历史事实还是研究误会?*——以保甲制评论为中心

苟德仪

(西华师范大学历史文化学院，637009，南充)

1 问题的提出

众所周知，保甲制为社会下层组织的基体，是“国家予人民自治以辅官治所不逮之一种地方自治组织”，这种制度虽得名于宋，不过在隋唐之前已有萌芽，起源很早，甚至有学者认为远在周朝，“即开始有此种制度之存在”。[1]也有学者将保甲的萌芽追溯到《周礼》或《管子》中所描述的地方制度。[2]故研究保甲，“不当于狭义中缕阐其名相，须于广义中辩证其法理”。[3]在中古史上，朝廷历来常将其作为“弭盗安民之良规”而反复推广，形成了非常复杂的制度体系，也产生了非常深远的历史影响。

作为朝廷基层管理的工具，保甲制度究竟发挥了怎样的作用，历来缺乏基于可靠资料的实证研究，也鲜有研究者完整系统地爬梳大量基层行政档案，对各地保甲具体运作情况进行深入探讨。不过历来评价保甲制度利弊的言论倒是不少，如瞿同祖认为：“保甲很少实行过；在实行了保甲制的那少得可怜的场合，也没有产生什么实效。”[4]魏光奇教授也认为：“就事实而言，这种保甲制度在清代始终未能得到持续、有效的施行，当时各类文献的记载俯拾即是。”[5]李怀印甚至认为：“清初统治者所设计的控制地方社会的理想手段，是负责治安的保甲制、主管教化的乡约制、与负责征税的里甲制三者的结合。但是，正如早先的研究业已指出的，有清一代，这一整套制度从来没有在地方上有效施行过，各地的实际做法与官方的设计相去甚远。”[6]与此相反，清朝人徐栋对保甲制颇有研究与体会，他在《保甲书》中认为保甲乃“庶政之纲”。闻钧天在《中国保甲制度》一书中也高度肯定了保甲制的积极作用。

为何对保甲制的评价存在这么大反差？造成这些相反结论的原因是什么？究竟如何来认识这些评价？这些评价是基于历史事实，还是一种研究误会？拙著《清代基层组织与乡村社会管理——以四川南部县为个案的考察》从保甲制存在的原因、保甲在基层社会管理中的积极作用、如何看待保甲的流弊等三个方面对清代保甲制进行了重新评价。[7]本文在此基础上，对有关问题作进一步申论，期望能在实证研究基础上对保甲制给出中肯评价，为学界同仁参考指正。

2 治法与治人:评论保甲制的两个维度

自保甲制诞生以来，历来皆有褒贬，评论总是难逃治法与治人这一中国传统政治学的两个核心概念。萧公权说：“只有将它置于清王朝整个复杂的统治体系中，才能精确地加以评价。”[8]张晋藩对治法与治人的概念等进行过深入的讨论，他说：“治法与治人是中国古代治国理政的方法、谋略与措施，此二者的统一则是中国古代治国的方略。治法是指制定善法良法，以适应控制社会，管理国家，打击犯罪，安抚百姓的需要。治人是指选拔良吏执行国家法律，发挥法律内涵的价值与功能。”[9]这是评论保甲制的两个维度。

从治法的角度而言，从大量的资料可见，对保甲制度本身(治法)的评论是很多的，但主要是从正面的角度来肯定保甲法的。如明朝吕坤总结了“乡甲之行，有十利而无一害”。[10]清朝的严如煜认为“保甲本弭盗良法”。[11]叶佩荪亦称：“保甲一法，原于比闾族党之遗制。凡禁暴、戢奸、化民、成俗，皆由于此。”[12]王凤生也说：“保甲为致治良规。”[13]《清代南部县衙档案》也记载说：“情保甲之设，原为稽查奸宄，办理团练，内清户口，外御贼匪而起，南邑十乡各场皆然。”[14]由此可见，清代南部县的士绅和乡民，对保甲制度及其功能是首肯的。由于这套制度经历的时间长，虽然中央朝廷不断整顿，但各地推行的情况可谓千差万别，所以在史料中有对保甲制本身的批评也是情理之中。从《清朝文献通考》《清朝续文献通考》等资料的记载看，从顺治朝开始就在推行保甲，一直到清末，朝廷不断在整顿保甲制度，这反映出朝廷本身就对保甲制不满意，才有不断的整顿与完善，而地方官员在朝廷规定的基础上又不断推陈出新，保甲的“治法”才得以不断完善，今天看来有的甚至可以用“繁琐”来形容了。所以，郑金刚称清帝国的“地方保甲制度设计本身存在问题”，“这是一个过于理想化、不切实际的制度设计方案”。[15]这种观点有一定合理性。

