区域开发项目中全案策划理论界定与内容解析

文/是飞舟

一、全案策划的内涵与特点

随着城市更新日益走向精品化，被更新项目“去地产化”的“新型链接”成为未来发展的关键。特别是在一些重点承载国家战略的特殊区域内，城市更新项目不仅要顺应经济发展的新趋势与新要求，更要充分体现属地乃至全国区域发展阶段的基本特征。在这一背景下，依托城市更新项目的全案策划显得非常必要。具体而言，所谓全案策划，即以区域发展为目标导向，对拟开发的项目进行全局统筹与全程谋划。全案策划的目的是在项目开发运营前即对各个板块进行策划、设计和集成，从而确保项目在不同推进阶段能够有的放矢，以最小成本确保经营目标的实现。在区域开发中，全案策划可以明确区域开发中的项目规划、开发、运营与管理所必须遵从的内容依据，因此，它也是引领区域发展以及城市更新、区域转型升级的战略蓝图和行动纲领。

第一，全案策划要顺应区域的发展阶段并符合区域的发展定位。

围绕区域发展进行的全案策划，必须牢牢根植于所在区域经济社会全面统筹发展的基础之上。无论是以功能建设为目标的产业选择，还是满足区域特殊要求的业态分布，都需要顺应区域自身的特殊性。因此，要首先明确所在区域的发展阶段、面临的问题、与周边地区的关系以及在上一级区域或国家战略定位中的要求，这是全案策划的起点，也是内容展开的基本前提。只有如此，才能够设计出符合区域发展要求、顺应区域发展趋势的科学目标，这是全案策划的基本依据。

第二，全案策划要明确区域的功能取向、产业载体以及总体目标。

既然是策划，就必须围绕一个明确目标开展。全案策划需要提出区域的功能取向问题。通常而言，当项目植入某一区域之间，后续需开展一系列工作，特别是产业招商的工作。这涉及选择何种产业，进而对企业的类型设定基本门槛。不同的区域有着不同的功能要求。例如，国家战略规划赋予某一区域特殊定位，这是区域发展的总纲，省市一级的规划必须服从这一总纲。反之，如果国家对该区域没有明确定位，则策划时需要从项目所在的小区域向周边临近的重点区域延伸，在功能定位上形成与其互补的格局。有了功能取向，则产业的选择即实现功能的载体，这可以通过详细的产业规划加以实现。在全案策划中，功能与产业是交织在一起的基本问题，只有对这个问题有了清晰的认识，项目开发所要实现的目标才可以最终确立，这些内容是全案策划中最具根本性的内容。

第三，全案策划要明确项目开发的流程、阶段以及应对问题的思路。

在全案策划中，特别强调操作性、落地性以及前瞻性。因此，策划必须在扎实调研的基础上，明确制定出形态策划、开发时序、融资方案与税收筹划等内容。其实，每一个方面的内容都可能会遇到不同的难题，因此，全案策划要做到尽可能提出应对问题的预案，例如融资方案不同方式优缺点的比较、税收筹划中需要争取的优惠条件以及条件无法满足时有无备用选择等。从本质上看，项目操作前所有的谋划都可能在事后遇到意外问题，全案策划也不例外。在这种情况下，第三方的科学论证，与所在区域政府、拟动拆迁居民和可能入驻企业磋商，则显得非常必要。这也是全案策划具体内容具有科学性与有效性的基础条件。

二、全案策划要注意的关键问题

制订科学的全案策划，需要征询各方的意见，经过专业团队的消化吸收与完善后，方可成为项目开发的行动纲领。笔者认为，制订全案策划时，必须注意以下四个关键问题。

第一，要注意把统筹兼顾、总体平衡的区域可持续发展要求贯穿全案策划始终。

在项目筹备与推进过程中，要注意六个方面的统筹与平衡：一是短期亏损与长期赢利的统筹，重点是要做到项目社会效益与经济利益的平衡。二是功能开发与项目开发的统筹，重点是要处理好产业规划与空间规划的协调与平衡。三是项目所在区域与周边不同区域的统筹，重点是招商引资要注意各类产业体量分布的平衡，既要重点面向服务核心区域，也要有利于周边区域的经济转型。四是生态环境和经济增长的统筹，重点是企业准入要达到生态标准与增长标准的平衡。五是人民生活与有效生产的统筹，重点是生活配套与产业规划的平衡。六是平台企业、政府与企业参与的统筹，重点是要加大平台企业的管理职能，充分发挥平台企业与政府的沟通，积极了解入驻企业诉求，促进三方良性互动中的平衡。

第二，要注意项目所在区域的属性识别及其与区域发展的关系。

在项目论证中，要紧紧围绕区域的基本属性特征对拟开发项目进行精准的功能定位，进而按照确立的功能，进行精准的产业遴选。在项目推进中，依据重点企业目录进行精准招商。同时，根据发展需要争取精确政策支持，并委托第三方机构进行精确评估。区域属性特征包括三个方面：一是项目所在区域的战略属性。以自贸区为例，如果某项目在空间上隶属于自贸区，则这个项目定位必须深度结合该自贸区的国家战略目标。其实，同样是自贸区，其战略属性也是不同的。上海自贸区的战略内涵是对接国际最高标准，是中国开放的试验田。而内地的自贸区则大多承担对内开放协作与促进地区发展的战略要求。因此，拟开发的项目要仔细解析区域的战略内涵。二是所在区域的经济属性，特指拟开发区域的经济定位，如是否创新创业的先行区、工业经济集聚区等。三是所在区域的空间属性，即在地理空间上该区域与周边区域的关系，并由此思考它与周边临界区域的经济联系，通过引入互补发展的思路寻求差异化的特色与定位要求。例如，上海的北虹桥，在空间上是虹桥的北虹桥，也是嘉定区的“南嘉定”，更是江桥镇的核心区域。在这种情况下，可以确立北虹桥在三种空间属性上的特殊发展思路。

