浅议地方财政支出结构：基本内涵、类别及影响因素

一、地方财政支出结构的基本内涵

关于财政支出结构概念的理解，最普遍的一种观点是把财政支出结构定义为各类（或各项）财政支出占总支出的比重，所以又称之为财政支出构成（陈共，1998）[1]。亦然，地方财政支出结构的最一般概念应界定为地方财政各类（或各项）支出占总支出的比重或构成。显然，这种概念是从量的维度来界定，是一种现象状态。但财政支出本身还具有特殊意义，它是政府活动的资金来源和直接成本，是政府职能及其政策的一个体现（何振一、闫坤，2000）[2]。所以，为了更深刻地反映财政支出结构的实质，学者们更多将视角放在财政支出结构与政府职能偏好的关系上。在这个层面上，认为财政支出结构与政府职能间存在着一种对应关系，财政支出结构现状是政府及其官员行为取向的间接显示（郑尚植，2014）[3]，地方财政支出结构是对地方政府职能的一种显示。因此，地方财政支出结构从现象来看是地方各项财政支出占总支出比重间的量的关系，但从实质来看是地方各项财政支出所对应的地方政府职能间的偏好关系。这两个问题像同一个硬币的正反面，二者不可分割。因此，对地方财政支出结构的研究至少要从这两个层面展开。

第一，地方财政支出结构是地方政府所支配的资源量与其职能履行程度的统一。既然地方财政支出是地方政府配置财政资源以实现其职能的过程，那么地方财政支出多少，具体安排哪些项目均取决于地方政府所要完成的职能是什么，即有什么职能就有什么支出结构。但无论是税收收入还是非税收入，地方政府所掌握的资源均不可无限量支配，也就是说地方政府的职能受到其所掌握财政资源规模的限制。那么，地方财政支出结构不仅是政府职能的显示，也是政府配置资源状况的显示。

第二，地方财政支出结构反映了地方政府职能在市场配置影响下的关系比重。由于地方财政配置与地方市场配置一起组成地方资源配置系统，那么，地方财政支出结构不仅要受到社会资源总规模的制约，还与市场配置机制的互相作用。在地方资源配置体系中，只有使地方财政配置与市场配置相互协调，优势互补，才能实现社会资源总体配置的优化[4]。地方政府职能体系经过与市场配置机制的相互作用，形成了现行职能履行结构，在地方财政配置上体现为现行地方财政支出结构。从这个意义上说，地方财政支出结构所体现的政府职能在支出安排上的数量关系不仅受到职能偏好、总资源的制约，还受到市场经济活动的影响。

二、地方财政支出结构的类别

不同分类的财政支出决定了多样性的财政支出结构。地方财政支出结构亦然如此，有多少种研究地方财政支出的角度就有多少种地方财政支出结构的分类。地方财政支出结构的类别主要是依据研究者的研究目的和关注重点而定，目前学界常用的分类有以下几种：

第一，职能型。地方财政支出结构能够反映地方政府对各种职能的偏好关系，从政府职能或财政职能角度考察地方财政支出结构被称为职能型地方财政支出结构。职能型支出结构按照不同用途有粗细之分，例如辽宁省在财政统计上将地方财政支出分为一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业等等14 种支出；而有的学者则把上述14 种大体划分为经济建设支出、行政管理支出、民生保障支出以及其他支出4 种。国际货币基金组织还从职能分类的基础上进一步细化分类，例如在经济性支出中具体分为：农业、制造业、铁路、通讯等等。总之，职能型地方财政支出结构根据研究目的的不同可以有多种具体划分方式，但无论哪种支出结构均可明确显示出地方政府各职能间的数量关系和偏好关系，并根据这种关系的变化反映出地方政府在各种职能上的演变情况。

第二，调控型。“调控型”指的是地方财政支出项目按照可调控原则进行划分。所谓“可调控”指的是地方政府能够根据当地经济发展阶段和社会需求改变而增减相应的财政支出，使其顺应外部环境和实际需求的变化。具有可调控的财政支出被称为可控性支出；不具有可调控的财政支出被称为不可控性支出。在西方财政理论和实践中，一般不可控性支出是那些具有法律限定的支出，不得随意更改或停付，更不能消减支出规模。例如法律所规定的养老金、失业救济金和对低收入阶层的保障等等。在2015 年我国新预算法实施之前，不可控性支出主要体现在重点支出挂钩机制。支出挂钩机制是国家为了保障重点项目的支出规模和力度，把教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7 类支出均与地区生产总值挂钩。

