区域基础教育治理现代化的路径探索与改革展望

方 芳

教育治理现代化是教育现代化的有机内涵，是达成教育现代化目标不可或缺的重要支撑。基础教育是我国国民教育体系的基础，其受教育者群体庞大，社会关注度非常高。我国的基础教育管理体制以区县制管理为主，这种低重心的管理模式和地域的差异性使得基础教育治理具有一定的特殊性和复杂性。近年来，我国不同区域在追求基础教育治理现代化的进程中也在探索不同的改革路径，为我国教育治理现代化的整体发展提供了有益经验。

一、基础教育治理现代化的基本意蕴

(一)基本内涵

教育治理现代化的概念与提法主要源自党的十八届三中全会首次提出的国家治理概念。教育是国家重要的民生领域，教育治理是国家治理的重要组成部分，教育治理现代化成为国家治理现代化的应有之意。

从管理到治理，虽然只有一字之差，但不仅体现了我国经济和社会的深刻变化，也体现了党和国家执政能力的变革。传统意义上的管理主要指政府及其部门对各领域单向度的管控，被管理者仅需要被动服从和执行。治理理论的核心理念则认为，政府并不是唯一的治理主体，政府、社会组织、市场、公民个人等都是治理主体，各种利益相关者可以通过协商、谈判等互动、民主的方式共同参与公共政策的制定。治理理论的兴起进一步拓展了政府改革的视角，它对现实问题的处理涉及政治、经济、社会、文化等诸多领域，成为引领公共管理未来发展的潮流 。

教育治理现代化，就是要“通过教育领域的体制机制改革，调动不同利益主体的积极性和创造性，激发教育活力，促进教育公平，提高教育质量，促进教育事业健康持续发展，不断满足人民日益增长的优质教育需求”[1]。教育治理现代化实现的是由“有限的政府、规范的市场、专业的社会、自主的学校、自觉的公民”共同构成的公共教育治理格局。[2]在基础教育领域，基于地方区域的差异性和管理主体的低重心，教育治理现代化又呈现为不同的表现形式，但最终的共性是实现教育制度体系、制度运作方式和行政管理能力的制度化、规范化、法治化。

如果以基础教育治理中的基层单位——中小学校作为参照物，可以把教育治理分为外部治理和内部治理。外部治理主要指政府、学校与社会三者之间的制度安排。外部治理现代化的核心是要求转变政府职能，理顺政府与学校、社会的关系，政府简政放权、创新监管方式，为人民提供更加高效优质的公共服务。内部治理则指学校内部不同利益相关者之间所形成的关系及制度安排。内部治理现代化的核心是在赋予学校自主权的前提下，学校应当规范内部治理结构，形成党委领导权、校长行政权、民主参与监督权等相互制衡的权力架构，激发多元主体参与学校治理的活力，促进学校的持续健康发展。

(二)政策导向

自进入21世纪以来，随着我国教育体制改革的不断深化，教育治理现代化进程逐步推进。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，明确了“管办评”分离的教育改革发展战略。2015年5月4日，教育部颁发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，从依法行政、政校分开、依法评价的角度明确了推进教育“管办评”分离，促进政府职能转变的指导思想和基本原则。2015年9月，教育部确定了北京市东城区、上海市、江苏省无锡市、山东省青岛市、浙江省等12个管办评分离改革试点单位。可以说，“管办评”分离改革开启了教育治理现代化的征程。

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确提出了“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系”。教育领域的“放管服”改革是对“管办评”分离的进一步深化，是在转变政府职能的基础上，进一步强化政府的有效管理和服务。2019年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，明确将推进教育治理体系和治理能力现代化作为推进我国教育现代化的十大战略任务之一。教育治理现代化已经成为我国未来教育事业改革和发展的重要内容。

针对基础教育领域，2019年6月23日，中共中央、国务院专门发布了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，明确要求推进现代学校制度建设，落实学校办学自主权，激发学校生机活力。同时，针对目前中小学教师和学校负担过重的问题，提出要严格控制面向义务教育学校的各类审批、检查验收、创建评比等活动。2020年9月22日，教育部等八部门发布的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》指出，要明晰政府、学校权责边界，处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系。围绕对学校管得太多、干扰太多、激励不够、保障不够等突出问题，深化体制机制改革，着力破解影响和制约中小学办学活力的困难和问题。基础教育领域的治理现代化要求尊重教育发展规律，充分发挥学校办学主体的作用，为学校潜心办学治校创造良好的环境。