更多评论是从保甲“治人”的角度展开的，从朝廷的上谕，官员文人的文集，到大量的地方志中，皆有评论保甲制的言论，这些言论严重影响到后来研究者的立场和对保甲制的整体评价。这些言论显示，从皇帝到官员和文人，要么指责保甲的承办者视为具文，虚应故事，或以无赖之徒充当保甲首人；要么指责胥吏勒索舞弊；要么指责保甲长危害乡里。这些史料主要见于谕旨、文集、方志，兹举几例如下：

见之于谕旨者，如清顺治元年即议行保甲，直到康熙四十七年，朝廷再申行保甲之法，原因就在于朝廷认为“有司奉行不力，言者请加申饬”。[16]到了雍正四年，清朝再严饬力行保甲，定保正、甲长、牌头赏罚及选立族正之例，原因在于朝廷认为“自康熙四十七年整饬保甲之后，奉行既久，往往有名无实”，所以雍正皇帝发布谕旨批评说，对于保甲制度“地方官惮其烦难，视为故套，奉行不实，稽查不严，又有藉村落畸零，难编排甲。至各边省更藉称土苗杂处，不便比照内地者。”[17]至乾隆二十二年(1747)，又厘直省保长、保甲。乾隆在谕旨中说：“州县编查保甲，本比闾什伍遗法，有司自当实力奉行，乃日久生玩，类以市井无赖之徒承充保长。保甲虽课最内有力，行保甲之条不过具文从事。著各督抚就该地情形详悉议奏。”[18]

见之于官员文集者，比如顺治、康熙之际的一位地方官员说：“(对于保甲)每见从来奉行此法者，往往不本实心，虚应故事。不过十甲一牌，书写姓名，官府经过挂之门首，官过则撤，州县官并未汇造成册。即使造册，亦绝不一寓目，不一关心，虽遵奉上行刊刻成书，徒以供覆酱瓿、充废纸之用……甚至经年累月，只此一牌，并不一查，并不一换，真成故套。”[19]刚毅也称：对于编查保甲“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事”。[20]

见之于地方志者，如《安东县志》曰：“保甲之法，其来旧矣。自周官有比闾族党使之相保相爱，而其后管子以之治齐，商君以之治秦，皆能致富强之效。沿及汉唐，法未尽废。及宋王安石行之，乃至乱天下，于是议者群以为不可行，非法之宜于古而不宜今，其所以推行者未得其道也。前清之季，屡饬地方创办保甲，然皆虚应故事，有名无实。”[21]《桐梓县志》称：“前此保甲类皆有名无实。”[22]从该志叙述的语境看，这里的“前此”主要指咸丰四年(1854)前。再据《庐州府志》载，知府张祥云在《请行保甲章程》中说，对于保甲制度“自身司民牧者奉行不善，日渐废弛，查造人丁，编审户口，差保先需笔费。按册送印，缮牌散给，胥吏又索钱文，安民之良法几为累民之敝政。而一二爱民之州县又恐亲歴城乡，胥保藉端串索，不复编审抽查，因噎废食，遂使保甲之法有名无实，宵小因而充斥，愚民不能安堵”。[23]《南皮县志》也称：“自雍乾以至咸同，亦屡办保甲，然时作时辍，视地方之安危以为断。”[24]而贵州桐梓县在咸丰以前“保甲类皆有名无实”。[25]此类记载甚多，兹不赘述。

这些言论中并不单纯涉及“治人”的问题，有的也涉及“治法”问题，但很少有指责保甲制度本身，也不是保甲“法之宜于古而不宜今”，而是“推行未得其道”也。对此，清代的沈彤更是一针见血，他在《保甲论》中说：“今之州县官奉大吏之令举行保甲而卒无其效，非保甲之法之不善，为保长甲长之人之未善也。”[26]

