论扫黑除恶工作机制中的配合与制约并重

王飞跃

党中央作出的在全国开展扫黑除恶专项斗争的重大决策，在保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安等方面具有重大意义。自该专项斗争开展以来，全国扫黑除恶工作取得了重大成就。为保障扫黑除恶专项斗争顺利开展、推动扫黑除恶专项斗争向纵深发展， 2018年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》(法发[2018]1号，以下简称“《指导意见》”)、2019年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》(法发[2019]10号)、《国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于在扫黑除恶专项斗争中分工负责、互相配合、互相制约严惩公职人员涉黑涉恶违法犯罪问题的通知》均强调：一方面，有关机关应当互相配合，以形成打击合力；另一方面，有关机关应当互相制约、互相监督，以保障准确有效地适用法律。

有关机关如何在扫黑除恶专项斗争中既做到互相配合，又做到互相制约，不仅涉及相应的工作机制，更涉及相关的法律规定，有必要加以讨论。

一、配合与制约的内容及并重的实现方式

学界对于刑事案件办理过程中有关机关的“分工负责、互相配合、互相制约”原则整体上持支持态度[1]，但对于配合与制约的内容以及配合与制约的实现方式存在较大分歧。

(一)配合与制约的内容

对于配合与制约内容或者范围，有学者认为，“搞好本职工作，即为配合”“超出本职工作而去支持其他机构，即为越权、滥权”[2]；也有学者认为，在“分权”的前提下，对于干预公民基本权无关的事项，有关机关应当互相配合以保障效率，对于干预公民基本权的事项，有关机关应当互相制约，以保护权利[1]。配合与制约看似矛盾甚至水火不容，其实不然，配合与制约完全可以共存乃至并重的。犹如参与足球比赛的两支队伍，一方面双方是对抗关系，以一决雌雄；另一方面双方是配合关系，以保障赛事得以顺利进行。在扫黑除恶专项斗争中，“配合”是针对实现刑事诉讼目的而言，由此超脱了评价有关机关具体工作对错得失的各自立场，就像比赛中只就赛事顺利完成进行考察，并不注重谁输谁赢这一比赛结果；“制约”是针对职权的行使范围与行使方式而言的，因此应当遵循法律的规定，就像比赛中双方均依据比赛规则对抗另外一方。在扫黑除恶专项斗争中，有关机关互相配合是为其他机关充分行使职权提供保障和便利，以高效实现刑事诉讼惩治犯罪、保障权利(包括保护被害人权利与被告人权利)的目的，而并不关注法院审理的具体个案是否构成犯罪、是否属于涉黑涉恶犯罪；有关机关互相制约是监督、防止其他机关超越职权，从而实现权力制衡的目的。

由于刑事诉讼目的的实现以及各机关按照法律规定行使职权，均在扫黑除恶专项斗争中处于重要地位，因而二者应当并重。

(二)配合与制约并重的实现方式

在扫黑除恶专项斗争中要实现配合与制约并重，基本方式为在遵守法律规定的同时，建立、健全体系化的工作机制。一方面，就实现“制约”而言，由于宪法、刑事诉讼法、监察法的相关规定已经对各相关机关的职责进行了明确划分，严格遵照法律规定执行即可。另一方面，由于相关法律均未对工作机制加以规定，因而需要明确。为推动扫黑除恶专项斗争取得全面胜利，围绕扫黑除恶专项斗争中不同机关的互相配合，按照前述要求，全国各地党委(政法委)、监察、公安、检察、法院设立了检察院提前介入、案件函询、案件办理情况通报、案件线索移送、联合挂牌督办等多种工作机制，如湖北省公安、检察、法院在扫黑除恶专项斗争中形成了“大三长”和“小三长”会商协调联席、“绿色通道”、疑难问题集中研判等工作机制[3]。湖南省委、省政府出台的有关开展扫黑除恶专项斗争实施意见中，就重大案件会商、定期调度、督导考核等工作机制进行了规定[4]。湖南省公安厅、湖南省高级人民法院、湖南省人民检察院、湖南省司法厅联合制定了《扫黑除恶工作协作配合机制的规定》(湘公发[2019]29号)，就信息互通机制、线索对接移送机制、联合挂牌督办机制、提前介入机制、绿色通道机制等进行了明确规定。实践证明，相关工作机制对于扫黑除恶专项斗争中打击合力的形成发挥了重要作用，并取得了重要成果[5]。

