基于风险管理的残疾人就业保障金征缴对策*

刘慧平

(湖南税务高等专科学校， 湖南 长沙 410116)

2019年我国残疾人数量达到8296万，占总人口的6.34%①。自1995年全面开征残疾人就业保障金(以下简称残保金)以来，在提高全社会保障残疾人就业责任意识、促进残疾人按比例就业、筹集资金改善残疾人生活和发展条件等方面发挥了重要作用。为进一步完善残保金制度，经国务院同意，国家发展改革委、财政部、民政部、人力资源社会保障部、国家税务总局、中国残联六部门联合印发了《关于完善残疾人就业保障金制度，更好促进残疾人就业的总体方案》(发改价格规〔2019〕2015号)，对残保金征收政策等进行调整和优化，这标志着我国残保金政策步入了新阶段。

一、我国残保金征收政策的发展演变

(一)初始阶段(1990—1994年)

《中华人民共和国残疾人保障法》(以下简称残疾人保障法)于1990年12月28日颁布通过②，该法颁布后部分省(自治区、直辖市)人大根据各地区实情制定《残疾人保障法实施办法》，规定了安排残疾人就业的比例，一般为1.5%～2.0%，并对安排残疾人就业达不到规定比例的单位征收残保金。此阶段，征收残保金带有一定惩罚性，其目的是以此促进残疾人就业。

(二)全面开征阶段(1995—2014年)

为规范各地残保金收支管理办法，财政部制定了《残疾人就业保障金管理办法暂行规定》(财综字〔1995〕5号，以下简称暂行规定)。自该规定颁布以来，残疾人就业保障金数目逐年增加，切实发挥了促进残疾人就业的作用。(见表1)

(三)规范阶段(2015—2019年)

为进一步规范残保金的征收使用管理，2015年财政部等三部门制定了《残疾人就业保障金征收使用管理办法》(财税〔2015〕72号，以下简称管理办法)。(见表2)管理办法完善了残疾人就业保障金的相关政策，使得我国残疾人就业保障金政策向更加规范化的方向发展。(1)明确了征收部门。确立税务部门为残疾人就业保障金的征收部门，充分保障残疾人就业保障金的征收效率。(2)建立了公示制度。规定相关部门必须向社会公示按比例就业，残疾人就业保障金的征收、使用、管理等相关内容，使得残保金的征收、管理和使用逐渐透明化、公开化，也有利于社会公众对残保金政策的实施情况进行监督。(3)体现政策公平性。用人单位安排一名持有中华人民共和国残疾人证(1至2级)或中华人民共和国残疾军人证(1至3级)的人员就业的，按照安排两名残疾人就业计算，有利于促进重度残疾人就业，也有利于残疾人群体的内部公平。(4)减轻了初创期小微企业负担。对工商登记注册之日起3年内，在职职工总数20人以下(含20人)的小微企业，免征保障金。该规定免除了初创期小微企业的残疾人就业保障义务，有利于促进小微企业发展。

表1 残疾人就业保障金征收政策

表2 残疾人就业保障金征收使用管理办法

(四)完善阶段(2020年1月至今)

2019年12月27日，经国务院同意，国家发展改革委等六部门联合印发《关于完善残疾人就业保障金制度，更好促进残疾人就业的总体方案》(发改价格规〔2019〕2015号，以下简称总体方案)。总体方案的发布对残保金征收政策等进行了调整和优化，为我国残疾人事业发展起到了积极作用。财政部下发《关于调整残疾人就业保障金征收政策的公告》(财政部公告2019年第98号，以下简称98号公告)，进一步明确相关规定。(见表3)(1)将残保金由单一标准征收调整为分档征收，体现了激励约束并重的原则。(2)扩大免征范围，减轻小微企业负担。去除了原规定中“自工商登记注册之日起3年内”的条件，只要在职职工总数30人(含)以下的企业，都暂免征收残保金。(3)明确残保金征收标准，社会平均工资的计算口径原来并不明确，此次将口径明确为城镇私营单位和非私营单位就业人员加权平均工资，有了实质性降低。(4)明确劳务派遣方式安排残疾人就业的计算方式。劳务派遣方式残疾人数如何计算原来没有明确规定，此次明确规定由派遣单位和接受单位通过签订协议的方式协商一致后，将残疾人数计入其中一方的实际安排残疾人就业人数和在职职工人数，不得重复计算。国家税务总局于2019年12月31日下发《关于修订〈残疾人就业保障金缴费申报表〉的公告》(国家税务总局公告2019年第49号)，以全面落实上述有关政策，进一步明确残保金申报事宜。

表3 关于调整残疾人就业保障金征收政策的公告

二、残保金征缴风险管理存在的问题

(一)残保金征缴风险管理意识薄弱

部分缴费单位风险意识淡薄，对于残保金等非税收入政策认识不深，为谋取私利逃避缴费义务的侥幸心理长期存在，缴费遵从度低。且税务部门对残保金等非税收入征收的风险管理认识不足，相关工作没有得到足够重视。

(二)缺乏完善的残保金征缴风险管理机制

在国地税征管体制改革磨合期，部门之间协调不畅，上下级之间配合不力的现象仍然存在，内部联动机制不健全，征管合力不强，工作效率不高。此外，外部协作机制不健全。残保金征收信息化管理水平不高，残联、税务机关等相关部门之间尚未信息联网，不能实现数据共享。虽然相关文件规定了残联等部门的协助义务，但立法层次低，内容简单、笼统，操作性不强，造成衔接不畅信息传递不顺。