第三，行政型。行政型地方财政支出结构指的是按照政府层级设置来划分相应的财政支出。纵观国际，各国政体不同，其相应的财政支出行政分类也不同，例如美国属于联邦制国家，由中央政府、州政府和地方政府组成。其中州政府与地方政府为下属政府（也就是本书所指的地方政府，在这里为了避免与美国地方政府混淆而采用下属政府），与之对应的财政支出行政分类为州财政支出和地方财政支出。日本属于单一制国家，政府层级分为中央政府、都道府县政府以及市町村政府，其中下属政府为都道府县政府以及市町村政府。那么，对应的行政型地方财政支出结构为都道府县支出与市町村支出。在我国，按照我国政权体系分为中央、省（直辖市、自治区）、市、县和乡（镇）等五级政府，对应的地方财政支出结构为省级财政支出、市级财政支出、县级财政支出以及乡级财政支出。行政型地方财政支出结构主要体现了地方各级政府在财政资源配置中的地位和关系。财政资源配置具有总体性和地域性双重属性，如何调控和安排财政资源在各级政府间有效利用十分必要。

三、地方财政支出结构的影响因素

贾康曾说，财政是一种“以政控财，以财行政”的分配系统，但财政活动却不是政府随意而为决策及其政策的产物。因为在这一系统中还涉及到政府、市场、社会主体之间复杂关系的制约。因此，研究地方财政支出结构不能绕开影响它的主要因素，只有明了何为地方财政支出结构的影响因素，才能在理论上为如何优化支出结构提供有实践意义的指导。

第一，市场化程度。经济发展是财政运行的物质基础。在社会主义市场经济中，地方经济市场化程度是制约地方财政支出结构的因素之一。具体而言，这种影响首先体现在规模上。市场资源配置和财政资源配置共同组成了社会资源配置系统，假设在生产总值一定的条件下，市场和政府的边界决定了各自配置资源的数量规模。地方财政支出占地方生产总值的比率份额取决于政府与市场间的关系与地位。当市场化程度较低时，政府是经济增长的主导者，财政配置资源的占比将高于市场配置占比；当市场化程度较高时，市场是经济增长的主导者，财政配置将少于市场配置占比。其次是对具体支出安排的影响。党中央明确指出市场要在竞争领域要发挥决定性作用，也就是说政府要退出竞争性领域，在非竞争性领域更好发挥作用。这种转变在财政支出结构上将表现为增加非竞争性领域支出项目，减少或停止竞争性领域支出项目。进一步说，地方政府财政支出将重点投入垄断、信息不充分不对称、具有外部效应、公共物品和服务、收入分配不公以及经济波动等市场失灵领域，而缩减其他领域的支出项目。

第二，上级政府偏好。作为中央政府的下属机构，地方政府必须坚决维护党中央权威和集中统一领导，这是我国政治体系的基本原则。地方政府的地位决定了地方财政运行更多地要受到上级政府决策及其政策的影响。纵观我国财政体制改革史可以发现，从高度集中的“统收统支”到经济性分权的分税制，我国地方政府的财政地位和财政决策权在不断增大，但在中央统一决策部署，地方创造性贯彻落实的基本原则下，地方政府财政决策权还主要掌握在上级政府手中。越是下层级政府，其财政收支决定权越是由其上级政府来控制，例如乡财县管机制。所以，从这个角度来看，地方政府是中央政府的从属机构和代理机构。因此，地方财政支出决策权并没有完全归于自身，而是要受到上级政府的审核批准才能执行。在这种体制下，地方财政支出安排也必然受到上级政府决策和政策偏好的影响。在决策“自上而下”、执行“自下而上”的系统中，研究地方财政支出结构需要将上级政府的偏好加入其中。

第三，本级政府目标。虽然地方政府并没有完全掌控财政决策权，但地方政府仍可以在一定范围内创造性贯彻落实上级决策。所以，地方政府行为目标也是影响地方财政支出结构的因素之一。地方政府行为目标之一是辖区内经济社会发展水平。经济社会发展是财政活动的物质基础和实现条件，当经济社会发展处于较低水平时，地方政府财源较少、财力基础薄弱，地方财政只能优先保障最基础、最基本的支出项目；当经济社会发展处于发达水平时，地方政府财源丰盈、财力雄厚，地方政府能够安排更多元和更高水平的支出项目。第二个行为目标是上级政府的考核指标。地方官员在晋升机制的激励下，会优先实施上级政府的重点决策和部署，将其掌握的财力尽可能投入到上级考核指标所对应的项目中，以期优于其他竞争对手的执行效果。