值得重视的是，扫黑除恶专项斗争开展过程中，存在重视工作机制而忽视法律规定的现象。因而，要实现配合与制约并重，相关工作机制的建立与执行，以不能违背法律设定的各有关机关的职能划分与法律规则为前提。由于扫黑除恶专项斗争中的信息共享、沟通协同、统筹安排等方面的配合，往往通过会商工作机制的方式实现；监察调查权、刑事侦查权的行使涉及职能管辖，需要监察机关、公安机关在管辖方面进行协作；涉黑涉恶案件的查办，在由监察机关调查、公安机关侦查后，先后经过检察机关的起诉与法院的审理，才能最终实现刑事诉讼的目的，对相关涉案人员如何进行审查起诉、审理，需要通过并案处理或者分案处理的方式才能提高刑事诉讼效率、最优实现刑事诉讼目的。因而，会商工作机制、管辖协作机制、案件分并处理工作机制在配合的同时如何进行制约的问题尤其突出，这些工作机制的建立与执行、如何遵守法律规定值得关注。

二、会商机制中的配合与制约

会商机制是扫黑除恶专项斗争中的一个重要工作机制。所谓会商机制，是指公安、检察、法院对案件办理过程中遇到影响案件办理进度以及定罪量刑发生重大变化等情形时，通过召开法院院长、检察长、公安局局长联席会议(“大三长会议”)或者刑事法庭庭长、公诉科科长、刑警队长联席会议(“小三长会议”)对相关问题进行讨论并提出相应意见，或者提请党委政法委组织法院、检察、公安以及监察机关相关人员召开联席会议，就重大、疑难、复杂案件的相关问题进行研讨并提出意见的协作配合工作机制。2009年9月22日，中共陕西省委政法委员会、陕西省高级人民法院、陕西省人民检察院、陕西省公安厅联合印发了《关于建立法院、检察、公安三机关刑事工作沟通协调机制的暂行办法》，这一会商机制的优势获得了不少肯定，此后全国不少地方先后效仿[6]。

会商机制往往涉及能否立案、应否逮捕、是否并案、如何定性、证据是否确实充分、刑罚轻重等影响案件办理乃至案件最终结果的关键问题，因而对会商的范围需要加以限制，对会商意见的性质需要加以明确。

《指导意见》就扫黑除恶刑事司法工作明确提出“坚持依法办案、坚持法定标准、坚持以审判为中心”的要求，不同机关之间互相配合的工作机制显然不能违背监察行使调查权、公安行使侦查权、检察行使起诉权、法院行使审判权这一基本的职责划分。而要坚持这一基本的职责划分，必然要对不同机关的互相配合机制设立相应规则。本文认为，会商工作机制应当以“便利工作、研讨业务”为基本内容，同时执行“案商分离”基本规则。

(一)会商机制的基本内容

作为会商工作机制内容之一的“便利工作”，是指不同机关在办理扫黑除恶具体工作之间的互相配合，主要目的在于消除工作衔接障碍、畅通工作承接渠道，以保障案件办理顺利进行、提高案件办理效率。“便利工作”主要是解决案件查办过程中的事务性工作，避免不同机关因为案件受理、案卷材料移送等事务性工作而延误案件办理时间、影响案件办理质量。但“便利工作”并不意味着监察、公安、检察、法院合署办理案件，如果不同机关合署办理案件，实际上违背了“分工负责”的基本要求：分工负责不仅是宪法的基本要求，也是“互相配合”的前提，只有以“分工”为前提，才有“配合”的必要，而合署办公实际上违背了“分工”这一前置条件；分工负责也是互相制约的基础，没有分工也就无所谓互相制约了。