二、区域基础教育治理变革的实践路径

(一)地方教育立法与区域制度建设

地方立法与制度建设是推进区域基础教育治理体系和治理能力现代化的前提和基础。出台地方教育治理政策，为区域治理变革提供依据和保障，已经成为很多区域推进治理变革的重要做法。例如，青岛市2017年出台了《青岛市中小学校管理办法》，明确了政府、学校和社会在学校教育中的权利和责任。北京市2019年制定出台了《关于加强北京市中小学党的建设工作的意见》，明确了新时代中小学党的建设的工作机制；2018年颁布实施了《北京市中小学学生奖励与处分办法》，规范了中小学校学生处分的原则、种类与程序要求。武汉市2016年发布了《中小学学生校内申诉处理办法》和《中小学教师校内申诉处理办法》，明确了中小学学生、教师校内申诉的受理范围、申诉处理机构、申诉程序等内容，进一步维护了学生、教师的合法权益。上海市自2017年开始在规范和治理校外培训机构方面先后出台了《上海市民办培训机构设置标准》《上海市营利性民办培训机构管理办法》《上海市非营利性民办培训机构管理办法》《上海市培训机构监督管理办法》等多部政策文件，厘清了校外培训的治理体系和治理内容，为在实践中规范校外培训的发展提供了制度支持。天津市2018年出台了《天津市预防和治理校园欺凌若干规定》，明确了不同主体防治校园欺凌的责任与工作机制，成为全国首部防范校园欺凌的地方性法规。重庆市2016年出台了《重庆市家庭教育促进条例》，从家庭、学校、社会不同层面推进家庭教育的发展，丰富了教育治理的内容，填补了国内家庭教育没有法律法规的空白。

上述不同区域通过制度先行的做法，以法规和政策作为区域基础教育治理改革的保障和依据，为区域教育治理现代化奠定了基础。

(二)区域政府放权与职能转变

教育治理中外部治理现代化的核心即政府放权与职能转变。由于基础教育关系到九年义务教育的实施，相对于高校来说，各地方政府对基础教育的管理往往更加谨慎，一定程度上束缚了学校发展的活力。近年来，各区域利用地方享有的自治管理权，逐渐探索政府对中小学校的放权管理与职能转变。

2014年，山东省青岛市下放了14项中小学校自主管理权限，扩大了学校人事管理自主权、财务和基建项目管理自主权、教育教学自主权等多项权力。实施放权政策后，学校可以在核定的内设机构和干部职数内自主设置内设机构，按照部门预算要求自己进行预算管理，学校可在每周总授课时间不变的情况下适当调整课程安排和每节课授课时间，等等。2016年，青岛市教育局又发布了《关于在全市中小学校实施学校管理权限清单制度的通知》，明确了学校作为单位法人应享有的教育教学管理、学生管理、干部教师管理、财产财务管理等5个方面35项权限，全面推动学校管理权限依法、规范、公开运行。从全国来看，目前我国基层学校“对下放自主权呼声最高的是教师招聘和解聘权、员工报酬分配权、干部选用权”[3]，但这3项权力也是最为复杂的，涉及教育、人社、编制、财政、组织等多个行政部门，基于此，有的地方采用了“柔性放权”的方式，例如，在教师招聘上有的区( 县) 在维持教育局统招的前提下，在制订相关规则和程序中，有意增加了学校的参与度和话语权，也不失为一种好的经验和做法。

为了推进政府职能转变，提升政府服务能力和水平，还有一些区域进行了教育行政执法体制改革。例如，上海市成立教育行政执法事务中心作为专业化执法机构实体来承担教育行政执法体制与机制创新各项工作。上海市教育行政执法事务中心作为上海市教育委员会管理的全额拨款事业单位，具有独立的人权、事权、财权。专业化执法机构的成立，有效克服了原先体制下执法人员不专业、执法资源不集中、执法部门协同性不强等弊病，极大地提高了执法效率，提升了教育行政主管部门的行政监督力。还有的区域积极利用现代化信息技术，探索和创新政府服务方式。浙江省全面推行网上政务服务，着力打破信息孤岛，实现数据共享。“浙里办”客户端(APP)上线运行，将政府政务服务集中于网上平台，高效便民。加快建设公共信用信息平台，着力构建事前管标准、事中管检查、事后管处罚、信用管终身的监管体系，高效率地提升政务服务水平和能力。

