象意愿和公租房供给因地制宜确定。这种探索值得肯定和推进。

鼓励社会化力量参与，提高专业化运营水平。在投资建设、申请供应、运营管理、退出保障等环节中，目前较适合引入社会化力量参与的是运用管理。这是公租房的特点使然。同时此环节对社会力量参与开放也有必要性，可以提高公租房运营的专业化水平，使公租房更好地服务于安居宜居。

提高公租房供给效率，促进供需匹配。按照尽力而为、量力而行的原则，基于需求合理规划公租房的布局，改变供需失衡和资源错配等现象。充分利用大数据、一网通办等系统，提高信息查询、资格审核等公共服务效率，增强供应的有效性和针对性。

本文获得“第17 届中日韩居住问题国际会议”中方优秀青年学者论文