作为会商工作机制另一内容的“研讨业务”，是指不同机关之间可就办理案件中的一般性业务问题加以探讨并可以就某些业务问题提出相应的观点、意见，但不能讨论具体案件的处理方式和具体结果。不论是“三长会议”，还是公检法案件集中研判，不能就某一具体案件的证据采纳、事实认定、法律适用等直接决定案件结果的事项进行讨论并形成意见，而只能就某类案件共同存在的业务问题进行研讨，其理由在于：第一，是庭审中心主义、员额制改革的基本要求。如果对某一具体案件中直接决定案件结果的事项进行讨论并形成意见，必将导致庭审虚化、走过场，不仅违背了宪法关于法院独立行使审判权的规定，而且也有悖庭审中心主义、员额制改革。第二，是充分保障辩护权的基本要求。不同机关之间的互相配合工作机制，都是在辩方未参与的情形下进行的。在辩方未参与、未提出质证意见、辩护意见的情形下，几个机关共同对直接决定案件结果的事项进行讨论，不仅有“偏听则暗”之虞，也背离了“控、辩、裁”的刑事诉讼构造，而且实质上剥夺了嫌疑人、被告人的辩护权。

(二)会商机制的基本规则

会商工作机制应当遵循“案商分离”基本规则。所谓“案商分离”是指案件的具体承办人员不应参与会商工作，也即承办案件的司法工作人员与参与会商工作的人员应当分离。之所以要遵循“案商分离”基本规则，其主要理由在于：第一，“案商分离”能保障法定的职权划分得到遵循。如果承办案件的司法工作人员参与会商工作，意味着法院审判人员在侦查、审查起诉阶段就要对案件的证据收集采纳、案件事实认定、罪与非罪、此罪与彼罪、一罪与数罪乃至刑罚轻重提出意见。虽然会商工作研讨不能就某一具体案件的证据采纳、事实认定、法律适用等直接决定案件结果的事项进行讨论并形成意见，但会商工作往往是因为具体案件遇到重大、疑难、复杂的情形经协商或者提请而启动的，不可避免地会涉及由具体案件而引发的一般业务问题的讨论。如果承办案件的司法工作人员特别是承办法官参与会商工作，实质上会导致先判后审的后果。第二，“案商分离”能保证法定职权得以行使。就会商工作的条件而言，由于会商议题往往由侦查人员、审查起诉的检察官根据相关问题提出，审判人员接触案件的材料有限、时间较短，很难全面深入地思考具体案件引申的一般业务问题，因而参与会商的法官虽在会商有限的条件下提出某一观点，但在真正全面接触案件材料、听取辩护意见后，可能改变原有观点甚至产生截然相反的观点。而如果承办法官参与会商工作的话，其参与会商时提出的观点，很大程度上制约了其改变观点的可能性。

会商工作机制中的一个重要结果往往是“三长会议”“疑难问题集中研判会议”“重大案件会商”等形成的会商意见。会商意见对具体案件的办理产生什么直接影响，取决于对会商意见性质、本质的判断。对于会商意见的性质，可以从两个方面进行界定：就便利工作形成的会商意见，属于内部规定，具体案件办理中的事务性工作应当予以遵守；就研讨业务而形成的会商意见，本质上属于专家意见，可以作为办理具体案件的参考，但不能直接决定具体案件的处理结果。

就便利工作形成的会商意见应当作为内部规定，对具体案件的办理应当产生相应的约束作用，理由在于：第一，案件办理有管理工作需要完成。案件办理工作除了刑事司法业务工作以外，还包括案件受理、材料移送、排期开庭、法庭安排、安全保障、旁听组织、新闻宣传等诸多案件管理工作、庭审辅助工作，这些工作均需要公安、检察、法院等不同机关沟通、协调。第二，会商参与人员有行政管理职权。“大三长联席会”“小三长联席会议”等会商工作参与人员都有一定的行政职务，因而其对于案件办理工作有相应的管理职权，在遵守法律规定的情形下，有关便利工作的会商意见，应当得到遵照执行，这是管理职责的当然要求。