(三)学校治理的变革

教育治理现代化不仅包括外部治理，还包括学校的内部治理。各区域在简政放权的同时，也在着手推进学校内部治理的变革。早在2014年8月，成都市武侯区就开始在新建的川大附中西区学校试点推行“教师自聘、管理自主、经费包干”的“两自一包”改革。教师自聘，就是教育部门动态核定学校教师规模数，由学校面向社会自主选聘优秀教师(没有编制)，打破岗位“终身制”和待遇“大锅饭”。管理自主，就是实行校长负责制(学校核心管理团队仍由教育部门考核任命)，学校拟定和公布《办学章程》，自主办学，建立现代学校制度，内部管理层级从金字塔式向扁平化转变。经费包干，就是参照公办同类学校公用经费和人头经费的平均数，分年度打包划拨经费，学校按照日常运转和发展需要自主管理和使用。[4]“两自一包”改革有效破解了编制管理缺乏弹性、内部激励机制缺失等瓶颈障碍，明显提高了学校办学的主动性和积极性，增强了教师的主人翁意识。

另外，北京十一学校也在大力改革内部治理结构，在保留传统管理方式的前提下，增加了自下而上的赋权环节。不仅组成教职工代表大会和学生会的代表由民主选举产生，校长也必须每年向全校述职，接受教代会全体代表的信任投票，达不到规定的信任度，校长必须自行辞职。同时规定，经全体代表60%以上同意，可启动弹劾校长或修订政策方案的程序。学校还通过明确教代会、校务委员会、学生会、学术委员会的职责，积极完善内部治理结构，形成学校自主管理、自我约束、自我发展的办学机制。

四川成都市青羊区积极推进学校民主管理委员会建设，由家长、教师、社区、学生四方面的代表组成民主管理委员会，对学校的重大事务进行民主决策、民主管理和民主监督。“民主管理委员会是在学校教代会、家长委员会、学生会等二级组织的基础上，以民主选举为主的方式产生的学校最高一级的自治性组织”[5]，有利于促进学校与家庭之间的沟通和交流，促进学校、社区教育资源的整合与共享，促进学校和社区的整体和谐发展。

(四)区域社会参与探索

在现代教育治理体系中，社会参与有助于提高公共教育服务的供给能力和保障水平。上海市浦东新区政府早在2000年之前即开始培育社会组织，他们起初往往是依附于政府的学会、协会，以退休的校长、教师为骨干，后来逐渐运行发展成为能够面向社会、进行市场运作的第三方机构。也正是基于社会组织的成熟发展，上海市浦东新区创建了学校“委托管理”机制，将学校委托给有良好资质的第三方专业教育中介机构管理，建立与委托管理相配套的机构和制度。教育行政部门从对学校事无巨细地管理转变为侧重政策规划、招生、课改、教学质量监控等宏观管理。

与上海浦东区类似，山东省潍坊市坊子区在简政放权之后，也在探索将学校管理权委托给有良好资质的社会中介组织，并由这些组织建立多个“教育联盟”来承担管理学校的事权。在这个过程中产生了潍坊幸福教育研究中心、潍坊信心教育研究中心、潍坊创新实践教育研究中心等机构，分别承接各个学段的学校管理权。还有广东省佛山市顺德区，在放权给学校的同时，也在探索委托专业化的社会组织构建“学校自主评价体系”，对学校质量进行监督评价。他们成立了民办教育协会，承担行业管理、水平评估和质量监督等权力；成立了教育决策咨询委员会，公开招聘社会各界的智囊人士，代表社会公众参与地方教育的决策咨询。[6]

三、区域基础教育治理现代化的改革展望

2020年是我国全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，同时更是“十四五”规划的开局之年。目前已经有很多区域开始制定本区域教育现代化的“十四五”规划，而教育治理现代化成为区域教育现代化的重要内容。2020年7月，上海市浦东新区公布的《浦东教育现代化2035(征求意见稿)》中明确未来目标之一是成为“治理体系和治理能力现代化先行区”，实现“深化政府宏观管理、学校依法自主办学、社会积极参与、各方合力推进的教育公共治理结构与治理机制，实现以集团化、学区化、学段化、智能化为特征的区域教育治理体系和治理能力现代化”。2020年8月，山东省潍坊市公布了《创新推进教育治理体系和治理能力现代化指导纲要》，明确到2025年，潍坊市党委全面领导、政府依法管理、学校自主办学、社会广泛参与、各方共同推进的现代教育治理“潍坊样本”更加成熟，到2030年，基本实现区域教育治理体系和治理能力现代化。上述区域对未来教育治理现代化的规划和设想体现了未来区域教育治理改革的方向。

