提高对拒开发票违法举报的管理效率*

陈琳琳

(国家税务总局厦门市税务局， 福建 厦门 361001)

一、涉税违法举报现状与管理难点

据不完全统计，2018年全国涉税轻微违法举报21.41万件。处理轻微违法举报相关工作包括开展现场调查、收集证据、作出处理决定、处罚决定、制作并送达文书、执行处理、处罚决定等，按两个税务人员两个工作日完成处理一件举报工作估算，每年需要3281名税务人员专职处理轻微涉税违法举报。工作中最耗时费力的是现场调查、收集证据这两个环节，因此，提高相关环节工作效率十分重要。近年来税务机关提速涉税违法举报的做法主要有两方面：(1)畅通举报渠道。2016年10月1日起，12366纳税服务热线(以下简称12366热线)统一接收涉税违法举报，全国统一的举报电话取代了各省举报中心的电话，号码更好记，举报途径进一步畅通。(2)简化办理环节。2017年5月1日起，税务局建立“快捷处理通道”，对未开具发票、未申报办理税务登记和其他轻微税收违法行为的举报，由12366热线直接转交被举报人主管税务机关征管部门(以下简称主管税务机关)处理。这样一来轻微违法举报不需要再通过举报中心转办，减少了一个流转环节。

税务机关应对拒开发票涉税违法举报时常见的困难有：(1)举报方维权意识不足，不能提供有效的证据材料，错过了收集证据的时机。(2)被举报方拒绝配合，否认存在拒开发票违法行为，拒绝说明相关情况。(3)举报方后续配合度低，由于拒开发票举报涉及的金额往往都比较小，举报方考虑时间成本，一般不会到现场配合调查。(4)拒开发票属于轻微违法行为，就算查实了违法责任也比较轻，但违法行为数量和次数较多，容易消耗税务机关管理精力。

二、提高涉税违法举报管理效率的建议

(一)优化管理流程，完善快速响应机制

1.完善争议协调机制，提高12366热线举报工单转办效率。涉税违法行为举报工单转办中常见的争议有两类，一类是稽查部门与被举报人主管税务机关之间对举报情况属于一般涉税违法行为或是轻微涉税违法行为判断不一致导致的争议，另一类是被举报人主管税务机关归属认定不一致产生的争议。按照规定，对检举事项管辖有争议，不能协商一致的，应报请共同的上一级税务机关协调或决定，但这个上一级税务机关具体是哪一个部门，是稽查、征管、还是风控，各地做法不同，一旦出现争议就会拖延举报办理进度。建议税务机关将对内发布的业务管理文件参照对外公开的文件，遵照谁制定谁解释原则，文件与解读同步出台，明确争议解决部门以及争议解决流程和时限，化解“快捷处理通道”不快的堵点。

2.建立首查责任制，提高涉税违法举报查处效率。在涉税违法行为举报查办中存在举报人描述的违法行为性质与实际调查中认定的性质不一致的情况。有些情况是举报人描述为一般违法行为，稽查局在办理过程中认为属于轻微违法行为；还有一些情况是举报人描述属于轻微违法行为，被举报人主管税务机关在办理过程中判定为一般违法行为的。出现上述情况时，办理部门认为举报查处超出了本部门办理权限，往往就将举报退回12366热线要求重新分派。为此税务机关应建立涉税违法行为举报“首查责任制”，最先查办举报件的部门要负责到底，稽查局查处一般违法行为时发现实属轻微违法行为的应直接办结；被举报人主管税务机关查办的轻微涉税违法行为举报案件，如果查办过程中发现存在一般违法行为，应按税务机关内部涉税违法案件移交的相关规定办理，避免出现进入查办环节的举报件再退回热线要求重新分派的情况。

(二)运用数字化思维全方位提速涉税违法举报管理效率

1.建设数字化举报平台。可开发涉税举报小程序或拒开发票一键举报app，精准快捷获取相关信息和证据，为税收违法行为数字化处置提供技术支撑。一般情况下，查处拒开发票违法行为需要哪些证据是比较明确的，通过小程序让举报人便捷上传证据，例如被举报人姓名、地址、定位、交易小票、支付凭证等图片以及交易过程视频，举报人发起举报时可以获得取证指导，当场进行取证，避免举报人因不了解该保留哪些证据而错失取证机会，减轻电话举报时坐席人员与举报人核对记录名称、地址的工作量，获取准确、完整的证据材料，提高涉税违法行为查办效率，实现社会价值更大化。

2.以举报人为中心，建立涉税违法举报处理信息传递闭环。根据现有的涉税违法行为举报工作流程，由纳税人发起举报，12366热线负责接收举报信息，快速传递给办理部门。12366热线负责向纳税人反馈举报件流转环节，比如举报是否受理、是在办还是已经办结等，办理部门负责向举报人反馈举报查处情况。在这样的运行模式下，举报人获取举报件办理情况不够便利。开通小程序或app渠道后，有了平台支撑，举报件在税务机关内部流转时，税务机关各部门可以根据权限上传本部门办理情况，设置权限仅供举报人查询，这样举报人能轻松全面掌握举报件所处环节，办结所需时限，查处进度，获得更好的维权体验。

3.提高违法风险降低违法收益，让守法经营成为纳税人的占优策略。对于经营者来说，选择按规定开具发票，还是选择拒绝开具发票，要看这两种策略对应的收益，根据理性人假设，经营者总是选择收益高的那种策略。在传统处理模式下，为了向税务机关提交证据，举报人必须邮寄或上门递交，举报成本高。税务机关查办涉税违法举报时也常遇到找不到被举报人、被举报人否认存在违法行为等情况。如果采用举报app，举证成本和查办成本将大大降低，涉税违法举报查办快、查实率高，违法行为的成本增大。当违法成本大于违法收益时，按规定开具发票守法经营就成了纳税人的占优策略，纳税遵从度将进一步提升。

(三)充分发挥涉税违法举报的正外部性

1.扭转一次性博弈力量对比，有效发挥新时代税收职能作用维护经济活动秩序。当今社会经济条件下，人员、货物、数据海量流动，传统处理方式已经不能适应。例如黄金周外地游客消费、网络消费拒开发票举报往往因为举报人提供证据不便、难以到现场配合调查而成为难题，这也使得一些不法经营的商家大肆公然拒开发票。如能实现涉税违法举报证据采集远程快捷传递，将从根本上扭转举报方与被举报方的力量对比，对于举报人来说无论身在何处，不论是线上还是线下交易，都能通过证据采集指引一键上传，极大提升涉税违法行为举报效率和办理效率，这对景区餐饮等具备一次性博弈特点的行业拒开发票违法行为有强大的遏制效应，有利于消除“黄金周”天价虾等经营欺诈，实现税务管理外部正效应。

2.应用拒开发票违法行为举报大数据，扭转餐饮行业税务管理难题。根据热线受理数据，餐饮业拒开发票约占拒开发票违法行为总量的90%。涉税违法举报小程序或app推出后，税务机关可以从数字化违法举报平台上轻松获得高频被举报人名称、地址、被举报人收款渠道和账号，有利于税务机关加强餐饮业管理。我国现阶段对餐饮企业多采用核定征收方式，在当月开票金额接近核定销售额时，餐饮业经营者发生拒开发票行为的可能性就会明显增加。如果能掌握高频拒开发票情况，再加上对相关收款账户流水的调查，就能较好地掌握餐饮企业经营情况，有利于税务机关取得餐饮业税收管理的主动权。