就业务研讨形成的会商意见可以作为办理具体案件的参考，但不能直接决定具体案件的处理结果，理由在于：第一，关于研讨业务的会商意见本质上属于司法机关内部专家意见。虽然参与会商的“大三长”或者“小三长”人员在相应机关都属于不同层级的领导，其业务水平较高，但由于参与会商的领导既不是在行使参与审委会、检委会的职责，不是对具体案件的结果行使表决权，也不属于按照法定职责制定规范性法律文件，因而研讨业务会商工作中相关人员发表的观点、提出的意见，均只能定性为内部专家意见。这些内部专家意见本质上与专家论证意见相同，属于办理具体案件的特殊参考资料[7]。不过，与专家论证意见相比，由于会商参与人员并非受当事人之托，其中立性更强、参考意义更大。第二，会商工作机制不是直接行使职权的行为。会商工作机制是公安、检察、法院或者政法委、监察机关共同解决案件办理相关工作的沟通协调机制，其本身不具备侦查、审查起诉、审判的法定职权，不能以会商的工作替代侦查工作，更不能替代审查起诉职权和审判职权。第三，会商意见不能直接发生法律效果。会商意见如果决定具体案件的处理结果，必然导致会商机制僭越审委会、检委会职权。对于重大、疑难、复杂案件，在审查起诉阶段应当由检察委员会集体研究决定，在审判阶段应当由审判委员会集体研究决定，如果会商意见直接决定具体案件的处理结果，意味着审委会、检委会的职权被会商制度僭越，会商参与人员行使了审委会委员、检委会委员应当行使的职权。

三、管辖协作机制中的配合与制约

管辖涉及监察、公安、检察、法院等不同机关之间的职能管辖，也涉及同一系统不同级别机关之间的级别管辖。管辖因为涉及刑事追诉的发动，而且涉及律师能否会见(因为监察调查阶段律师不能会见，而涉黑涉恶案件律师可以会见)、嫌疑人的羁押期限等诸多问题，因而至关重要。管辖协作工作机制涉及两个方面的内容：一是解决管辖冲突的基本规则；二是解决协作过程中相关问题的具体方式。

(一)解决管辖冲突的基本规则

涉黑涉恶案件办理过程中，造成管辖冲突的原因主要有以下几个方面：第一，由于不少涉黑涉恶案件犯罪行为地分布区域广，涉及的受害人多，特别是通过网络实施的犯罪，受害人可能分布全国甚至涉及境外，这些因素会导致不同地区的管辖冲突。第二，涉黑涉恶案件往往涉及“保护伞”，而“保护伞”大多因为涉嫌贪污贿赂犯罪或者司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，导致涉黑涉恶案件除涉及公安、海关等侦查这一职能管辖之外，还涉及监察机关调查、检察院侦查，有时还涉及法院直接受理的自诉案件，也即职能管辖冲突。

对于职能管辖，《刑事诉讼法》第19条就公安机关侦查、检察机关侦查以及法院直接受理自诉案件进行了规定。涉黑涉恶案件中，主要涉及公安机关与监察机关的职能管辖问题。《监察法》第34条对法院、检察院、公安等国家机关发现职务违法或者职务犯罪线索的移送进行了规定，并且规定“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”。从全国各地扫黑除恶过程中对“保护伞”的查处来看，做法不一：有的“保护伞”案件由监察机关立案调查，有的案件由公安机关立案侦查。如原安徽省灵璧县人民法院民二庭审判员陈某某作为“保护伞”纵容黑社会性质组织犯罪、受贿一案由公安机关立案侦查①；而湖北省国家安全厅三总队一支队黄某某作为“保护伞”开设赌场、行贿一案由监察机关立案调查②；作为“保护伞”的公安干警丛某某贩卖毒品、敲诈勒索一案由公安机关立案侦查③。职能管辖涉及并案调查(侦查)还是分案调查(侦查)、如果分案是先侦查还是先调查等几个方面的问题。