(一)坚持依法治教，提升教育法治化水平

当前，我国正处于教育改革的攻坚期和发展的关键期，随着教育领域改革的全面深化，改革的成果需要依靠法律加以确认和保障，出现的新问题更多地需要通过法律来解决，而且，公众的法治意识和权利意识也在不断增强，这些都预示着实现教育治理现代化必须实现全面依法治教。《中国教育现代化2035》将“依法治教”明确为推进教育现代化的基本原则之一。运用法治思维和法治方式治理教育事业，有助于推动区域教育治理现代化的实现。

首先，区域基础教育改革应当做到于法有据，以法规政策规范引领和推动教育改革，促进和保障教育发展。目前我国在普通高中教育、家庭教育、校企合作等领域还存在立法空白，各区域可以根据本地发展需要积极开展地方立法探索，先行先试，制定有针对性的地方性法规或政策文件。需要注意的是，区域制定政策文件在内容上不能违反上位法律法规，在程序上要遵循正当程序原则。涉及群众切身利益或者重大利益调整的，要采取座谈会、论证会、听证会等方式广泛听取意见。

其次，区域教育行政部门应持续推进依法行政。教育行政部门可以通过权力清单、责任清单、负面清单的做法，进一步明确职能权限与责任，切实按照法定职责必须为、法无授权不可为的原则行使权力。在教育行政执法方面，区域改革具有很大的空间，有条件的地方教育行政部门可以在教育行政执法机构方面探索改革，形成由相对独立编制人员组成的专门性执法机构，集中执法力量。同时，积极会同财政、公安、工商、民政等部门，在校外培训、非法办学等重点执法领域形成联合执法机制。

最后，区域学校要坚持依法治校。地方应落实和规范学校办学自主权，提高学校章程制度建设与实施质量，规范和制约管理权力运行，保障学生、教师和学校的合法权益，健全校内权利救济和纠纷解决机制，建设现代学校制度，全面提升各级各类学校依法治校的能力和水平。

(二)平衡政府与学校的权力边界与尺度

简政放权是教育领域“放管服”改革的前提和基础，只有政府把该放的权力放掉，减少对学校不必要的干预，充分发挥学校办学的自主性和积极性，才能真正促进学校发展、教师专业成长和学生全面发展。简政放权首先需要厘清政府与学校的权力边界，区域政府应建立权责清单的动态管理机制，对于中央下放或取消行政审批的事项紧跟承接落实，明确学校办学的主体角色，减少对学校的行政干预。

区域政府对基础教育的管理职能应主要体现在对基础教育事业发展的方向、教育质量、教育标准的把控上。通过制定地方教育法规或区域教育发展规划构建起基础教育发展的制度框架，把教育事业逐渐纳入制度轨道。通过教育经费的划拨和控制、对教育教学质量的评估和监督实现对教育质量的监督。“政府应专注于服务、规划、政策制定、法治、评价、督导等，真正实现政府作为引领者、服务者、协调者、监督者的整体角色”[7]。对学校来说，根据教育部等八部门发布的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》规定，政府要保证中小学校的教育教学自主权，学校在遵循学科教学基本要求基础上，可自主安排教学计划、自主运用教学方式、自主组织研训活动、自主实施教学评价；扩大学校人事工作自主权，加大学校在副校长聘任中的参与权和选择权，自主设置内设机构，自主择优选聘中层管理人员；落实经费使用自主权，学校按预算管理有关规定和学校发展实际需要，自主提出年度预算建议，自主执行批准的预算项目，对预算资金进行全过程绩效管理。

政府对学校的放权，并不是完全放任不管，特别是对以义务教育为主的基础教育来说，政府的放权是有合理限度的。目前我国基础教育治理体系下，我们所主张的重构政府与学校的关系，主要是转移政府对学校过多过细的管理，尽量把属于专业权范畴的微观事务管理权下放给学校。政府职能转变要求减少形式主义的行政检查和督导评估，全面清理和规范对学校的各类检查、考核、评比活动，把时间和精力还给教师，让他们静下心来研究教学、备课充电，提高专业化水平。

(三)提升政府管理服务的水平

教育治理现代化要求进一步强化政府的社会管理和公共服务职能，扩大教育供给的资源能力，提高教育公共服务水平。强化政府的公共服务职能，并不意味着过多的行政控制，而是建立服务导向，采取多种方式和途径满足社会需要，扩大公共服务的能力和改善公共服务的品质。