当然，除了从这两个方面对保甲制进行评论外，还有很多资料是从保甲制的成效方面衡量，进而对保甲制进行评论。从我们检索的资料看，很多资料对保甲的办理成效是肯定的。比如《万源县志》就认为该县知县娄钟“因粤匪之警，始严查保甲，创办团练，颇著成效”。[27]《当阳县志》也说：“蔡懋德备兵嘉湖，仿之为简便保甲法，亦有成效。”[28]也有很多资料显示，保甲法成效不著。如李彦章认识到：“编查保甲为除匪安良善法，乃历年奉行已久，仍鲜有成效者，或由章程繁琐，官民视为具文，或由流弊丛生，差保资为利薮，故处处有安团派累之怨，年年有需索门牌之规，安民者转以扰民，实非立法本意。”[29]《续修平山县志》也说：“民视保甲为畏途，官办保甲若团沙，而罔收成效。”[30]《普安县志》称该县“保甲时办时停，未见成效”。[31]

综上所述，我们梳理了部分有关保甲制的评论，由于篇幅所限，无法全部列出。这些典型的言论，主要从治法与治人，还有保甲的成效方面展开。总体上看，对保甲法从制度上批评的言论并不多，相反论者总是肯定保甲之法良意美，乃历代弭盗良规。更多论者是从治人的角度，批评官吏、保甲首人的虚应故事或视为具文或徇私舞弊。从保甲的效果来看，肯定者有之，批评者亦有之。这些都反映出保甲制本身在推行过程中的复杂性、多样性特征。从治法与治人的角度看，这本是中国传统政治思想、哲学、法史等方面研究的重要课题。中国古代的思想家和政治家们，针对各自不同的时代背景，提出了很多富有创见的思想。在萧公权、张晋藩等著名学者的论著中，已有非常精深的研究。由于这本身是一个十分复杂的问题，本文不拟深究。熟悉中国儒家思想的都知道，有关治法与治人的思想，对后来影响比较大的主要是荀子和黄宗羲。《荀子·君道》中有句名言曰：“有乱君无乱国。有治人无治法。”对此，萧公权解释说，中国古代的很多思想家如荀子，“与孔孟精神一贯之处，特不在其论治法而在其重治人。简言之，荀子之政治思想以法为末，以人为本”。[32]明朝人吕坤说得更加透彻：“无治人，则良法美意，反以殃民；有治人，则弊习陋规，皆成善政。故有文武之政，须待文武之君臣。不然，青萍结绿，非不良剑也！乌号繁弱，非不良弓失也！用之非人，反以资敌。予观放赈、均田、减粜、检灾、乡约、保甲、社仓、官牛八政而伤心焉！不肖有司，放流有余罪矣。”[33]这段话说的是，如果没有善于治理民事的人，良好的法令和美好的意愿反过来给人民带来祸害；有善于治理民事的人，陋规陈习在他们手中也能成为善政。所以，有文武的政事，也要有习于文武的君臣。不然的话，青萍宝剑也会生锈，这不是因为剑不锋利；乌号这样的良弓也会软弱，这也不是因为弓箭不好。用人不当，反而帮助了敌人。我看放赈、均田、减粜、检灾、乡约、保甲、社仓、官牛种政事而感到伤心。把这些不称职的官吏流放，也不足弥补他们的罪过。这些思想在近代以来，被不断继承与发展。比如在别廷芳的《地方自治》中，他也有关于治法与治人的论述，他说：“有治法仍须有治人。徒善不足以为政，徒法不足以自行。治人之条件，实重于治法。”[34]而黄宗羲在《明夷待访录·原法》中，继承和发展了传统政治思想中的“法为要，人次之”的思想，明确提出了“有治法而后有治人”的思想。[35]总之，中国古代的思想家和政治家都比较重视治法与治人，只是在不同的背景下，各有偏重而已。

