清代保甲法律制度的兴衰与变迁

何 平

(河南理工大学 文法学院，河南 焦作 454000)

清代继承和发展了秦汉、唐宋、元明制度文明的主要成就，集中国封建制度之大成，形成了中国古代最为系统和完善的政治法律制度，适用于广大乡村基层的保甲法律制度即是其中之一。“保”“甲”二字在古代文献中曾多次出现。“保”字可理解为守，可作保护、保卫及保守等解释；“甲”字则多与马、兵、胃、舍、第等字组词，甲马、甲胄及甲兵皆是自我防卫过程中的常用器械，甲舍及甲第是指门户高低。若将“保”“甲”二字连结成词，则可合译为编串甲第序号，组织兵甲，以护居民安乐。保甲法律制度就是以保甲法令为核心，以保甲组织为机构管理监督人民，以维护治安为主要职能，确保中央政权统治和地方基层社会秩序稳定的一系列规则制度。在学界，普遍认为保甲法律制度确定于北宋神宗时期，但是如果不以字面意义为准而以其实质内涵根究，该制度早在西周时期已初露端倪，经过历朝的不断发展完善，在清代达到顶峰。该制度的实施为确保地方安宁、延续王朝长久统治提供了强有力的政治保障。正如学者闻钧天所言：“历代应用保甲之旨，或重于教，或重于刑，或重于兵役，或重于捕盗，或重于户口，或重于课赋，或重于诘奸，或重于劝农，综其目的之所归宿，要皆在于谋安定社会之一端。”[1](P1)

清朝统治者进入中原以后，对明朝中后期因政治腐败、经济秩序混乱引起的人口失控和社会动荡深以为戒，从一开始就借鉴明朝地方官员推行的保甲制度，从起初的逐步强化保甲到中期的全面推广保甲，使得保甲制度在基层社会中的作用得到全面加强。其职能除了维护地方治安外，还要兼顾统计户口、催征钱粮、处理赈济相关事务，参与地方司法及其他官府交办的地方杂项公务，形成了在地方上“唯保甲是赖”的局面。虽然该制度在明朝就出现过，但只是有些地方官为了地方自卫乡里治安的需要而设立，并没有得到皇帝重视而通行全国。而清朝的保甲制度从朝廷内外的重视程度、对基层的可控性、制度条款的严谨性以及推广范围来讲，远远大于明代。因此通过对清朝各个时期的保甲法律制度进行逐一梳理和详述，我们可以从中窥探出保甲制度一步步从初创发展到巅峰到最后衰落的原因所在。

一、初创阶段——顺治康熙时期

1644年清军入关后，由一个少数民族地方政权变成了一个全国性政权，如何在幅员辽阔的广大中原地区强化社会治安，稳固其统治秩序，成为摆在清朝统治者面前一个非常棘手的问题。这时明朝维护地方社会治安的保甲组织得到了清朝统治者的重视，被初步应用于其征服区域。

顺治元年(1644)七月，兵部右侍郎金之俊建议对于归顺的民众，借鉴沿袭明朝编排保甲管理的做法，命令各镇道府：凡带领部下投降归顺之人，赦免其罪责；对于擒住首领来朝进献之人，则论功行赏；为安抚归顺民众，由州县官来编制牌甲，使其安于本业；没有固定产业之人，则设法为其安排。金之俊的该项建议得到朝廷认可，由此牌甲制度开始成为清朝统治者对基层民众的管理方式，但是此时对牌甲的具体规定还不是很详细。八月，为镇压反抗势力和稳定社会秩序，摄政王多尔衮下令在各乡村推行总甲制。“各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲。凡遇盗贼、逃人、奸宄窃发事故，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫，府州县卫核实，申解兵部。若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以重罪不贷。”[2]