提升政府管理服务水平，一是要改革行政管理体制，减少机构重叠、政出多门的弊端，理顺政府相关部门之间的权责关系。教育部门要加强与财政、人事、编办、社保、公安等多部门的沟通协调，打通信息壁垒，建立学龄人口、教师、学校等信息共建共享平台，减少对学校不必要的干扰，形成服务教育的合力。二是规范政府服务行为。首先要实行政务公开，根据教育部印发的《义务教育领域基层政务公开标准指引》，2020年底前，我国要实现义务教育领域基层政务公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程，提高教育透明度和公众参与度。其次要健全区域教育政策性文件制定程序，实行重大教育决策和政府规范性文件出台前咨询、听证、公示制度，完善教育政策落实情况评估机制，提高教育决策科学性。三是要创新治理方式。现代社会要求政府改变传统落后的管理方式，运用现代信息技术构建网络化政务服务平台，推动教育管理服务专业化、标准化、便捷化。综合运用法律法规、标准、信息服务等现代治理手段引导和支持学校发展，减少对学校正常教育教学活动的干扰。

(四)提高学校自主管理能力

教育治理现代化要求建立现代学校制度，提升学校自主管理能力。政府给学校下放办学自主权之后，学校要通过规范的治理结构和治理方式实现高质量的自我管理。学校在内部治理结构中要形成决策权、执行权、参与监督权等主要权力之间规范运行、相互制衡的运行机制。其中，领导决策权包括党组织的领导权和校长的行政管理权。学校应根据中央组织部、教育部党组联合印发的《关于加强中小学校党的建设工作的意见》，明确中小学校的党组织充分发挥政治核心作用，全面负责学校党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，把握学校发展方向，参与决定重大问题并监督实施。根据教育部颁布的《义务教育学校校长专业标准》《普通高中校长专业标准》明确校长的具体职责，健全决策程序。

在民主参与监督权方面，学校应切实有效地发挥教职工代表大会的作用，对于职务评聘办法、收入分配方案等与教职工切身利益相关的决策必须经教职工代表大会审议通过。学校实施直接涉及学生个体利益的活动，一般应提交家长委员会征求意见，要积极探索完善家长委员会的组织形式和运行规则，不断扩大家长对学校办学活动和管理行为的知情权、参与权和监督权。鼓励学校建立由政府代表、学校管理者、教师代表、学生及家长代表、社会人士等多元主体组成的校务委员会参与学校决策，推进学校决策的科学化与民主化。在决策执行的过程中，学校可以“通过权力与责任清单管理，明确不同主体在不同管理事务、管理环节上具有的权力、义务和职责，构建由不同主体、不同部门构成的权力矩阵，加大利益相关者在学校治理中的参与度”[8]。

(五)推动社会参与区域教育治理

社会参与是构建政府、学校、社会新型关系的重要内容，也是满足多样化教育需求的有效渠道。“社会参与能够及时有效地利用民间的资源和力量，灵活、迅速、多样地供给公共教育服务，弥补由于政府失灵和市场失灵所导致的公共教育供给缺口”[9]。基于此，一方面，区域教育决策需要社会参与。教育治理现代化要求教育决策的科学化和民主化。重大教育政策往往涉及多个政府部门不同利益主体，靠单一的行政决策往往难以奏效。需要把公众参与、专家论证、第三方评价等作为重大教育决策的法定程序，提高公众参与区域教育决策的广度和深度，使得教育治理和发展能够充分体现普通民众的利益诉求。同时，健全社会参与教育评价与监管机制，让专业的社会组织参与到政府对教育事务的监督中来。通过培育教育中介组织，“规范和完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度，协调和平衡教育中介组织与政府、学校等各主体间的利益冲突，规范中介组织的行为”[10]，真正实现以多元主体共同治理为特征的教育治理现代化。另一方面，学校治理需要社会参与。鼓励学校开放办学，形成家长、社区、用人单位、行业协会等共同参与学校治理的格局。学校可以吸纳需要的社会资源到学校的管理和课程体系中来，最大限度地满足学生多样化的学习需求，如一些学校与社区及社会机构合作，解决课后三点半问题，为学生及家长提供多样化的课后服务。学校可以在内部治理体系中创新学校理事会、家委会等组织机制，拓宽社会参与的渠道，完善社会参与学校议事、监督与意见反馈的制度，提升学校办学的科学性和透明度。当然，社会组织在参与教育治理的同时，也需要对其加强监管。学校是教书育人的场所，社会资源的引入主要是服务于学校的教育教学，而不能被市场规律和资本力量绑架。所以，区域在引入社会参与的过程中，需要注意对社会组织的资质审查、过程监管和结果评估，避免破坏正常的教育生态和教育教学秩序。