对于职能管辖关联案件(也称为牵连案件)[8]，理论界有“并案侦查(调查)”[9]“分案侦查(调查)”[10]以及“并案为主，分案为辅”[11]等多种观点。解决黑恶案件职能管辖问题，本文认为：首先，应当分案调查(侦查)、合并起诉。因为：第一，公安侦查与监察调查是两种不同的职权，不能因为案件牵连而由公安机关行使监察调查权，或者由监察机关行使侦查权。第二，《监察法》与《刑事诉讼法》对于犯罪嫌疑人、被调查人规定的强制措施、羁押期限以及律师能否会见等有不同的规定，不论由哪一机关并案，都存在法律适用的困难。只有在案件调查终结、侦查终结后，再由检察院并案审查起诉。其次，对于此类案件是先公安侦查还是监察调查，宜采用“主案先行、辅案并行、适当分案”规则。所谓“主案先行、辅案并行”是指如果监察调查的案件系主案，则先开展监察调查，适用《监察法》的规定采取留置措施、适用留置期限；在此期限内，公安机关对涉黑涉恶案件展开侦查活动，如果监察调查终结后还需开展侦查活动的，公安机关继续开展侦查活动，适用《刑事诉讼法》关于强制措施、律师会见等规定。反之，如果公安侦查的案件系主案，则由公安机关先立案侦查，适用《刑事诉讼法》关于强制措施、律师会见等规定；在此期限内，监察机关对公务人员犯罪案件展开调查活动，如果侦查终结后还需开展调查活动的，监察机关继续开展调查活动，适用《监察法》关于留置措施、留置期限等规定。所谓“适当分案”，是指如果被调查对象涉嫌重大贪污贿赂等犯罪不宜安排律师会见的，宜将涉嫌重大贪污贿赂等犯罪的数个被调查人单独成案，其他未涉及重大贪污贿赂等犯罪的犯罪嫌疑人另案侦查，尽可能保障其他犯罪嫌疑人的律师会见权。

就地区管辖冲突也即几个地区的机关都有权管辖的案件而言，《刑事诉讼法》及相关司法解释规定了先受理机关管辖、主要犯罪地机关管辖以及争议案件共同上级机关指定管辖等几种处理规则。应当说，前述规则能够应对一般的地区管辖冲突问题。但自《监察法》实施后，前述规则可能无法解决涉黑涉恶案件可能存在地区管辖与职能管辖问题交织的情形。《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》(高检发反贪[2013]2号)第4条规定：“国家工作人员的职务犯罪案件，由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖；由其他人民检察院管辖更为适宜的，可以由其他人民检察院管辖。”而《监察法》第16条“各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项”的规定，延续了前述检察机关就职务犯罪案件确定地区管辖的规则，监察调查案件应当由被调查人工作单位所在地监察机关管辖，而涉黑涉恶案件按照《刑事诉讼法》及司法解释的规定，按照“犯罪地管辖为主、住所地为辅”的规则确定管辖。因而对于涉及“保护伞”的案件，就会出现被调查人工作单位所在地监察机关管辖与涉黑涉恶案件犯罪地冲突的问题，如前面提及的原安徽省灵璧县人民法院民二庭审判员陈某某纵容黑社会性质组织犯罪、受贿一案，按照《监察法》的规定，应当由安徽省灵璧县监察机关管辖，但该案却由浙江省杭州市公安机关管辖④。当监察调查与刑事侦查管辖出现冲突时，争议案件共同上级机关指定管辖规则也存在适用障碍，因为公安机关与监察机关没有共同的上级机关。对于此类问题，宜采用分别侦查(调查)、审查起诉并案的规则。也即，公安机关对其管辖的案件立案侦查、监察机关对其管辖的职务犯罪立案调查，待移送审查起诉后，再由两地检察院共同的上级检察院确定管辖。