3 理论与实践:保甲制存在的基础与利弊

保甲制作为一个在中国延续上千年的制度，它自有存在的基础。闻钧天已论述过历代推行保甲的原因与目的，兹不赘述。就清代而言，国家的正式行政机构设置至州县止。清代共有100个以上的普通州和大约1 200到1 300个普通县。各州县的大小规模，按其最长最宽处来描述，从大约一百里到几百里不等。它包括一个州县治所，以及它四周的一些市镇，几十或上百个村庄。州县的人口，从几万到几十万户不等。[36]重要的是，清代州县作为国家政治体制的基础层面，其治理结构存在欠缺理性化的落后性，当时除知州、知县等正印官外，佐贰、学官等国家正式官员不被纳入州县主干行政系统，而州县主干行政系统却由大量不属于国家正式官吏的人员组成。[37]也就是说，当时州县政府的内部结构并不像现代的科层制那样规范，官吏数量也不多，他们如何来管理幅员辽阔、人口众多的辖区？官府的权力如何渗透到乡村社会？州县官要管理刑名、钱谷、治安、邮驿、公共工程、教育教化等众多事务，即使是非常勤奋的州县官，他也无暇随时亲自造访乡村。即使是在城内，地方政府亦不得不把一些甚感力不从心的事交给地方精英管理，甚至地方精英亦无力管理，是故民众有平等使用城市公共空间的权力。[38]

保甲制度存在的根本原因就在于县衙与乡村之间出现了权力的空白，这是历代不断推行保甲制的关键。对此，很多官吏是有切身体会的。叶佩荪说：“夫州县所领一邑，人户不下百十万计，若欲以一人之耳目周知四境之奸良，虽有长材势难尽悉。然设官分职，原使知一邑之事，苟署门之外若罔见闻，则其所知者何事，殊非克称厥职之意。”再加上地方有“左道、邪教、盗贼、光棍、私铸、私销、窝赌、窝娼、逃凶、逃遗以及赌具、邪书，有干例禁之事”，如果“保甲不行，茫无稽核，遂至自贻伊戚，获咎匪轻，果能平日留心保甲，遇有前项不法情事，已犯则摘发不时，未犯则奸萌潜化，岂有酿成重案坐受处分之理，此效之至切者也”。[39]张望也论述说，天下之治，始乎县。然而“以一邑之大、民之众，上与下不相属，政令无与行，威惠无与遍，虽谨且廉，而其政不举。于是里有长，乡有约，族有正，择其贤而才者授之，然后县令之耳目股肱备也。县令勤于上，约与正与长奉于下，政令有与行矣，威惠有与遍矣。族之人有一善则其正劝之一族矣，里之人有一善则其长劝之一里矣。乡之人有一善则其约劝之一乡矣。有一不善则斥之一族矣，斥之一里矣，斥之一乡矣。”[40]也即是说，国家权力要深入每家每户，必须靠地方基层组织如乡约，宗族、保甲体系等作中介。沈彤更是一针见血地指出：“保甲之设，所以使天下之州县复分其治也。州县之地广，广则吏之耳目有不及其民众，众则行之善恶，有未详保长、甲长之所统，地近而人寡，其耳目无不照，善恶无所匿，从而闻于州县乎，其是非则里党得其治，而州县亦无不得其治。”[41]

就各地区而言，推行保甲还有很多具体的因素。比如以四川为例，该地民风悍野，五方杂处，推行保甲之法不仅必要，且易见成效。陈宏谋在《与蜀中当事书》中透露了其中的底蕴：“蜀风悍野，五方杂处，不似粤中淳朴乎？时所谓啯噜子者，不仅惩创于已犯，必须解散于未然。平时倚革附木，呼朋引类，遇事辄随声附和，故散之则见其少，聚之则见其多也。保甲之法在他省或难见效，在川省则易见功，此辈于到川之处有所稽查，庶不至猖獗为害，然盗贼皆起于贫穷，皆由于无业，自来以保甲为弭盗之计，不知防之使不敢为盗，不若养之使不必为盗，所云编查惰民诚得此意，惟编造之法不患其遗漏，而患其纷扰，安插之法不患其疏虞，而患其失养，尚宜通盘筹及未可舍本而徒清其末耳。”[42]特殊的地理特征、交通条件等也是推行保甲制的具体原因。如位于四川盆地东北部的南部县，地阔民贫，良莠不齐，界连八邑，水陆通衢，加上多崇山峻岭，最易藏奸。推行保甲之法，更是必须。多任南部县知县对此可谓心知肚明：“窃卑县地方辽阔，良莠不齐，水陆交通，贼匪尤易混迹，止奸诘暴，自非严办保甲不足以清其源而保甲编联若非官为随时督办，仍复有名无实。”[43]地方精英对此也是深有体会的，如光绪十三年(1887)，南部县监生邓肇基就向知县禀呈：“南邑县属地阔民贫，界连八邑，兼多崇山峻岭，最易藏奸。非联保甲认真练团，不能严禁外匪，故邑中议举保正，必择公正素著之人接充。内清户口，外御贼匪，就地筹款，是以各乡设有团练，惟城中保甲，日以排解约束，稽查奸宄为事，并未妄派民间分文，皆系枵腹从公。”[44]

