如何理解和实现政府职能转变——评《完善社会主义市场经济体制条件下加快转变政府职能研究》

文/丁煌

政府职能转变根植于现代化转型的宏大背景之中，对市场经济体制这一制度环境的关注抓住了政府职能转变的核心变量，也有助于解释不同地方政府职能转变的差异性

如何理解和实现政府职能转变是一个历久弥新的命题。政府自诞生以来，其价值导向、职责范围、履职方式等处于不断变化之中，与经济社会环境的匹配、利益相关者的博弈以及对善治的追求等得到广泛的讨论。在中国语境下，政府职能转变是一场艰巨而复杂的自我革命。改革开放以来，我国政府以人民利益为中心，以行政体制改革为主要抓手，持续推进政府职能转变，取得了卓著的成效。当前，我国政府职能转变进入新的阶段。一方面，仍存在一些桎梏与问题，需要对政府职能做进一步的调整、重组与优化；另一方面，面对国民经济与社会发展的新需求，政府治理现代化面临新的挑战。2021年《政府工作报告》提出“进一步转变政府职能”；“十四五”规划也强调，“加快转变政府职能，建设职责明确、依法行政的政府治理体系，创新和完善宏观调控，提高政府治理效能”。

范柏乃教授的新作《完善社会主义市场经济体制条件下加快转变政府职能研究》对政府职能转变进行了系统性研究，包括反思性的理论分析、实证检验、经验提炼以及策略选择，是一本既有理论深度又有实践启发的学术力作，在当前高质量发展、治理现代化的背景下具有重要的学术和实践应用价值。对于如何理解与实现政府职能转变，该书有着独到且深刻的见解。

在与市场经济体制改革的互动关系中理解政府职能转变

我国政府职能转变根植于现代化转型的宏大背景之中，市场经济体制改革是极为重要、不可忽略的制度环境。政府职能转变的关键是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用，其与市场经济体制改革形成了互相联动、彼此支撑的关系。为解析市场经济体制与地方政府职能的互动关系，该书建立了以“环境—行动者—响应”为逻辑链的分析框架，提出市场主体成长、市场要素发育、市场环境优化等形成了市场对政府职能转变的倒逼机制，在政府、市场主体、社会组织、公众等行动者的推动下，实现从无限政府到有限政府、从低效政府到高效政府、从人治政府到法治政府、从权力政府到责任政府、从管制型政府到服务型政府的转变。

对市场经济体制这一制度环境的关注抓住了我国政府职能转变的核心变量，也有助于解释不同地方政府职能转变的差异性。该书提出，“同一‘配方’的政府职能转变方案可能不会得到统一的答案，根据区域的制度环境特征进行适应性调整才能体现‘施政纲领’的精髓，以获得所辖地区民众的支持”。作者还对市场经济体制与地方政府职能耦合协调关系进行了量化分析，市场经济体制与地方政府职能呈现相辅相成、耦合协调度不断提高的特征，这也揭示了市场经济体制与地方政府职能的互动关系。

在“情境动力—触发动力—使能动力”框架下解析政府职能转变的动力机制

在市场经济体制改革这一关键性环境变量之外，政府职能转变还受到哪些动力因素的影响？目前国内相关研究大多是经验梳理和定性分析，尚缺乏较高解释力的整体性分析框架以及实证研究。该书对政府职能转变的动力机制进行了系统的探讨，既涵盖内外部环境因素，也涉及影响政府决策和行动的关键主体以及主要的执行因素，既有理论分析，也有实证考察，有助于全面、深入地理解改革开放以来我国政府职能转变的改革历程与实践，也有助于找到加快转变政府职能的着力点。

具体来说，作者基于组织变革理论构建了政府职能转变的三元联合驱动模型，提出政府职能转变的关键驱动因素包括情境动力（转型压力、绩效困境）、触发动力（政绩导向、领导推动、民众诉求）、使能动力（共识构建、组织协同、过程控制）。情境动力引发地方政府现行职能模式出现危机，触发动力促进地方政府引入新职能模式，使能动力推动地方政府新职能模式取代现行职能模式；情境动力通过触发动力影响使能动力，进而驱动地方政府职能转变。在此基础上，作者采用结构方程模型分析方法对政府职能转变的动力机制进行了实证研究，考察动力因素之间的关联机理，揭示各项动力因素对地方政府职能转变的影响强度、影响方式和影响路径。关于政府职能转变动力机制的研究深化了对“政府职能转变是如何发生与推进的”这一重要问题的理解。

构建具有科学性和实操性的政府职能转变绩效测度量表

在加快转变政府职能的工作中，需要准确地追踪和把握进展与成效，及时发现问题、总结经验，不断地改进与提升。这意味着一套具有科学性和实操性的测度量表是必不可少的，这是判断政府职能转变具体实践是否有效、成功的重要工具。该书在国内首次提出地方政府职能转变绩效的概念，并将其关键维度划分为内部优化绩效和社会适应绩效。相较于以往相关研究，该书对地方政府职能转变绩效的界定具备系统观视角，既考虑政府自身的业绩，也考虑周边绩效，即产生的社会影响性。在此基础上，作者基于文献调研和专家访谈，构建了地方政府职能转变绩效的具体测度指标并通过实证检验进行修正，最终形成了具有较高信度和效度的地方政府职能转变绩效测度量表。

该书还对东、中、西部不同地方政府职能转变绩效进行了实际测度与比较分析，作者借助欧盟通用评估框架（CAF）探讨了地方政府职能转变绩效的影响机理，提出领导因素、保障因素、流程因素三大类的影响因素并采取量化方法进行了实证研究。

在提炼浙江经验的基础上提出政府职能转变的实现路径

该书立足于浙江省政府职能转变改革实践，基于扎实的实证调查，在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、行政管理等多个领域梳理总结了一系列具体而鲜活的创新案例，提炼其主要做法与成功经验。在此基础上，作者提出了政府职能转变动力再造和绩效提升的实现路径。作为经济社会发展的“先发地区”，浙江省的政府改革走在全国前列。近年来，浙江省以“最多跑一次”改革、数字化改革等改革举措为关键抓手，着力推进政府职能转变，有效提高了行政效率、行政质量，提升了人民群众的满意度，浙江方案、浙江经验值得其他省市学习、借鉴。

政府职能转变是宏观的、系统化的顶层设计，也是一项项涉及具体领域、微观事务的探索实践。该书对浙江省政府职能转变的经验提炼，牢牢抓住了政府改革创新的前沿，注重研究的前瞻性与应用价值。作者长期深耕于政府职能转变相关领域，持续追踪该领域的新情况、新问题，并致力于将研究成果转化为政策方案，推动改革创新的制度化、长效化及推广应用，令人钦佩与赞赏。

总而言之，该书对政府职能转变开展了全方位、立体化的研究，不仅深化了对政府职能转变的认识与理解，而且为实现政府职能转变提供了切实可行的路径与方法，有不少新观点、新理念值得深入思考、实践应用及拓展研究。习近平总书记指出，“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争”。通过转变政府职能，推动政府治理体系和治理能力现代化，实现高质量治理，是制度优势的重要来源。我国政府职能转变自改革开放以来已走过了40多个年头，但依然任重而道远。对于如何理解和实现政府职能转变，该书可为实务工作者和相关领域研究者提供有价值的参考与借鉴。