(二)实现管辖协作的具体方式

在分案侦查、调查的情形下，应当建立完善的沟通协作工作机制，主要有互相支持机制与互相配合机制。所谓互相支持机制，是指保障公安侦查与监察调查信息共享、效果最优的工作机制。如有关犯罪线索、证据线索等应当共享，不论是公安侦查还是监察调查的时候，对侦破全案、指控所有犯罪都有利的证据应当及时收集、固定。例如，如果公安人员在讯问犯罪嫌疑人时，犯罪嫌疑人提到行贿受贿相关事实的，公安人员应当及时以笔录的形式予以固定，而后及时衔接监察人员进行证据转换。所谓互相配合机制，是指保障全案快速高质量完成侦查、调查的工作机制。此类案件在办理过程中，公安机关开展侦查工作、监察机关开展调查工作应当考虑另一方的办案进度，并适时调整工作方案、工作安排。目前，一些地方采取“专案组”“联席会议”“检察监督”[9]以及“联合挂牌督办”等具体工作机制，这些工作机制都有一定的效果，当然相关具体工作机制尚待进一步摸索、创新。

四、案件分并处理工作机制中的配合与制约

涉黑涉恶案件往往涉及人数众多，因而案件究竟是并案处理还是分案处理是一个重要的问题。并案处理虽有能节省所费时间、使判决一致等优点，但并案处理还是分案处理不仅仅涉及由哪个机关具体办理案件的问题，还涉及诸多程序和实体问题，所以对于有碍诉讼功能发挥、有碍诉讼参与人权利保障等情形的案件，都应当分案处理[12]。但分案处理过程中，又存在案件事实认定不一致(如行贿人的行贿金额与受贿人的受贿金额不一致)、罪名认定不一致等问题⑤，因此分案处理过程中也需要相应的工作机制。

应当说，我国对于并案处理、分案处理或者另案处理都有比较全面深入的研究，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》对于并案侦查的条件、《最高人民检察院、公安部关于规范刑事案件“另案处理”适用的指导意见》对于“另案处理”的条件都做了全面细致的规定，当下需要解决的是当事人可否就并案处理或者分案处理提出申请、法院是否有权对检察院起诉的案件进行分案或者并案处理的问题。

(一)当事人的主张权与异议权

本文认为，应当赋予当事人就并案或者分案处理提出主张的权利，理由在于：第一，案件并案或者分案处理，涉及诸多实体和程序问题，包括但不限于以下问题：①公开开庭。某一不能公开开庭的原因会影响并案处理所有案件的公开开庭。②诉讼期限。某一人的犯罪事实需要补充侦查、补充调查，并案处理的人员都得经历补充调查、补充侦查。③上诉。一人上诉，并案处理的其他人员都得被动进入二审程序。④律师会见。一人因案件性质原因律师不能会见，可能影响并案的所有人员律师均不得会见。⑤刑罚裁量。对于并案案件，如果一人从严惩处，考虑到全案刑罚裁量均衡，不属于从严处罚范畴的被告人的刑罚可能也会受到影响。此外，可以不并案的当事人，还会因为他人案件需要补充调查、补充侦查，或者需要经过检委会、审委会集体讨论案件拖长案件办理时间，从而拖长未决羁押期限，而羁押期限可能间接加重刑罚，因为未决羁押的期限使得刑罚加重的现象并不鲜见[13]。而且案件办结时间也影响减刑的启动，因为《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》(法释[2016]23号)第6条规定：被判处五年以下有期徒刑的罪犯，执行一年以上方可减刑；判处五年以上不满十年有期徒刑的，执行一年六个月以上方可减刑；判处十年以上有期徒刑的，执行二年以上方可减刑，因而原本与他人案件并无实际关联但被并案的，因为延长羁押期限、案件办结时间以及被动上诉而延长的时间，必然影响减刑的启动。对于不应并案的当事人而言，前述因素均为案外因素影响其程序权利和实体权利，因而应当赋予相应的救济权利。第二，法律已经赋予了当事人不公开开庭的申请权、赋予了当事人是否上诉的决定权，因而对于限制甚至实质上剥夺其权利行使的案外因素，应当有相应的补救措施。第三，赋予当事人就并案或者分案提出主张的权利，还有利于减少诉累、节约司法资源。如对于原本不上诉的当事人而言，如果允许其就分案提出申请并得以准许，二审的当事人就大大减少，从而减轻二审法官的工作负荷。因为《刑事诉讼法》第233条规定，二审实行全面审查、不受上诉或者抗诉范围的限制，如果应该分案的没有分案，使得二审法官不得不对原本不需要上诉的当事人的犯罪事实认定和法律适用进行审查，而如果允许当事人提出分案申请且能够准许，将会大大减轻二审法官的审查任务。对于当事人提出并案或者分案申请的，本文认为可以设置为当事人在审查起诉阶段或者一审阶段有权提出，其权利类型可以设置为申请权和异议权。申请权就是当事人有权向办案机关提出并案或者分案的申请；异议权就是对办案机关的不当并案或者分案，有权提出异议。

