基层治理中乡村建设“最后一公里”问题

檀 阳

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

一、“最后一公里”问题的提出及分析

“最后一公里”问题，是指由于政策、服务、实惠没有完全落实，而导致的“末梢堵塞”问题。在乡村治理中，“最后一公里”问题有着多样化的表现，譬如排污管道因设施老旧、无人维护而处于报废状态，垃圾桶等公共设施放在村庄里却无人使用，公路因缺乏维护而不能使用，“厕所革命”有名无实、新厕成为储物间等等，造成这些“最后一公里”的原因各有不同，但都可以从农村基层治理主体——基层政府、村民自治组织和公众间的互动中略窥一二。

从村庄治理的外部环境来看，首先应当考虑的是县乡两级政府之间的关系，它们直接影响着村庄治理政策的制定和下乡资源的分配。目前，压力型政府治理体制还在一定程度上发挥着作用，自上而下的治理政策和资源安排、治理目标和任务的分派和评价，仍然带有压力型体制的特征。在压力型体制下，下级政府从上级政府那里承包政治任务，任务具体的执行又转由各条各块的层级和部门决定，容易造成治理主体的混乱以及权责分配不明。再进一步考虑乡镇和村庄之间的关系，由于两者间存在着资源分配的依附关系，而资源下乡会加强村庄的“无主体特征”，造成乡村治理“向上负责、向内脱离”的异化，削弱农民集体行动的社会和政治基础［1］，村庄治理变成完成乡镇政治任务的工具。

从村庄内部治理主体的利益出发点看，乡村干部由非体制成员向以乡镇工作为中心的“行政化”角色转变，他们热衷于完成乡镇分配的工作，以被分配更多的资源，工作重心的转移，使其对乡村内部事务以及村民需求缺乏关怀。尤其在一些公共物品供给所需的资金大大超出农村财政能力时，村干部还会迫于上级的压力，来进行“力不从心”的基础设施建设，如自筹款修路等。建成之后，村干部为了缓解债务压力，会挪用村庄集体财产以偿还债务，随着公共物品供给量的增大，需要牺牲的村庄集体利益也在增加，造成村干部和村民之间关系愈发紧张。此外，在一些地方，由于人口的外流而形成了“空心村”，村民中固有的“差序格局”被破坏了，这些村庄转而呈现出“无主体性”和“半熟人社会”的特征，在自上而下、村干部专断独行的治理过程中，村民对乡村治理采取默许的态度，这种态度强化了被异化的村干部的行为。而在自下而上的渠道中，因为农村人口结构和特征的变化，村民间产生了利益的分割和需求的差异化，对村庄事务的处理意见难以达成一致，更加难以形成统一的行动。

由于农村社会结构的变化，除了对公共物品的需求产生了差异，村民对公共物品使用的态度也出现了较大的差异，因为在他们的需求程度和实际的使用成本之间产生了距离。垃圾桶在不同村落中不同的使用情况，真实地反映了这个问题。在村民对人居环境要求较高的村庄，垃圾桶的使用率普遍也较高；在需求程度不平均且普遍较低的农村，村民往往会因为使用成本高于需求程度，而产生不配合的行为。比如在垃圾桶数量较少的农村，那些距离垃圾点远且没有较高环境需求的家庭，会选择将垃圾随意丢弃在道路两边。这样的村落即使根据上级政府要求，与农户签订“门前三包”的协议，也只能流于形式、无人监督。村民需求的差异性和对个人利益的考量，使村庄集体成员之间缺乏监督和可信承诺，导致互惠的社会网络难以形成，造成集体行动的困境。

二、“最后一公里”治理问题的文献梳理

“最后一公里”问题，是一种以末梢堵塞为形态的基层治理困境，以资源下乡为契机而产生［2］。因此，本文将梳理这三方面的文献，以免对该问题的研究产生遗漏。关于乡村治理的“最后一公里”问题，目前学界的研究主要集中在几个方面：引入社会资本参与建设和管理，解决政府大包大揽、市场活力不足的问题［3］；从管理角度出发，让领导干部先沉下去，进而充分发挥群众的基础作用［4］；通过管理体制和激励机制的改革，以及具体建议的实施来改进治理效果等方面［5］。但这些为数并不多的围绕“最后一公里”问题展开的研究，往往重对策建议，轻问题分析，没有厘清问题产生的相关要素和行为逻辑，也就难以从根本上解决问题。