清季以来，随着警察制度的设立，保甲的职能逐渐被削弱。民国后，保甲曾一度作为管理基层社会的重要工具再次复兴，不过最终难逃被其他现代制度所彻底取代的命运。学者们的研究揭示出，随着西学东渐，中国开始了近代化的历程，而保甲等制度逐渐难以应付复杂的局面，区乡行政应运而生。从清末至北洋时期，基本建立起了具有现代意义的区乡行政制度，这些制度具有权力制约、机构分层、行政人员有固定的薪水等现代特征。这套制度承担了之前保甲等组织的功能，筹集款项、兴办教育、维持治安、发展实业、举办卫生和慈善救济事业等方面都取得一定成效。[45]换句话说，保甲制在中国历史的特定阶段，是必不可少的，而不是多余的。保甲在历史上承担的社会管理功能是非常重要的，保甲最终不是凭空消失的，而是逐渐被其他制度所取代。

当然，保甲制在推行过程中会遇到各种各样的问题和困难，导致了理论和具体实践中的巨大差距。前文已提及从皇帝到一般官员，甚至士绅，对保甲制本身是肯定有加的。也就是说，在理论上保甲在基层社会管理中确实可以承担很多重要角色。如叶佩荪所言：“照得保甲一法，原于比闾族党之遗制。凡禁暴、戢奸、化民、成俗，皆由于此。”[46]王凤生认为：“保甲为致治良规，行之而戢暴安良，勘灾办赈，通县了如指掌，且守望相助，人知睦让，风俗亦可返漓为淳。”[47]徐栋的观察更为深刻：“保甲法甚约，而治甚广。阳明先生谓循此而润色修举之则一邑之治可以不劳而致，凉哉！言乎议者往往专以为弭盗设，盖亦未之思矣。”[48]吕坤甚至认为，推行保甲，“有十利而无一害”，并具体罗列了十大好处。[49]从这些可见，他们都把保甲当做政治下层组织之基础，是清代基层社会管理中不可或缺的工具。

从实践层面看，瞿同祖早已注意到确实也有州县官认真执行保甲制的稀有实例，比如刘衡、王凤生，他们因为在推行保甲管理方面的成就而闻名。[50]除了王凤生和刘衡之外，据徐栋《保甲书》卷四的记载，历代行保甲而卓有成效者，代不乏人，先秦的管子、商鞅姑不具论，宋熙宁三年之后即有程伯淳、范仲达、张朝瑞、王阳明、周孔教等等，行保甲之法皆有不小成就。[51]徐栋更是究心吏治，在《牧令书》中将保甲定位为“庶政之纲”。[52]《清史稿》将他列入循吏传：“天下非一人所能理，於是有乡、有保、有甲。自明王守仁立十家牌之法，后世踵行，为弭盗设，此未知其本也。亦集诸说，成《保甲书》四卷。二十一年，出为陕西兴安知府，调汉中，又调西安，所至行保甲，皆有成效。”[53]这也充分肯定了徐栋推行保甲制的成效。我们在《清代基层组织与乡村社会治理》一书中，通过对现存清代《南部档案》的系统研究，详细考察了该县推行保甲的情形以及保甲在基层的具体作用。可以这样认为，无论是南部县的社会治安、清查户口、公共福利、公共工程、教育教化、催收租税、禁烟、学堂、警政、积谷、农务、赈济，还是朝廷颁行的一切新政，都离不开保甲长的参与，这正是所谓的“庶政之纲”，他们是官府与乡村的联系人，他们“上可办理朝廷公务，下可理息民间是非”，成为国家权力深入乡村社会的载体与媒介。[54]尽管南部县的保甲确实有一些弊病，不过从乾隆初年直到清朝覆灭前夕，保甲制在南部县一直持续发挥作用。南部县的知县常在一些选充保甲首人的案件中批示：“所遗保正，现将整顿团练之际，不为虚悬，仰速督同该处甲牌公议妥人举候札充，勿延为要。”[55]有的保正认为：“今日之保正即异日社会之基础，非明白公正绅粮不能充当。”[56]甚至有的士绅明确提及：“生等区内凡属应办公务，必先就地筹商，非保甲不能尽悉。”[57]从大量类似案件可见，无论是南部县衙，还是士绅百姓，他们关心的不是保甲有无实效，而是能否缺失的问题。

