房地产基本制度是国家治理体系的组成部分

文/牧子犁

党的十九届四中全会的主题是“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，全会通过的《决定》第一次系统描绘了中国特色社会主义制度的图谱，这对稳定、可持续地促进房地产业制度建设，提升房地产业治理水平，奠定了理论基础，指明了发展方向，拓展了思想方法。

一、房地产基本制度是改革发展实践中产生的思想结晶

党的十九届四中全会提出，中国特色社会主义科学制度体系不是简单推理出来的，而是党领导人民在实践中干出来的，是历经艰苦探索得出来的规律性认识，是在建设中国特色社会主义伟大实践中得到进一步丰富发展和检验的成功经验和理论凝炼。房地产制度建设的历程，同样揭示了在党的领导下房地产业各级主管部门和业内人士在实践中艰苦探索的过程。

新中国成立初期，房地产制度建设主要是围绕新政权没收敌伪财产、废除封建官僚资本在房地产方面的剥削制度以及建立新政权的房地产管理制度和机构而展开的。通过社会主义改造、城市土地收归国有，城市房地产逐步发展成为以公有制为主体的新体制，确定了城市土地无偿、无期限使用的土地使用制度和住房低租金、无期限居住的福利分配制度。在计划经济体制下，房地产经济活动局限于公房的产业管理、产权管理和公房的租赁、使用、修缮。房地产制度建设也相应地为“养好房、修好房、管好房、分好房”制定政策、颁布法令。

党的十一届三中全会以后，经济体制改革给房地产业注入了生机，业内冲破思想藩篱，突破传统理论的桎梏，解放思想、开拓创新，进行了一系列理论与实践的探索：开展对住房商品属性的讨论和研究；开展对住房制度改革问题的研究；开展培育和发展房地产市场问题的研究；开展二、三级市场联动的实践研究；开展房地产支柱产业理论的研究；探索旧区改造，加快城镇化发展道路的研究；开展房地产宏观调控理论的研究；等等。以研究成果推进了各项制度的创新，以土地使用制度改革和住房制度改革为核心的房地产制度建设进入了全新阶段：一是土地使用制度基本确立，房地产企业主要通过土地市场有偿受让土地；二是房地产市场的投资主体多元化，国有企业、股份和私有企业、合资或者外商独资企业等多种性质的房地产企业并存；三是计划经济体制失去了主导地位，由房地产市场机制取而代之，价值规律和供求规律充分发挥了作用；四是房地产市场管理向规范化和法制化方向发展，房地产经济对国民经济的推动作用全面显现。1998 年，为了克服亚洲金融危机对我国的负面影响，中央决定把住宅产业作为新的经济增长点，彻底停止福利化分房，实行货币化分配制度，全面推进住宅商品化、市场化、社会化、产业化。随后针对房价过快上涨与住房保障滞后之间的矛盾，频繁调控房地产市场，越来越重视住房保障问题，下大力气加强保障房工程建设，将住房保障作为空前伟大的民生工程。在实践中逐步明确要建立“双轨制”的住房供应体系，即建立完善的住房保障体系，同时充分发挥市场在商品房领域配置资源的作用。

随着我国建立起房地产市场体系和住房保障体系，房地产制度建设也加快步伐，在《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律、法规的引领和推动下，经过几十年的努力，我国房地产业形成了十大制度:国有土地有偿有期限使用制度、房屋土地征收制度、集体建设用地使用制度、房地产开发建设制度、房屋保护和旧区改造制度、房地产交易制度、住房保障制度、房地产中介服务制度、物业管理制度、房地产金融税收制度。这些基本制度大致涵盖了房地产领域的经济活动和行业管理，为房地产改革发展发挥了保驾护航的重要作用。房地产业的基本制度在中国特色社会主义科学制度体系（根本制度、基本制度、重要制度）中占有一席之地。

二、房地产基本制度是历经艰苦探索得出来的规律性认识

在房地产制度建设过程中，党和政府充分听取民意、协调民情、吸收民智，不断总结实践经验，形成制度框架，并将制度决策与人民意愿紧密结合，尽可能让社会各界对房地产业改革发展形成的共识凝固在制度之中，使制度实施有了扎实的基础。所以房地产基本制度之中蕴涵着社会各界在历经艰苦探索后得出的一系列的规律性认识。