由此可以看出，总甲制度是清朝保甲制最初的形式，隶属于兵部的“总甲法”，旨在通过这种稽查户口的方式控制新近征服的土地和之上的民众，让他们安居乐业不要行违法之事，同时以连坐重罪的方式让他们互相监督，及时发现不稳定因素。在当时的战争环境下，这种军事管理性质的制度所起作用很大。从多尔衮的谕令可以看出，总甲制度适用范围比较小，只限于在乡村实行，把居住在当地乡村的民众编入保甲，以十家为基本单位互相监督，在甲长和总甲的带领下，及时举报盗贼、逃犯和其他不法行为，对于不及时举报的周围九户、甲长和总甲实行连坐重罪惩罚。由此可见，保甲制度与连环互保是密切联系的，该制度的严厉、残酷程度可见一斑。不过通过此方式，极大地维护了乡村社会治安。

随着总甲制度的推行，统治者发现由于战事的不断推进，很多农民为了躲避战争和灾荒，逃离原籍和耕种的土地，到异地居住谋生，这些流动人口给所到之地的治安管理造成了隐患。于是在顺治六年(1649)四月，顺治皇帝发布谕令：“自兵兴以来，地多荒芜，民多逃亡，流离无告，深可悯恻。著户部、都察院传谕各抚按，转行道府州县有司，凡各处逃亡民人，不论原籍别籍，必广加招徕编入保甲，俾之安居乐业。察本地方无主荒田，州县官给以印信、执照，开垦耕种，永准为业。”[3]通过这种给予无主荒田耕种吸引定居的方式，把逃亡民人也纳入了保甲管理，不但促进了当地人口的增加，农业的恢复发展，而且稳定了当地社会秩序。

由于顺治时期还未统一全中国，社会秩序尚不稳定，尽管清军入关时便出台了总甲这个有实际意义的制度，然而并未全面铺开。此时的保甲制度还处于草创阶段，内容相对比较单一，推行的保甲制主要是为了解决垦荒、个别少数民族、逃人以及海防等存在的现实困难。根据现存档案资料中的文字记载，可知当时的保甲制在北方地区开展的比较广泛一些。实行保甲的主要目的就是为了稳定已征服地区的治安，恢复乡村经济，为国家下一步开始征收赋税打下基础。

康熙亲临朝政之后，便开始励精图治，自此全国走上了强盛、安定以及巩固之路，阶级矛盾以及民族矛盾也得到了缓和。但是各地基层仍然有些民众不时打着反清复明的旗帜聚集作乱，威胁着清朝对广大基层地区的统治，因此通过推行保甲制稳定秩序仍然刻不容缓。虽然各地都逐步在推行保甲制度，但是已实行多年的保甲制度在实践运行过程中又发现了一些不足，面临着如何进一步发展的问题。

直隶巡抚于成龙于康熙二十五年(1686)向康熙帝上言指出，顺、河、永、保四府，旗人和汉人混居，时常发生偷盗事件，需推行保甲制度以平息事故。由于管辖各旗旗人的都统远在京城，而在当地的拨什库又无法约束旗人窝藏盗贼且从事不法行为，而地方又没有对他们进行管辖稽查的先例，导致地方社会秩序混乱。因此于成龙建议有必要把旗人和汉人一体编入保甲，由拨什库、保甲、乡长互相稽察，一旦旗人和汉人违法乱纪，由地方官员向巡抚、都统一体申报进行纠察。此建议经过兵部等衙门共同复议后认为应该施行。但是因为旗民一体编甲与以前旗民分治政策对立，施行范围又局限于直隶四府中聚居的旗人，各方面尚未做好准备，所以康熙帝多次考虑之后，决定暂不推行。直到康熙四十七年(1708)，康熙帝认为保甲之法本是弥盗良法，但是由于地方官员奉行不力未达到预期效果，以致从顺治开始实行总甲制到现在为止的六十五年里，该制度仍未有效地根植于基层社会发挥其应有作用，故需要进一步详明和统一强化。康熙帝经过慎重考虑，综合意见后对外公布保甲法令：“弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通。一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有可互相救应，保长、牌头不得借端鱼肉众户。客店立簿稽查，寺院亦给纸牌。月底令保长出具无事甘结，报官备查，违者罪之。”[4]

