民国时期重庆保甲人员的选举任用问题再探究

莫雪莲

保甲人员是保甲制度运作中最重要的执行者，代表政府直接与民众发生关系。迄今为止，学界对保甲人员的群体构成研究多涉及中东部地区保甲人员素质的分析，很少涉及西南地区。本文将以大量重庆地区档案史料为基础，从保甲人员选举任用层面出发，进一步探讨人为因素对民国时期重庆地区的保甲制度产生的影响。

一、重庆地区保甲制度概况

重庆因其优越的地理位置，属西南地区重要城市，在抗日战争成为“战时首都”，所以基本处于国民政府的直接统治之下。为保证保甲制度在重庆地区正常推行，市政府在1935年秋、1939年秋和1944年秋组织过三次大规模全市范围内的保甲编查。重庆保甲制度逐渐形成：区—保—甲—户。在1935年《重庆市编查保甲户口暂行办法》中规定以公推方式从户、甲、保逐级进行保甲选举。就是从最基层的户开始就是家庭公推，再到户长公推甲长，最后甲长公推保长。事实上，看似每一级都是民众自我的选举。但由于保长没有较高的地位待遇，这种公推制并未真正落实贯彻。

二、保甲人员选举任用条件

重庆经过三次保甲编查后，保甲人员群体结构在年龄、文化、履历等呈现出新的特点，体现了政府对基层组织人员的人才建设要求的提高，有利于基层工作的建设与发展。

（一）年龄结构

1935年重庆市政府第一次保甲编查中规定保甲长人员适龄在20到50岁之间。随着抗日战争局势的紧张，适龄壮健青年大量被征兵入伍。为确保壮丁来源，1937年行政院加强了对保甲长年龄的限制，规定“未满25岁者”不得充任保甲长，也就是说年龄在20到24岁之间的青年必须服兵役入伍。政府为避免保甲人员年龄过于年老，使基层建设队伍缺少活力，在1938年规定充当保甲长的民众年龄范围在25到45岁之间。经过三次编查，重庆地区保甲人员组成呈现年轻化的特征。

（二）文化程度

民国初期，大多数保甲人员素质低下，文化水平不高，甚至有文盲、劣绅地痞。1935年重庆市第一次保甲编查文件中对保甲人员只有“粗识文字”的要求，保证保甲人员能看懂政府公文，下达指令。1938年1月重庆市政府在第二次保甲编查后颁布《整理川黔两省各县保甲方案》表明中小学校长或教职员、改良私垫的教师、能识文断字的自耕农均可以参选保甲人员。1941年9月，重庆市公布了各区、镇、保专任干事任用规则提及保甲人员需具有初中以上的学识。重庆市第五区第二次保甲编查前部分甲长名册显示：9个人甲长中上多数是私学学历。而在经过第二次保甲编查以后，保甲长的素质有了明显提高，据《重庆市第六区正副区长暨正副保长姓名简历表》显示：第十保到第十六保的14名正副保长，其中旧学2人，高中毕业1人，艺专毕业1人，其余全部是中学毕业。可见第二次保甲编查后选出的保甲长，高中、中学毕业人数增加，学历水平大为提高。1944年7月，国民政府行政院公布《市组织法实施细则》，其中再次强调正副保长需具有达初中以上或有同等学力。政府对保甲人员的文化程度不断提出新的要求，是不断给基层组织队伍注入新鲜血液，有利于构建新型知识化基层人才队伍。

（三）履历统计

重庆市政府三次保甲编查中逐渐加重对保甲人员履历的参考，希望吸取多样化人才加入基层组织建设队伍中。1935年重庆市政府在第一次编查中规定参选者家世清白、品行端正有正当职业，且在本市居住三年以上。但曾受刑或服刑、非国民党党员等没有参选资格。当时选出的保甲长以个体工商户居多，也有工人和农民。1938年市政府进行第二次保甲编查后，中小学校长或教职员，改良私垫的教师，商店店主或职员，技术工人，能识文断字的自耕农等都均机会参加。资产技术、人生经历等逐渐成为保甲人员参选条件，并且越来越重，有时甚至起到了主导作用。1941年9月，《重庆市在各区、镇、保专任干事任用规则和区镇专任干事甄别管行办法》中提及希望保甲人员拥有服务地方公共事业履历。比如：曾接受过训练且及格；曾服务于党政机关；曾担任区署、镇公所干事等。1944年7月，国民政府行政院在《市组织法实施细则》中再次对正副保长任职资格提出要求，要么曾参加自治训练且合格的人员；要么曾参加地方公共服务事业且成绩突出。