在丰富的基层治理困境研究中，主要分为三大部分：以基层治理主体为视角、以基层治理模式为视角、以基层治理环境为视角。从基层治理主体来看，有研究从基层政府和乡村社会的互动关系中，分析了资源下乡和涉农政策执行两个层面的活动，认为需要通过对农民进行有效动员，促进其积极参与，实现社会的良序善治［6］；也有研究从多元协同、权力配置的角度入手，认为基层治理的“共治局面”尚未形成，主要是由于基层政府统管过多，权力没有向其他治理主体回归［7］，各主体应当明确职能、优化资源配置，以保障多元治理主体的独立性［8］。有研究认为基层治理的理想实践和现实表达之间的差距，是由于治理者的治理倦怠造成的，表现为权力的异化和内卷化［9］；村干部造成了基层治理秩序的混乱，由于他们治理资源、治理能力有限，无力解决村民冲突，导致了问题的恶化后，又以息事宁人平衡事态［10］，还有一些村干部面对上级政府和村民的双面压力，采取种种手段释放压力、规避责任，导致服务理念的异化［11］。有学者认为，基层干部在上级政府高压下，只能将农民作为唯一的突破口，通过各种方式完成任务［12］，这种说法并不全面，没有考虑到基层政府之间共谋和“准退出”的情况［13］，在这种情况中，上级下发的任务并不一定完全完成，这也就出现了“最后一公里”问题。

从基层治理模式来看，“动员式治理”可以用来概括乡村的基层治理类型，动员失败主要是由于集体行动困境和基层治理灰色化造成的［14］。从基层治理的环境来看，乡村治理外部的“混沌”环境没有发生系统性的改变，转变过去的“混沌式”治理为今天的“规范化”治理，会产生社会冲突和行政操作的“混沌”［15］；而从乡村治理内部来看，治理困境是由低组织化造成的，农民缺乏利益表达机制和基层政府之间的有效缓冲，造成治理成本的上升［16］。

从资源下乡的角度来看，目前，项目制是国家资源下乡的主导方式，资源以专项资金的形式投入到农村中，资源决策带有自上而下的特征，公共物品供给是由制度外自上而下的决策程序和社区外部的指令决定的［17］，项目制中的农民处于博弈关系的弱势地位，村民回应性弱，导致在“项目进村”的过程中，难以实现政策效果，产生了“最后一公里”的困境［18］。在项目制下的农村公共物品供给中，管理技术可以解决项目监督问题，但是不能解决项目“代理人”的激励问题，地方政府和基层组织缺乏解决治理问题的积极性［19］，对此有学者进行了进一步研究，认为在这种制度背景下生成了一种国家与农民连接的新方式——国家和社会融合，社会直接组织化所生成的“中间结构”，这种组织超越了代理人的体制。有学者认为，摆脱这种“项目制”的国家主导的资源下乡模式，由村民讨论如何使用资源，以竞争性的模式刺激村庄组织起来，将个人利益与集体利益相统一，以公共意志约束个体行为，有可能重构乡村治理体系。

从资本下乡对乡村治理主体的影响来看，在资源输入项目较多的村庄，村干部作为政府“代理人”，迎合上级政府的政绩需要，形成了“惠农本意”与基层“行政意志”之间的张力，随着村庄权力结构的失衡，村民的话语空间缩小，出现了“资源消解自治”的困境，项目制自身的运作机制导致了“乡政”对“村治”的过度干预，在“以县为主”的项目供给模式中，乡村组织“集体失语”，乡村组织在项目实施和监管中没有自主权和话语权，农村合理内部诉求无法得到表达，公共物品和农民需求错位。下乡资本可以对农村社会资源起到动员作用，农户家庭社会资源可以作为下乡企业化解困境的润滑剂，并贡献于资本积累。但另一方面，资源下乡的过程中，会刺激出“无公德的个人”，这些强调个人利益的少数人被凸显了出来，且不顾公共意志的约束。