与顺治时期颁布实行的保甲法相比，此次规定更加详细，主要体现在以下五个方面：第一，适用范围扩大。由原来仅适用于各府州县卫所属乡村扩大为一州一县城关、四乡村落各若干户，意味着州县也纳入保甲范围。第二，保甲组织形式变化。确立了牌、甲、保的三级编制管理架构，由原来的十户、一百户二个层级单位变为十户、一百户、一千户三个层级单位，负责人也由甲长、总甲二个升级为牌头、甲头、保长三个，进一步强化了对基层民众的控制。第三，管理手段明确。每户必须在发放的印信纸牌上，书写每个人的姓名、成年男性的人数，如有人外出，必须在纸牌上注明所去的地方；如有人入住，则查验其从哪里来，对于面貌生疏可疑的人，必须盘问清楚，否则不许容留。第四，适当灵活变通。对于因村庄人少而不够编入保甲规定的户数的，可以按其实际户数编排。第五，保长职责更加明确和加重。保长不但要稽查所负责的户数里的人员变动情况，还要对范围内的客店、寺庙里人员流动情况进行检查，并出具无事保证书报官府备查，违反者将予以严惩。实行如此严厉的保甲法，意在进一步监督和控制乡村民众，挤压基层反清活动的生存空间。

康熙颁布保甲法令之后，各地督抚开始全面推行保甲制，但各地推进程度和力度不一。闽、粤、浙、苏及其他沿海地区，由于经济相对发达，贸易比较繁荣，不管是陆地还是水上都有大量的人口来回流动，盗贼也觊觎已久频繁活动，社会治安较差，故当地推行保甲制度的力度比较强，治安风气取得了较大好转，其他地区如晋、鲁、豫、鄂、赣等省也在一定程度上实行了保甲制，效果得以凸显。

二、完善阶段——雍乾时期

康熙四十七年修订的保甲法在强化实行了一段时间后，各地又渐致松弛，流于形式，直到雍正帝上台以后才又得到高度重视，保甲制度由此迎来深入发展时期。山西道监察御史何世璂在江西主持考试事宜期间，基于对江西当地寄籍棚民的深入了解，于雍正元年(1723)七月十八日上陈实行保甲的建议。他在建议中指出，关于棚民管理问题，地方官员曾提出两种解决办法：第一种办法是将其与江西土著之民一体编列保甲互相稽查。该办法的缺陷在于二者居住地点不同，土著之民多居住在平原之处，而棚民多住在深谷之中，地形崎岖复杂，难于做到经常互相稽查。第二种办法是将其全部驱逐回原籍，然而这些棚民在当地垦荒种麻已数十年，且人数有数万之众，一旦全部驱逐，很容易引发事端。以上两种解决办法各有不妥。何世瑾的建议是将棚民单列保甲，这样更有利于管理，这引起了雍正帝的特别关注，因为棚民问题涉及面广，事关多省基层稳定，以浙江、江西、福建为最。他结合相关省份反馈的实际情况，于雍正三年(1725)正式出台关于棚民的保甲法令：“浙江、江西、福建等省棚民，在山种麻、种靛、开炉、扇铁、造纸、做孤等项，责成山地主并保甲长出具保结，造册送该州县官，照保甲之例，每年按户编查，并酌拨官弃防守。该州县官于农隙时，务会伺该营汛逐棚查点，毋得懈弛。如有窝匪奸盗等事，山地主并保甲长不行首告，照连坐律治罪，该管官失察，交部议处。”[5]