无论在制度设计还是推行实践中，保甲制确实也有很多弊端。清代一些官员就有保甲推行不善、弊端很多的说法。曾任广东巡抚的彭鹏认为，如果保甲推行不善，则有七累：朔望乡保赴县点卯守候；刑房按月两次取结索钱；四季委员下乡查点，供应胥役；领牌纸张悉取于民；遣役夜巡，遇梆锣不响即以误更恐嚇，餽钱乃免；保甲长託情更换倐张倐李；无名杂派，差役问诸庄长，庄长问诸甲长，甲长问诸人户，藉为收头。[58]为何会推行不善呢？叶佩荪曾总结说，行保甲有益于民，不行则有损于官，这原本非重远难行之事，为何行之不善，主要有几个方面的因素：1)地方辽阔，户口畸零。官必不能遍历乡村，只能凭借乡约造报，错误相仍，编审不真。2)册籍繁多，纸张笔墨需费不少，书吏既难赔垫，辄借册费为由，派钱肥己，甚至还有衙蠹之需索。3)州县官视为具文，不知保甲真义，奉文造册，潦草塞责。4)百姓迁移比较频繁，保甲册无法随时更替。[59]李彦章也认识到：“编查保甲为除匪安良善法，乃历年奉行已久，仍鲜有成效者，或由章程繁琐，官民视为具文，或由流弊丛生，差保资为利薮，故处处有安团派累之怨，年年有需索门牌之规，安民者转以扰民，实非立法本意。”[60]应该说这些亲历者的分析是比较有见地的，推行保甲鲜有成效，很可能是制度的繁琐，也可能是官民不认真导致的。

保甲体制面临的困境和障碍，萧公权认为在特定的历史情况下是无法克服的。就朝廷而言，推行保甲的理想境界是“上不误公，下不扰民”。[61]不过现实毕竟不是理想。

近代以来，现实中制约保甲顺利推行的因素很多，大致可以总结为这几方面：

第一，近代以来，随着西方列强的入侵，社会流动加剧。这使得保甲册无法随时更替。因此，保甲册不可能如实反映变动社会的情形。

第二，法律规定的登记入册方法，执行起来相当困难。萧公权已有深论，兹不赘述。

第三，书役的干预。在统治者和一些批评者看来，书役天生是贪婪的，只要排除书役干预，保甲就有成效。可现实中，书役与保甲打交道的时候比较多，特别是差役下乡传唤嫌疑人、保甲至县衙点卯和向衙门缴纳各种款项(警费之类)，书差勒索保甲长之事是常见的。