从以上的文献研究可以看出，对“最后一公里”问题的研究重对策建议而轻问题分析；对基层治理困境的研究，主体分析往往呈现二元化特征，缺乏以治理主体整体为主的行为逻辑研究，而在“动员式”治理模式和“项目制”资源下乡方式之间又缺乏系统研究。本研究拟从整体的角度入手，先考察农村社会中公共秩序的变迁，进而分析特定的资源供给模式下，“最后一公里”这一具体在多元治理主体间产生的行为逻辑，为对策建议提供有力支撑。

三、农村社会公共秩序的变迁

“最后一公里”问题的核心是农民有效动员和参与的不足，这些不足侧面反映出农村社会公共秩序的变迁。伴随着农村人口特征变化而产生的异质性，使村民对公共服务的需求也出现了异质性特征，受到经济水平、工作环境、家庭成员等因素的影响，进而出现了集体行动的困境，困境除了出于利益考量的“公地悲剧”，更多将归因于乡村公共秩序的变迁。但要首先强调的一点是，在中国情境中，乡土中国的传统非常浓厚，尽管现在乡村的基本情况已经发生了很大的变化，但是在中国农民骨子里的集体主义传统仍然存在，农村或多或少呈现出“熟人社会”或“半熟人社会”的特征，这些特征足以支撑村户之间互助互惠行为的产生，但是一旦涉及到个人利益冲突，却也正因为碍于熟人面子，反而不好解决，多数村民选择“沉默”，这是乡土社会里的熟人逻辑。

在费孝通先生笔下的中国农村社会，乡土的政治权力是微弱的，是由“长老统治”的。处理“熟人社会”中涉及共同利益的问题，村民可以运用社会资本，达成一致的可信承诺和联盟；但是在小部分人之间产生利益冲突的情况下，村民的行为产生了越来越多的“个人主义”特征，“熟人逻辑”下的个人碍于乡邻情面，担心规劝等行为会削弱自身本就薄弱的社会关系，而事实也往往如此。在过去乡土政权微弱的“熟人社会”里，基于乡村“宗族”“地缘”等社会关系网络产生的“监督”和“秩序”，以及“长老”的干预都是解决冲突的手段，但是在今天，这类冲突的解决不得不向村委会求助，村委会无能为力的问题，只能通过基层政府来干预。

农村原来的“精英”“能人”“长老统治”渐渐退出权力舞台，而同时出现了人口的流动和市场经济的入侵，使农村渐渐产生了一种新的强社会关系，这种关系一般来自于从农村走出去的成功人士，或与村庄有利益关系的企业家，他们身上大多带有传统的血缘、地缘和宗族观念。但由于其生活和工作大都游离于农村之外，这些新角色在农村公共秩序中发挥的作用也是有限的。譬如在农村公共物品的供应上，来自这些强社会关系的帮助是暂时和偶发的，只能稍微改善村子的现状，在完成一项公共物品的供给后，村干部不能持续地向企业家继续索要帮助。村庄基础设施的建设大多还是靠政策和上级政府的支持，对一些问题的解决，最好的办法似乎就是“等靠要”，这就形成了依赖和被动的思想，他们认为“治理”是政府的事情而不是村民的事情，村民参与村庄治理和公共行动的意愿也就越来越微弱。

四、“最后一公里”在治理主体间产生的行为逻辑

“最后一公里”问题涉及了三个主要方面，资源的供给、使用和监督。在这三个层次的行为上，各行动主体之间的互动以及“最后一公里”的无法对接，有其背后的逻辑脉络。资源的合理利用包括资源供给和资源使用两方面。从资源供给方面来看，最根本的问题是供需不对接，这样的供给不但无法满足需求，还会造成极大的浪费；其次是资源的可用性问题，资源不可用一方面是因为供给忽视了配套设施的提供，比如“改厕”革命中，由于排污毛细管道建设不完善，村民家中的“新厕”成为摆设，另一方面是基层政府只做表面工作的敷衍态度。资源的供给问题，不论是供需问题还是资源的可用性问题，多与资源供给的来源，也就是上级政府的治理模式密切相关。

从资源使用方面来看，问题主要出在资源的使用意愿以及后期维护上，村民的使用意愿是由资源对其需求的满足程度以及使用成本来决定的，资源的后期维护则与财政投入和基层组织安排有关。财政投入问题涉及到复杂的经济关系，在这里我们不做过多讨论，而基层组织安排，主要指基层自治组织的动员能力。无论从个体的使用意愿，还是自治组织的动员能力来看，公共资源在村庄的使用，体现的都是集体行为，与农村社会的秩序有着不可分割的联系。在农村社会结构发生变化后，领导角色对农村社会秩序的影响也越来越分化。