雍正帝通过各地督抚和其他官员的奏折汇报，发现保甲在各地实行效果不佳，很多官员对实施命令阳奉阴违，敷衍塞责。基于此种情况，雍正四年(1726)四月，雍正帝颁布了一道圣旨，痛斥了那些实施保甲制度无力，以致保甲制度形同虚设的地方官员，要求此后地方上至各省督抚，下至基层州县官员都必须竭力奉行保甲，否则将受到严厉处罚。他指出，“弭盗之法，莫良于保甲。朕自御极以来，屡颁谕旨，必期实力奉行。乃地方官惮其繁难，视为故套，奉行不实，稽查不严。又有藉称村落畸零，难编排甲；至各边省，更藉称土苗杂处，不便比照内地者，此甚不然。村落虽小，即数家亦可编为一甲。熟苗熟獞，即可编入齐民。苟有实心，自有实效。嗣后督抚及州县以上各官，不实力奉行者，作何严加处分？保正甲长及同甲之人，能据实举首者，作何奖赏？隐匿者，作何分别治罪？……著九卿详议具奏。”[6]

同年七月份，雍正再次要求吏部负责重新制定保甲法，吏部官员经过合议，对保甲法内容提出如下建议：“保甲之法，十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正。其村落畸零及熟苗熟獞，亦一体编排。地方官不实力奉行者，专管兼辖统辖各官分别议处。再立民间劝惩之法，以示鼓励。有据实首告者，按名数奖赏；隐匿者，加以杖责，应通行直省。以文到半年为限，有能举首盗犯者免罪。其从前未经发觉之案，地方官即行揭报者亦免议处。……直省督抚，转饬府州县等官，将绅衿之家，一例编次保甲，听保甲长稽查。如有不入编次者，该地方官详报题参，比照脱户律治罪；地方官瞻彻情面，不据实详报者，照徇庇例议处。”[7]

雍正五年(1727)八月以后，各省已经基本完成保甲组织形式的构建，但是雍正帝派人调查后发现仍然不够深入，尤其是偏远山区仍有遗漏，甚至流于形式，疏于宣传，甚至只发告示贴于通衢敷衍了事，未达到应有要求。为此，雍正帝又出台了不少保甲法令，对管理的范围和方式进行了补充：“覆准绅衿一例编入保甲，听候稽察，如抗不遵，依比照脱户律治罪，地方官徇情不详报者照拘庇例议处，其保正、甲长、绅铃免充轮直，支更看栅等役亦准免，至齐民内有衰老废疾及孤寡之家子孙尚未成丁者，均准免支更看栅及一应差徭。又覆准，各处大小船易于藏奸，令地方官取具船户邻右保结，编列号数，于船两旁刊刻某处船户某人姓名，给以执照，该船户持照揽载，地方及营汛官弃不时稽察，其采捕渔船奸良更难分辨，照陆路保甲之例，以十船编为一甲，一船有犯盗窃者，令九船公首，若隐匿不报，事发将同甲九船一并治罪，至渔船停泊之处，百十成群，多寡不等，十船一甲之外，如有余船，即以奇零之数编为一甲，地方及营汛官弃随时留心点验，不得虚应故事。又覆准保正、甲长准免本身差徭，如有借名武断乡曲者严察革究，一切户婚田土不许干与，专一稽察盗贼及人命、赌博等事。又覆准，保甲之法苗民谓之合桩，除隔省并生苗地方或村寨相远不必合桩外，其村寨附近令其合桩防守。”[8]