重庆经过三次保甲编查后，民众参加保甲人员的积极性增加。1946年5月至6月，重庆市的18个区第一次采取民众选举区保长。以往一般士绅都不屑一顾或退缩不，而当时“士绅及优秀青年踊跃竞选”，其当选者的素质较以前有很大提高。从当时获选的各区正副区长的学历及履历的情况来看，不再有文盲，大多数是中等及以上的学历。年龄分布在28-59岁不等，更多的在30-55岁之间，呈现年轻化特征。

三、保甲人员选举任用存在的问题

民国期间，重庆市政府在三次保甲编查过程中为提高保甲人员素质，不断调整政策，但推行过程中依然存在不少问题。

（一）保甲人员利用社会关系操纵保甲选举

保甲人员组成复杂，多数依靠社会关系的力量来进行竞争。比如团体帮会，或者宗亲家族，甚至地痞流氓，其学历、个人素质、社会地位大都不符合政府文件。常有“乡间保长，对上常常匿报，致名册内保长之姓名，恒与实际不符”的情况。在选举过程中，各地参选人员要么经济实力雄厚，要么依附地方势力，这样在选举过程中又很容易拉帮结派形成新的地方势力。大量的社会团体于新县制推行后在重庆各区县出现，至此保甲人员多由袍哥（或者哥老会）、士绅以及地方军阀等组成。他们往往在履行职责的同时更要为自己所集结或参与的家族、地方势力谋求更多的利益。土豪劣绅、家族势力对基层保甲制度的控制，阻碍农村社会有序的组织活动的开展，削弱了政府对农村的基层控制。

（二）保甲人员选举舞弊、贿赂层出不穷

保甲制度没有独立的财政来源，政府没有提供相应的经费保障，所以经济和人脉是参选基础。这才有“陪都文人真是少，竟选草包当代表，投票诸公皆聪俊，为何糊涂作戏耍。”的说法。在保甲选举过程中，上级没有严格把关，导致下面保甲选举舞弊、贿赂事件层出不穷。

重庆市第三区二十二保李高升贿选案便是典型案例。哥老会出生的李高升在1942年到1945年担任保长期间，徇私舞弊，诱奸民妻，霸占他人钱财，被告发判决半年徒刑。出狱又恰逢1946年6月的民选。他认为“保长系发财之路”，便变卖家产，贿赂上级，参加选举，最后出任副保长，后遭到乡民的控告，被查办停职。这种贪污受贿案件很多，保甲人员利用公职身份去满足个人私欲的贪污行为，不仅会阻碍地方自治的推行，还会引起乡民们的仇恨。

（三）保甲人员利用特权身份，干扰基层组织工作正常运行

大部分保甲人员没有接受过正规完善的现代公民教育，缺乏时间的修养。出任保甲职务后，自认为接近官厅，有权有势，便区别对待民众。对于使自己不快的人，借机报复，营私舞弊；当自己利益受到威胁时，更是假借地位，排除异己，甚至陷害他人。他们的活动大致可以分为：一是相互勾结，欺压百姓；二是作为地方势力而与县长、县政府相抗衡；二是党同优异，彼此之间角逐争斗。

保甲长的“恶性”在征兵“抓壮丁”问题上表现得尤为明显。保甲人员等为了完成上级安排的征兵任务，拉壮丁的手段无所不用其极。1938年重庆出版的《新华日报》就有记载“用强拉诱捕的方法，推行征兵制度”；“甚至借征兵名义而增加许多违法的捐税”等。保甲人员在政府基层工作人员的外衣掩盖下，名正言顺的骑在人民头上作威作福，为所欲为。很多保甲人员在经受办理征兵、征粮、征工、敲诈勒索，造成了很多悲剧。

重庆市政府在三次保甲编查中不断对保甲人员的选举任用政策进行调整，使保甲人员结构逐渐呈现年轻化，知识化、多样化的新特点。但在实际推行过程中依然漏洞百出，出现利用社会关系操纵保甲选举；选举舞弊、贿赂；利用特权身份干扰基层组织工作等问题。成分复杂、素质参差不齐的保甲人员群体构成，“劣化”的保甲队伍形象使得精英人物不愿出任保甲人员，加深民众对保甲的抵触，严重阻碍了基层组织队伍的建设。

注释：

①重庆市第六区正副区长暨正副保长姓名简历表［Z］.重庆市档案馆藏,档号:0057-10-018.登记.

②本市区保长民选情形［Z］.重庆市档案馆:民政局档案180号.

③重庆市各区正副区长履历表［Z］.重庆市档案馆:民政局档案53号.

④黄强.中国保甲实验新编［M］.南京:正中书局,1935:247.

⑤重庆市第十二区公民呈文［Z］.重庆市档案馆:重庆市政府档案19/15号.

⑥为李高升触犯刑案甚多民众受害难堪请求派员查明取消其副保长资格等由［Z］.重庆档案馆:重庆市民政局档案.

⑦《新华日报》（重庆）1938年7月3日，第1版社论。