——城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款。住宅出售后，要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。

——住房问题既是民生问题也是发展问题。从民生上讲，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业。住房问题又是发展问题，对正处在稳增长状态的中国意义更加重要。住房投资和建设包括保障性住房在内，既能拉动投资，又能促进消费。特别是在政府主导的大投资逐步退出后，保障性住房建设应该作为投资拉动力的一股力量，而且投资潜力非常之大。

——加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。

——“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”是我国今后住房供应的基本框架，根本目的是以多层次、多样化的住房供应和保障制度，维护公民居住权利，满足城乡居民住房需求，实现住有所居。在“双规制”住房制度的总体资源配置格局中，“市场规”由市场机制主导，政府的职责重点是做好基于公平竞争的调控和监管，主要管规则、管税收。“保障规”由政府为主体来主导，政府职责重点是组织资源，制定规则和实施对保障对象“进与退”的管理。政府和市场各司其职，又分工协作，互为补充并形成合力。

——建立房地产业健康发展的长效机制应当遵循以下原则：一是长效机制建立的立足点是谋发展、稳增长；二是长效机制的历史任务是推进房地产业发展方式的转变，从传统的“投资驱动”逐步转向“创新驱动”，摒弃以往过度依赖消耗资源与能源等物质投入、不惜环境的高强度投入的增长模式；三是长效机制的核心是发挥市场配置的决定性作用和发挥政府作用，其机制运行的主要手段是依靠法律、经济、金融、财税等杠杆和依靠市场的自我调节，特别是要以房地产法制建设为长效机制的基础，突出合法性和稳定性。

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三、房地产基本制度是国家治理体系的组成部分

房地产经济是国民经济的重要组成部分，在国民经济的发展中发挥极其重要的作用。房地产业除了改善民众的居住条件外，对国民经济的贡献主要体现在六个方面：一是房地产投资对固定资产投资的贡献；二是房地产开发建设对GDP 增长的贡献；三是房地产交易税收对地方财政的贡献；四是房地产业拉动其相关产业对国民经济的贡献；五是房地产业发展为社会创造大量的就业机会；六是房地产业发展推进城市基础设施建设，改善城乡面貌。国民经济发展依靠“四梁八柱”的支撑，房地产业是其支柱产业之一，这很清楚地表明，治理房地产经济运行的基本制度，当然是国家宏观经济制度特别是产业发展政策的重要组成部分。

房地产基本制度既是国家治理体系组成部分又受制于国家治理体系，这是房地产基本制度与国家治理体系的又一层关系，即房地产基本制度也受到国家治理体系的调控、整顿和纠偏。当房地产市场失控时，国家会用“看得见的手”施行宏观调控；当房地产领域成为滋生腐败的行业时，国家会落下反腐的重锤，加强市场监督、党内监督，建立良好的政治生态；为促进房地产业健康持续发展，国家及时提出必须建立长效机制，并明确房地产业发展定位……由此，我们可以深切领悟：国家治理体系和治理能力的现代化对房地产业治理并进一步促进其健康发展，将会产生根本性的作用。

四、房地产制度建设的新思维

房地产制度建设是提高行业治理能力的起点，而“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护”，这就涉及制度要真正体现权威性、公信力和执行力，为实现此目标，必须要把握制度建设的指导思想和思维方式。

（一）房地产制度建设的定位

党的十九大报告明确提出了房地产业发展的定位,即坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，明确了“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”的总要求。党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。无论是供给侧结构性改革，还是追求高质量发展，都必须摒弃以房地产驱动GDP 的增长方式。房地产被炒作而拉动的效应减弱，这是较长一段时期内，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的常态，房地产制度建设必须与其相适应。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出我国住房发展目标：建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与基本消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。这是实现“住房是用来住的”定位的具体目标。当前，房地产制度建设要突出重点，即要加强城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，大力发展租赁住房。要全面落实因城施策，稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制，促进房地产市场平稳健康发展。