通过对以上雍正帝先后颁行的保甲条例的了解，可以看出，雍正朝的保甲法令在继承康熙朝的保甲制度基础上，又进一步发展，主要体现在以下方面：第一，适用范围有所扩大，开始在熟苗熟獞等少数民族里推行。此外，将绅衿之家、船户也一律编入保甲，对于不方便设立保甲的聚族地区则设立族长管理。通过加强对乡绅、少数民族及聚族地区、船户的管理，清朝统治者已经将触角深入到乡村的各个方面，对乡村的控制进一步加强。第二，奖惩措施更加明确，保正、甲长、绅衿免差徭，地方各级官员如奉行保甲不力，有徇私情不据实详报的，照徇庇例惩罚；不入编户的民众，以脱户律严惩；对于首先举报的民众，按告发的人数奖赏；对于隐匿而不举报的民众给予杖责之罚。雍正一朝对保甲制度的大力实施，强化了国家权力对基层统治秩序的维护。在雍正帝的一再督促和严格考核下，保甲制度也首次将国家权力深入到县级以下的广大乡村地区，不但包括内陆和沿海，还深入到边远及少数民族地区，这对清朝社会的稳定持续发展有着十分重要的作用。

清乾隆十七年(1752)，湖北罗田人马朝柱利用在湖北、安徽两省的交界罗云山中垦荒烧炭之机，多次往返秘密联络山民准备武装暴动，当地政府在几年内竟然不为所知。聚义民众遍及湖北、安徽、河南、四川等数省，令清政府大为震恐。虽然后来起义被镇压，但马朝柱为首的十余犯逃匿，悬赏缉拿数年竟然无一人被拿获，更令乾隆帝大为恼火，深感各地编查保甲并非实力奉行，因此谕令各地州县严编保甲并提出建议方案。“谕州县编查保甲，本比闾什伍遗法，地方官果实力奉行，不时留心稽察，凡民间户口生计人类良莠，平时举可周知。惰游匪类，自无所容；外来奸宄，更无从托迹，于吏治最为切要。乃日久生玩，有司每视为迂阔常谈，率以具文从事。各乡设保长甲长，类以市井无赖之徒充之，平时并不实心查察。虽督抚课最有力行保甲之条，不过故套相沿毫无裨益。即如马朝柱案内十余犯，悬缉数年，迄无一人弋获，此保甲不实力奉行之明验也。嗣后务宜慎重遵行，不得仍前玩视。其如何设法编查，及考核责成之处，著各督抚各就该地方情形，详悉定议具奏。”[9]

乾隆帝通过各地督抚上奏的建议，决定对保甲制度进行一次大规模的整顿。他令人对本朝历代皇帝颁布的保甲法令增删合并，并结合保甲法在实际运用中出现的新情况、新问题，于乾隆二十二年(1757)正式颁布新的保甲法，将保甲法更定为十五条。“省所属每户岁给门牌，牌长、甲长三年更代，保长一年更代。凡甲内有盗窃、邪教、赌博、赌具、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝磺，并私立名色敛财聚会等事，及面生可疑之徒，责令专司查报。户口迁移登耗，随时报明，门牌内改换填给；第二，绅衿之家，与齐民一体编列；旗民杂处村庄，一体编列。旗人、民人有犯，地方官会同理事同知办理，至各省驻防营内商民贸易居住，及官兵雇用人役，均另编牌册，报明理事厅查核；边外蒙古地方种地民人，设立牌头总甲及十家长等。如有偷窃为匪，及隐匿逃人者，责令查报；凡客民在内地贸易，或置有产业者，与土著一律顺编；盐场井灶，另编排甲，所雇工人，随灶户填注；矿厂丁户，厂员督率厂商、课长及峒长、炉头等编查。各处煤窑雇主，将佣工人等册报地方查核；各省山居棚民，按户编册，地主并保甲结报。广东寮民，每寮给牌，互相保结；沿海等省商渔船只，取具澳甲族邻保结，报官给照。商船将船主、舵工、水手年貌籍贯并填照内，出洋时取具各船互结，至汛口照验放行。渔船止填船主年貌籍贯。其内洋采捕小艇，责令澳甲稽查。至内河船只，于船尾设立粉牌，责令埠头查察。其渔船网户、水次搭棚趁食之民，均归就近保甲管束；苗人寄籍内地，久经编入民甲者，照民人一例编查。其馀各处苗、瑶，千百户及头人、峒长等稽查约束；云南有夷、民错处者，一体编入保甲。其依山傍水自成村落者，令管事头目造册稽查；川省客民，同土著一例编查；甘肃番子土民，责成土司查察。系地方官管辖者，令所管头目编查，地方官给牌册报。其四川改土归流各番寨，令乡约甲长等稽查，均听抚夷掌堡管束；寺观僧道，令僧纲、道纪按季册报。其各省回民，令礼拜寺掌教稽查；外来流丐，保正督率丐头稽查，少壮者递回原籍安插，其余归入栖流等所管束。”[10](P3481)