(三)征收范围广，数据匮乏，风险识别困难

残保金征收对象包括机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织等用人单位，征收范围广。机关、社会团体和事业单位实行的是编制管理，职工人数等有关数据相对容易确定，但是企业的实际职工人数、工资水平等真实情况往往难以掌握，有的用人单位存在“租用”或“挂靠”残疾人证、以“残疾证换酬劳”的虚假用工现象。目前税务机关釆集的涉费信息主要来源于税务机关征收、缴费单位申报等基础数据，涉费数据采集范围偏小，申报表内容单一，信息采集的整个过程主要依靠缴费单位自行申报，真实性、准确性较差，影响风险识别的精准度，分档征收和免缴政策后续管理难度大。残保金享受减免的条件是职工总人数和安置残疾人就业比例，采取的是用人单位通过申报表自行填报享受方式，这完全取决于缴费人的遵从，由于减免享受面比较广，有关数据准确与否税务机关难以掌握，后续管理难以到位。

(四)欠费追征手段有限，风险应对难以到位

残保金实际执行中欠费情况普遍，而加收滞纳金的规定虽然在1995年的暂行规定中有提及，但按日加收5‰滞纳金显然过重，难以执行。后续的文件都未提及滞纳金的追缴。2015年管理办法规定由保障金征收机关对用人单位实施检查、催报追缴。但具体追缴手段没有明确规定，保全、强制执行等措施的采取找不到明确依据。残联是一个社会团体，不具有执法主体地位，没有执法权，税务机关也缺乏法律授权，导致针对残保金存在的欠缴、不缴风险应对措施难以到位。

三、完善残保金征缴风险管理的建议

(一)营造残保金征缴风险管理的良好氛围

税务机关应树立以风险管理为导向的理念，广泛开展政策宣传，充分利用现代化媒体平台，大力宣传残保金征收新政策，提示缴费单位在残保金管理方面作出相应调整，规避缴费风险。同时税务机关要加强执法能力，在残保金征收工作中做到公平、规范、文明、透明，尽量降低缴费遵从成本，优化营商环境。缴费单位应提高缴费遵从度，自觉树立履行社会责任意识。总体方案指出将残保金缴纳情况纳入信用范畴，将失信行为记入信用记录，并录入全国信用信息共享平台。各级各部门要结合税收宣传月、全国助残日，充分运用12366服务热线和电子税务局等网站、征纳互动平台、微信等线上平台，开展互动式政策宣传辅导和缴费问题咨询解答，强化缴费单位的理解和认识，提高缴费遵从度，树立“缴费光荣，欠费可耻”的意识，确保缴费人应知尽知。

(二)完善残保金征缴风险管理机制

以税收管理的标准来加强残保金的征收和管理，实现税费征管一体化；强化组织保障措施，把残保金征缴风险管理纳入税收风险管理体系中；完善岗责制度，将残保金征缴风险管理环节中的岗位及其责任逐一落实，明确岗责目标，避免出现风险管理脱节；完善绩效考核制度，结合残保金缴费登记、残保金缴费申报、入库率、欠费管理、各项检查中出现的征管问题等方面科学设定评价指标，完善质量考核内容，切实以岗尽责，以责促效；加强相关职能部门协作，积极争取并依靠地方政府支持，推动财政、税务、人社、残联等相关部门和单位建立残疾人就业及残保金信息共享机制；明确各部门职责，形成全面、实时、动态的残保金信息监控网络，应用大数据实现对残保金全方位的控管。

(三)研究开发残保金识别模型，提高风险识别精准度

残保金征缴对象复杂，其风险特征规律难以掌握，因此在实际工作中很难建立统一的风险评估标准，主要依靠人工筛查，风险评价效率较低。应深入应用系统论、统计学知识，运用政策分析、案例分析、经验分析等风险分析方法，寻找残保金风险发生领域，提取用以识别残保金风险领域的风险特征，建立相应的指标体系和识别模型。残保金风险识别模型是风险识别的主要工具，借助科学的分析工具和分析手段，对海量业务数据进行提炼、分析和评估，提高风险识别的精准度。(见表4)

表4 残保金风险分析指标体系

(四)逐步完善配套政策法规，强化税务机关残保费征缴风险管理主体地位

国家应以法律法规的形式赋予税务部门征收残保金的权力，如明确税务部门对用人单位的实际职工人数、工资水平核定、欠缴处罚等权力；明确税务部门征收残保金的责任与税收责任同等重要，增加税务部门的风险管理责任。首先要明晰征缴双方的权利和义务，还责于缴费人。简化税务机关的调查、核实、审批程序，明确缴费单位涉费信息报送保存等法定义务，以及违反有关规定面临的法律后果。其次，赋予税务机关到用人单位核实残疾人在岗情况的执法权，赋予税务机关有条件的残保金推定和核定权。最后要加大对不遵从行为的打击力度，提高违法成本，明确清欠主体和可采取的强制手段，做到应收尽收和执法公平。

注释

①数据来源于中国税务报2019年6月12日03版.

②第三十条规定：“机关、团体、企事业组织、城乡集体经济组织，应当按一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。省(自治区、直辖市)人民政府可以根据实际情况规定具体比例”.