第三，要注意项目所在区域的功能定位及其产业要素的科学合理布局。

立足项目所在区域的空间属性，破解其功能内涵，进而制定出产业要素科学合理布局的基本内容。一般而言，明确了区域属性后，要运用一定理论思维探究区域的功能内涵。一是强化运用木桶原理，即从更大的超区域范围内寻找项目拟开发所在区域对其发展的“短板”制约因素。因为任何区域发展中的“短板”都会制约自身功能的完善，而这恰恰是寻找所在区域功能定位的视角。要摒弃对其他周边区域的“替代性”，把“补充”与“服务”落实到功能建设中。二是要深入贯彻后发优势理念，努力寻找制约项目所在区域发展的薄弱之处，通过功能导入聚合产业要素，创新引领区域新发展。从理论上看，以产业导入实现城市更新的功能重塑，需要从城市更新的早期即介入其中。这意味着在城市更新的规划阶段，要对功能定位与产业要素内涵进行同期规划，从而更有效地服务于功能改造与提升。在此基础上，全案策划要强调产业要素的引导、集聚、配置、整合与辐射，要重视项目开发过程中的产业要素空间与业态布局，以产业要素的科学化与合理化布局促进区域的错位发展，重点是处理好房地产开发与实体产业发展以及与周边区域协同发展的关系。

第四，要注意项目开发中功能、业态和空间的协调联动。

项目开发结果如何，需要建立“功能—业态—空间”的三维评价标准，即：功能上要与周边区域相互协调，共同促进大区域开发整体功能的实现；业态上要达成产业融合的要求；空间上要有效带动周边区域的发展。此外，“功能—业态—空间”三者之间要达到协调联动的要求，这意味着项目建设之初需要贯彻整体开发、并行推进的思路，要从开始时即明晰城市空间的形态特色，把经济功能、产业业态与活动空间的相互协调、相互促进、相互优化作为区域项目开发绩效评估的又一重要内容。

三、全案策划的基本方针与内容

坚持“全局统筹、全程谋划”的总体方针，把土地价值提升放在优先位置，坚持以经营为动力与主线，聚焦产业策划、形态策划、开发时序、融资方案和税收筹划五大板块。

第一，确立八字方针：全局统筹、全程谋划。

注重全局统筹，是要理顺项目目标与各个板块以及各个板块之间的关系，统筹各领域、各主体、各部门之间的协调配合，实现各领域优势最大化、各主体目标效益最大化。注重全程谋划就是要突出不同阶段的发展特点与发展要求，突出最小成本、最优利益与最大功能的路径模式，探索区域经济的长期可持续发展方式。

图 1 土地价值的核心地位

第二，强调三步提升与一条主线：土地固有价值—潜在价值—未来价值的提升。

优先考虑土地价值的三步提升（图1），即固有价值的发现、潜在价值的挖掘以及未来价值的提升，确保项目运营、区域开发建设及目标实现所需要的物质条件。为此，必须把经营作为第一主线与核心动力贯穿全局、贯彻始终，这也是实现土地固有价值、潜在价值和未来价值的内在动力。

第三，抓好五大板块：聚焦产业策划、规划策划、开发时序、融资方案策划和税收筹划。

产业策划、规划策划、开发时序、融资方案策划和税务筹划是连接经营主线的关键节点，也是影响目标实现的关键变量。具体来看，其一，产业策划是土地价值提升的先决条件之一，是吸引企业合作、支撑产业落地、实现功能导入的前提。通过产业策划，对重点产业布局、落地与实施提出有针对性的建议。其二，规划策划是土地价值提升的先决条件之二，通过对区域未来形态的规划影响潜在客户的预期。从根本上看，规划策划是区域产业在空间布局的落位，更是城市设计的前端思考。根据全案策划的经营主线，研判固有价值，挖掘潜在价值，实现未来价值三步走的研究路径，依托GIS 科学手段，通过合理配比业态、优化总体布局、初设空间格局以及设计策划亮点这四个方向以提升区域的全域价值，实现区域的可持续发展。此外，还需注意的是，通过规划策划可以对当前土地性质及未来需要调整与优化的方向作出判断，并对区域业态配比、功能布局、形态标识等进行重点策划。其三，开发时序是区域开发与项目经营的重要策略，是土地从固有价值实现到潜在价值提升的关键步骤，是由空间、时间、资金和业态构成的多维度内容。换言之，开发时序是土地价值提升的关键步骤，不同阶段、不同组合的出地顺序，直接影响土地的价格走向与潜在价值。通过开发时序策划，可以对不同时期出地先后及出地方式进行组合。其四，融资方案策划是重点解决短期融资问题及长期资金平衡问题的最好办法。通过融资方案策划，以市场化机制实现资源整合配置，实现各方利益诉求的最大公约数，谋求各方优势资源的最大公倍数。其五，税收筹划是在合法范围内，充分利用各项税收优惠政策与商业模式组合，通过事先安排与筹划，实现税收最小化和财务利益最大化的有效途径。通过税收筹划，可以对项目动迁阶段、拿地阶段及退出阶段提出相应节税建议。

图2 聚焦五大板块

总而言之，全案策划是一项系统工程，其不仅需要在理论上明确战略意义与功能内涵，更需要针对项目实际进行极具实操性的方案设计。本文展开的全案策划研究只是在方法论上明确了其基本的内核，许多具体问题还需要在实践中进一步丰富与完善。