第四，经费问题。保甲的很多环节，如钉门牌、填注循环薄等，都需要不少花费。而中央政府和地方政府，并无经常而固定的经费支持，这是保甲推行困难的重要原因。

第五，在很多批评者看来，保甲推行有力的前提，是所有州县官都必须勤政廉洁，否则就难把保甲推行下去。实际上这也是理想的状态。在清朝乾隆中后期，吏治日益腐败，至晚清更是如此。至于吏治日下的原因，龚景瀚揭露说：“而今之州县，大者数万户，且十万余户矣，岂今人之材皆远过古人耶？刑名任之，钱粮任之，驿站任之，捕逃缉盗任之，征粮、征课、过饷、过犯、私盐、私茶、私垦、私铸无一不当周知也，无一不当躬亲也。命案多者相验或历旬月而不能返署，词讼多者审断或连昼夜而不敢少休，冲途之州县则劳于迎送，困于供支。附郭之州县则疲于奔走，瘁于应酬，忧贫救过之不暇，而欲其为百姓劝农桑，兴教化也，难矣。督责愈亟，案牍愈烦，处分愈严，趋避愈巧，其有志者瘁精殚神，欲以兼综众事而未必事之能精其不肖者遂乃一切弃置，日耽逸乐，升沈得失，听之万一之数，此吏治所以日下而民事所以日荒也。”[62]

第六，保甲的人事问题。保甲首人如何选任？他们才不至于勒索老百姓。这也是一个困扰当政者的问题。在批评者们看来，保甲长等道德水平低下，没有服务百姓的意识，是经常勒索百姓的重要原因。郑金刚认为：“在18世纪中后期清帝国各地州县的保甲网络开始逐渐走向衰落，并最后沦落之‘名存实亡’的窘境，最容易找到、同时也可能是最为直接的原因应该不是州县官员们的敷衍塞责或是由于他们的能力不足，而是因为此时州县衙门已经难以在基层乡村社会找到足够、合适的实际执行人。”[63]

第七，保甲都是年龄偏大的农民担任，他们要定期到县衙点卯，向县衙汇报治安等问题。他们并无固定薪水，服务百姓基本是义务的。如何提高他们的积极性呢，也是困扰执政者的问题。

从清代南部县大量的案例可知，该县保甲制在实践中确实存在诸如部分知县敷衍塞责、视同具文、推行不力；士绅成为保甲的实际领导者；书役勒索时有发生；保甲长徇私舞弊等弊病。[64]郑金刚的研究还揭示出，四川巴县还有很多保甲长避责任，不负责，甚至抵制朝廷的命令的问题。[65]尽管如此，可是我们依然不能否认保甲制在基层社会管理中的积极作用。

4 余论

如何看待保甲制的弊端，这当然有制度设计的问题，也有执行者的问题。换句话说，既有治法的问题，也有治人的问题。[66]这些问题在当时特定的历史背景下，是无法彻底克服的。如果从哲学的视角审视，利弊总是相因的。正如李云程所言：“余观古今事，未有纯利而无害者。有一利即有一害，利害常相随也。始未尝不欲其有利而无害，渐而利害半，继而或有害无利矣。然穷则变，变则通，通则久。其间自有人焉，起而救之。此千古来所以有治人无治法也。”[67]

对于清代的保甲制，在不回避它弊病的前提下，我们认为这一制度在特定历史语境中，是发挥过重要历史作用的。保甲长们在基层社会管理中，承担了相当繁重的任务，是“庶政之基”。他们并非如一些批评者所描述的那样，很多批评者并未爬梳详尽资料，特别是大量的档案资料，也未对保甲进行系统研究，就认定保甲是无效的，失败的，或者根本就没有推行过的观点值得商榷。

清代的悲观论调对后来的研究者影响甚大。如叶木青对历来的保甲有一个总批评：“周以前之乡治，所谓类似保甲制度，专主教养，乃王道之保甲也。自春秋至战国，齐秦时之乡治，专主刑罚、军纪，乃霸道之保甲也。以德服人者王，以力服人者霸，此周之所以独盛，而齐秦之所以独强也。自两汉以迄隋、唐，既无周时之教养兼施，又无齐秦之刚柔并用，徒见制度之屡更，乡治之纠纷而已。王安石起于宋代，嵩目时艰，一变积重难返之旧法，取齐秦保甲之精英，辅以青苗、保马、方田诸制；且省兵置将，练民兵于保甲之中。果能行之而不替，自必远胜于齐秦。嗣后元明清之仿行，顾已失其保甲之真义，或偏于组织而无效用；或徒有任务，而乏组织；或以民为可欺而役之；或以民未驯服而制之。既不能王，又不能霸，何往而不败耶？”[68]这种悲观论调实延续了清朝时期的论调，且以保甲精神立论，姑不具论。可惜的是，这种论调对瞿同祖、魏光奇、李怀印等先生影响很大，甚至连海外学者如孔飞力也论述说：“19世纪中国部分地区保甲登记制度的衰落是同时代的文献中的常见论题。……太平天国叛乱的爆发对官方重建保甲的工作起了刺激作用；一些省份颁布了新的保甲规章，作为对皇帝谕旨的回答，这一行动表明了保甲的彻底崩溃。保甲登记办法不起作用，更不必说它作为治安机构的无能，这意味着在大多数地区保甲已不能像一些官方理论家所希望的那样可靠地发挥作为征募民兵的注册根据的作用。”[69]这些论调当然有史料支撑，不过不能反映当时的历史实际，至少不能完全反映当时的事实，而只是基于部分史料的研究误会而已。