（二）房地产制度建设的站位

房地产业发展必须适应我国发展进入新阶段、社会主要矛盾发生变化的必然要求，紧紧扭住新发展理念推动发展，把注意力集中到解决各种不平衡不充分的问题上。房地产业发展必须在“五位一体”的总体布局中找到站位，要认识到房地产业既为经济建设、社会建设、生态文明建设的重要组成部分，又得益于政治建设、文化建设的影响和推进，要坚持新发展理念，推动房地产经济发展质量变革、效率变革、动力变革，更加注重房地产业发展的系统性、整体性、协调性。房地产业发展必须在“四个全面”的战略布局中找到站位，即房地产业发展以全面建成小康社会为目标，以全面改革为直接动力，以全面依法治国为法制保障，以全面从严治党为政治保证。房地产业发展必须确立为人民谋福祉的宗旨，坚持在发展中保障和改善民生，在发展中补齐民生短板、促进住有所居不断取得新进展。

（三）房地产制度建设的“五大思维”

面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，房地产业深化改革和持续发展要坚定信心，在完善房地产制度、提高行业治理能力的过程中，特别需要运用“五大思维”来沉着应对和开拓创新。“五大思维”（战略思维、创新思维、辩证思维、法制思维、底线思维）是习近平对马克思主义方法论思想体系的创造性发展，对马克思主义0 方法论的思维方式进行探究形成的治国理政的亮点。

——战略思维是指对具有根本性、全局性、长远性的重大问题进行思考和谋划的思维。

——创新思维是指破除迷信，突破陈规，因时制宜，知难而进，开拓创新的思维。

——辩证思维是反映和符合客观事物发展变化过程及其规律的思维，要求运用联系和发展的观点认识事物和解决问题，具体问题具体分析，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。

——法制思维是指符合法制精神、原则、理念、逻辑和要求的思维。习近平指出：凡属重大改革都要于法有据。

——底线思维是以底线为导向的思维方式，做到经济社会发展要保底，公共服务要兜底。习近平指出：凡事要从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患。

以“五大思维”推进房地产制度建设，就使制度研究视野更加广阔、制度设计科学合理，制度实施更具针对性、增强有效性，就能提高执行制度对行业的治理能力。

五、以房地产制度法制化增强行业治理能力

制度来自实践，经过实践检验有利于人们工作生活的行为，往往被认定为人们应当普遍遵守的规则或制度。规则或制度经一定的程序形成法律文本，那就是规则或制度的最高形态，即以法律法规的形式将制度予以固化，法律法规文本一旦形成，法律所具有的权威性、稳定性，就使制度发挥了权威性、稳定性，就能“不以领导人的改变而改变，不以领导人注意力的改变而改变”。所以制度建设就是将制度法制化，从这个意义上说，制度建立的过程就是法制化的过程，努力将制度上升为法律，是制度建设的终极追求。

习近平总书记指出：我们要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，坚持从我国国情出发，继续加强制度创新，加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度。从房地产业改革和发展的角度来看，加强房地产法制建设是行业长期的工作任务，需要确立“功成不必在我”的精神境界和负起“功成必定有我”的历史担当，保持历史耐心，发扬钉钉子精神，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，坚持不懈把房地产法制建设的基础打牢，形成完备体系。

一是将房地产生产经营全流程规范化，解决制约经济社会持续健康发展的种种问题，让政府和市场在法制的轨道上顺利运行，以法治的形式维护市场秩序和公平正义，克服部门和地方保护主义，不断改善营商环境，提高市场效率。

二是深化改革进入了攻坚期和深水区，需要以法治来保驾护航，需要把相关进程纳入法治的轨道，必须坚持“摸着石头过河”和“顶层设计”相结合，坚持试点先行和全面推进相促进，坚持改革决策和立法决策相衔接，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架，坚持问题导向、目标导向、结果导向，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，运用好逆周期调节工具。

三是伴随经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，群众利益诉求更加复杂多元。面对错综复杂的社会矛盾，需要将房地产市场主体的权利义务精细化，要遵循经济社会发展规律，重大政策出台和调整要进行综合影响评估，最大限度地凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量。“坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，以良法促发展、保善治。”

四是加强房地产法制建设的前提是要加强房地产智库建设，建立并完善专家学者、立法部门、实务部门立法专家咨询会常态化参与机制，本着尽力而为、量力而行的精神，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，以研究方阵和法治研究基地为抓手开展课题研究，统筹好立法资源与立法需求、立法效率与立法质量，为房地产业深化改革提供制度支撑，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。