通过对以上十五条内容的进一步理解，我们可以发现此次保甲法的修订，从适用范围、适用条件等各方面都进行了全新和详细的规定，更改内容主要体现在以下几个方面：第一，适用的范围和人员更加广泛，包括乡绅人家、和汉族人一起居住的旗人、在边外比如蒙古等地方种地的农民、各省驻防营内的商人、官兵雇佣来的仆人奴役、在内地进行商业活动或者有房产的客民、在盐场工作的工人、在矿场工作的工人、住贫困区的人民，沿海等地方的船主、渔民商人雇佣的船工水手等，陆上渔船网户、在内地居住的苗族人以及生活在各处的苗族瑶族人、云南省与民人杂居的夷人、外省入川的民人、甘肃省番子和土民、寺院道观里的僧人道士等。四川省那些改造后的各番寨由“抚夷掌堡”管教约束；各省的回族人民由“礼拜寺掌教”稽核检查；那些外地来此乞讨的流丐，其中年轻有力者送回其家乡管理，其余年老和残疾的则由目前所在地的栖流所严加控制。第二，保甲组织的管理人员任职期限明确。为防止管理人员出现懈怠或其他特殊情况，牌长、甲长实行三年一更换，而保长则是一年一更换。第三，保甲长的职能得到进一步扩大。以前的保甲制度里，保甲长主要负责甲内治安，现在则要经常检查甲内是否存在盗窃、聚众赌博、信奉邪教、奸淫掳掠、走私、贩卖私盐、贩卖硝磺、窝藏逃犯、私铸钱币，或者是利用各种名目骗财等情况，或者是发现一些可疑人员，如果出现了以上的任何情况，都要立即向官府举报。对于甲内的户口迁移情况要随时向官府报告，并在门牌上及时更改补充。采用出入考核的方法、挂上门牌号的方式、互相监督的方式、连坐制度等来维持社会安定。

此次乾隆帝对保甲制度的全面修订，形成计十五款长达千余字的保甲令文，使保甲法更为严密周详，内容涉及各个行业，系统全面，推行范围更广，不仅行于内地和汉族地区，而且渐及到边疆和少数民族地区。此次修订在保甲法的发展进程中具有标志性的重要意义，是清朝统治者入关一百多年来对保甲制度的全面总结和进一步完善。自此保甲制度和体系更加严密，中央对乡村基层的统治进一步加强，清朝各地区留存的档案记录里对保甲制的实施记录也充分说明了这一点。保甲制度在各地的全面实行，除了进一步强化基层治安外，还通过对户口的调查统计，摸清了全国真实的人口户数，这对各种政策的实施起到了至关重要的作用。

三、衰落阶段——嘉庆至清末

嘉庆登基时，国家经济发展迟缓，民生凋敝，吏治腐败，阶级矛盾日趋尖锐，在嘉庆元年(1796)就发生了川、陕、楚白莲教起义，基层社会治安日益恶化。正因为这样，清政府需要进一步提高对乡村底层百姓的掌控，这就需要通过保甲这一形式来彻查闲散可疑人员。嘉庆帝认为保甲制度是西周比闾族党制度的完善，结构简单而且容易遵守，对于地方稽查奸宄、肃清盗源大有裨益，是不可多得的良法。他要求各地方官员因公下乡或审理词讼时要不时核查，确保下面官吏不是敷衍塞责，这样才能长久运行保证实效。在嘉庆十八年(1813)，以林清为主导的天理教起义在北京爆发，甚至一部分攻入紫禁城内，这让嘉庆帝感到十分惶恐和震怒。由于这次起义有相当数量的旗人参加，嘉庆帝意识到旗人内部阶级矛盾激化，意欲再次修订保甲法，扩大管辖范围，用保甲管束旗人。