孙海泉针对华北的研究，虽未必适合全国情况，不过他的一些结论，倒是真实反映了当时保甲在基层社会的情况。他的研究显示，从各省督抚的奏折反映了乾隆初期地方基层制度的落实情况，尤其是实行保甲制度的情况。在赋役制度变革过程中，地方基层制度也在悄然地发生着变革。地方乡村的公务，包括催交钱粮、承办差务等均向保甲组织转移。这是在康熙初年保甲组织协助里甲组织管理地方公务基础上，发生的制度性变化。这种变化使得本来只有地方治安职责的保甲组织，演变为承担地方一切公务，尤其是催征赋役职责的基层主要组织，并带有官方化和“准行政化”的倾向。[70]他也详尽分析了保甲治安保警的措施无法真正得到落实的原因。他最后认为，清代保甲组织在职能上比以前历代有所不同，承担了地方主要公务，尤其是代替里甲组织承担起赋税和差务的征取任务，保甲逐步演变为封建国家职役。这使得清代保甲组织突破了单纯负责社会治安的保警系统局限，具有与以前历代所不同的特色。清代地方基层组织是沿着国家权力逐步深入乡村的轨道演进的。[71]

闻钧天的研究更是高度肯定保甲的作用。瞿同祖曾参考闻钧天的《中国保甲制度》一书，他说：“闻钧天认为保甲制度在清代是十分成功的。不过他的结论主要是基于法律规定，主要是对制度(设计)而不是该制度的实际应用的讨论。”[72]闻钧天曾指出，所谓保甲制度，为共同担保，共同责任之制度。其组织，深合全民政治之原则，而机能效用，可为增进地方行政体系整肃之方，故其目的，将使无一家无一人不得其治焉。自广义方面言之，即吾国之地方自治制度。自狭义方面言之，即农村之保卫政策。他又说：“又有于事不察，徒知诋毁法旨者，以保甲为病民苛细之政，其狂谬之甚，更无当于事情。如宋儒既已非难安石之保甲法，复不毁谩于程(灏)范(仲淹)之保伍法，与朱熹之社仓制，其矛盾可哂，不待言喻。清袁子才虑保甲纸张缮写之费繁重，及行人宿泊之迹难稽，遂谓保甲弭盗之用，亦不可据，此更为因噎废食，不通之尤者。再如龚鞏祥(清人)之保甲正名论，谓必以寓兵于民，五家相保者，始得名为保甲，斯又固执过当昧于事情者矣。故依此以语保甲，殆皆不务其本而齐其末，见其小而未见其大者，是已。”[73]也就是说，对于很多批评保甲的言论，闻氏早有反驳。可惜这些高论，并未引起研究者们的重视。

很多批评者从保甲的治安职能立论，更是不得要领。孙海泉的研究早已指出，保甲并非专为弭盗而设，不仅朝廷的期望在变化，而且保甲实际的职能从乾隆之后，已经改为主要承担地方公务了。

总之，我们要从清代的一些史料泥潭中走出来，从悲观的论调中走出来，客观、公正地看到保甲在基层社会管理中实际承担的任务，在不回避弊端和承认保甲的局限是当时特定历史背景下无法克服的条件下，充分给予保甲应有肯定，肯定它们是“庶政之纲”的历史地位。