(二)法院案件分并处理决定权

对于法院是否有权对相应案件并案或者分案，现行法律没有规定。本文认为，应当赋予法院并案或者分案的权力，理由在于：第一，对于案件如何审理，法院有权决定。例如，法院对于二审案件就有权决定书面审理还是开庭审理，因而对于一审案件，应当赋予法院是作为一案还是数案审理的权力。司法实践中，对于公安将没有任何关联的当事人并案、人为“扩大”扫黑除恶战果的情形为数不少，如果法院没有决定并案或者分案的权力，只能被动地按照检察院移送的一案或者数案进行审理，会造成侦查权、审查起诉权对审判权的钳制，也会对审理工作带来被动，因为数十人甚至上百人的案件审理，在被告人提押、审判庭安排、旁听组织、辩护人座席等方面都会产生问题。第二，法律已经一定程度上赋予法院分案的权力，如《刑事诉讼法》第104条规定，如果附带民事诉讼会导致刑事案件审判过分迟延的，可以先对刑事案件进行审理、宣判。在死刑复核过程中，高级法院、最高法院也仅复核被判处死刑、死刑缓期执行的当事人的事实、证据及法律适用，对其他同案被告人的材料不予审查。因而这一做法适当推广是完全可行的。

当然，在分案处理的情形下，应当有相应的工作机制保障案件能够得到公正处理：一是分案并案沟通机制。如果法院将检察院起诉的一个案件分为数个案件审理，应当与检察院沟通，确定由原来一个案件的公诉人担任数个案件的出庭公诉工作；将原来数个案件合并为一个案件审理的，由原来数个案件的公诉人共同担任并案后一个案件的出庭公诉工作。二是诉讼文书共享机制。为避免不同的检察院、法院、不同的检察官、法官对同一事实作出不同的认定，针对关联案件的法律文书应设立共享制度，应当将送达相关诉讼文书作为一项工作要求，以便所有参与关联案件办理的司法人员能够及时掌握相关情况。三是案件分歧消除机制。对于不同的检察院、不同的检察官、不同的法院、不同的法官对于证据采纳、事实认定、罪名适用、刑罚裁量存在分歧的，应当通过检委会、审委会集体研究，或者请示共同的上级司法机关等方式消除案件分歧。

注释：

① 参见浙江省杭州市中级人民法院(2019)浙01刑终449号刑事裁定书。

② 参见湖北省武汉市新洲区人民法院(2019)鄂0117刑初94号刑事判决书。

③ 参见内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院(2019)内07刑终104号刑事裁定书。

④ 参见浙江省杭州市中级人民法院(2019)浙01刑终449号刑事裁定书。

⑤ 如同一事实，有的认为构成私分国有资产罪，有的认为构成贪污罪。参见湖南省怀化市溆浦县人民检察院湘溆检公诉刑诉[2015]265号起诉书、湖南省怀化市人民检察院怀检刑诉[2016]5号起诉书。