乾隆二十二年(1757)提出的保甲法里涉及的“旗民杂处村庄”，主要限于一般旗人，特别是乡居旗人。但是这次重新修订的保甲法内容中，不仅包含上层地位的宗室觉罗，而且满、蒙、汉军八旗各个阶层的普通旗人几乎都被纳入其中。总体来看，新添以下对象：第一，宗室觉罗。在京城外附近居住的八旗宗室觉罗等人，自己都有一定的房屋财产，如果强制他们全部迁移到京城内居住，这会增添很多麻烦。着“该州县一体编查”，如果出现违抗法律规定的情况，可以向上司详明，将该案件移交京城中管理此类事务的衙门查处。第二，八旗官员。京城内全部的旗民户口的编订排查保甲任务，专门由步军统领衙门负责，不得拖延。王公贵族及三品以上官员自行编查，而四品以下官员与旗民一体编查，一旦升任三品以上则独立出来自行编查。第三，普通旗人。“八旗满洲、蒙古、汉军闲散人等，有依住坟莹房屋者，既在该州县内居住，……著即交地方官一体编人保甲。”第四，包衣家丁。“王公贵族之家包衣家丁数不胜数……此类人将与地方官一同入编，由最近管辖部加以管理。”[11](P102)从上述四条可以看出，除王公、三品以上旗人外，其余旗人都被纳入保甲法管理。由于担心内外勾结，对宗室觉罗和王公大臣的属下都要随时稽查，可以说保甲制度已经深入到了清朝统治阶级内部，对社会上层的控制也日趋严密。嘉庆时期增加的这些条款连同乾隆时期更定的十五条保甲法规，构成了清朝保甲法的最主要组成部分。虽然以后历代皇帝也不断督促各地奉行，但再未对保甲法进行大规模深层次修订，保甲法终成定制。

嘉庆帝以后，由于以前积累的各种问题过多，内部的阶级矛盾、满汉矛盾仍然在不断激化，社会弊端积重难返，导致内部农民起义不断，战乱频仍，很多地方的保甲组织已经无法维持正常秩序，清朝的政治统治日益陷入危机。到了咸丰元年(1851)，太平天国起义爆发，太平军所到之处，政府机构陷于瘫痪。由于地方保甲组织已经徒有其表，效果甚微，加之八旗兵、绿营军在镇压太平军的过程中屡屡受挫，咸丰帝只能“叠降谕旨，令各省督抚晓谕绅民，实行团练，自卫乡闾。”[12]“团保团练之法，必先保甲，州县编查保甲既成，然后计若干牌保而为一团，每团设立团总、团长，即于各牌保中，择士民之贤能者为之。通一州县若干团，练丁若干人，连环保结、造册，由州县申详各道，以凭查验。”[13]这显然是希望将团练置于官方控制下，避免落入地方绅士之手，同时尽量发挥保甲的作用，不过依然改变不了士绅控制的团练取代保甲并控制地方基层社会的事实。

通过对清朝保甲法律制度发展历程的了解和分析，我们发现清朝作为一个少数民族建立的政权，对当时地域辽阔的中国能够进行富有成效的中央集权统治长达二百六十余年之久，保甲法律制度的确起了不可替代的作用。但是由于该制度的设计不够完善，加之执行过程中各级政府官员的不力奉行，胥吏衙役的勒索摊派，劳民伤财进而民怨沸腾，最终导致该法律制度徒具形式，效率有所折扣，逐渐走向衰落。