从监督方面来看，监督的对象与压力主要集中在基层政府。一方面，在上级政府“压力型”治理模式下，以绩效考核、检查抽查、评估等方式对基层政府施加压力，监督其完成情况；另一方面，村民对于基层治理工作的实施尤其是治理效果最具发言权，但就目前情况来看，这种自下而上的监督尚未完全发挥作用，导致了“最后一公里”监督链的断裂。

（一）资源供给与地方政府治理模式

村庄的差异化导致一刀切的政策难以符合实际，正如不同地区的政府有其不同的治理价值序列一样，不同村庄也有其不同的需求价值序列。譬如在华北某个村庄，由于其早年参与了“村村通”建设，村里水泥路纵横铺设，村庄卫生情况相较其他村落更好，但生活污水排放问题一直是村民的一块心病。随着上级政府“美丽乡村”建设对农村生活垃圾问题的统一部署，县和乡镇又进一步加大对该村生活垃圾的治理力度。在治理前后，村民对环境满意程度是呈边际递减的，与此同时，未解决的矛盾更加凸显——家家户户洗澡之后，由管道中排放出来的污水在干净的街道上显得更加碍眼。从农村的排污需求上看，农村“改厕”与污水治理应当是统筹考虑的，在排污系统建设完善的村庄，新厕改革十分成功；而还有一些村庄，虽然村户完成了水冲式厕所建设，却因由主管道延伸到村户的污水收集管网的“最后一公里”尚未建立，导致污水直排河涌、污染环境。一刀切式的治理政策，忽视了乡村间建设和治理进度上的差别，使供需矛盾更加凸显。

就目前的村庄治理活动来看，很多都是以“专项治理行动”的形式开展的，如各式各样的“农村人居环境整治专项行动”，这些行动带有“运动式”特征，形成了“一股风”式的治理现象。在上级对下级监督严、压力大的时候，治理效果往往较好。在县政府下来检查时，基层政府往往会加强对清洁工的监督力度，而在风头过去后，清洁工打扫村庄街道卫生的频率便大大降低。虽然这种模式极富效率，可以在短时间内取得明显成果，但是它需要的资源成本极大，如政府的注意力、额外的资源、频繁的检查等，难以长期有效地持续下去［20］。基层抓住了这种模式的弱点，在乡村环境治理中常常出现“县里不检查、清洁工不上岗”等现象，政府对乡村治理的资源投入（如垃圾桶、清洁人力等）在没有监督的情况下，是“不可用”的。

在动员模式中，面对上级政府的无法拒绝的命令或要求，下级政府往往没有谈判的权力，在组织动员渠道堵塞，或上级任务过重的情况下，下级政府不一定完全遵照上级的指令，而有很大可能选择行为上的“准退出”，即在执行过程中产生歪曲或者偏离政策轨迹的行为，以减轻工作压力、应付上级。比如在“厕所革命”中，一些农村竟然出现了每家发一个马桶、一截管道就“完成”改造的现象，可见基层在政策执行过程中的敷衍之甚，这也体现了资源供给的另一种“不可用”。

（二）资源使用与基层组织中的“领导”角色

需求的程度会影响到村民使用的意愿，而这些需求在实际中的解决，往往关系到村民的使用成本。在许多地区都出现的农村改厕“中看不中用”的情况，它们有些是因为配套排污设施没有跟上，有些是因为农民无力负担税费和清掏费，导致“新厕”成为摆设。如此看来，“最后一公里”问题既有表面差异化的表现，又有背后差异化的原因，但这些都指向了资源与需求对接的问题，对接不准，使用意愿大大降低，不但导致“末梢堵塞”，而且还会导致财政资源的浪费。

为了防止矛盾的上移，基层获得了相对的权力和空间，同时问题和矛盾逐渐堆聚到农村内部。在农村社会治理中，承担领导角色的有两类人，一类是村支书和村长，一类是“能人”。村干部行为的“异化”，使其或者以乡镇工作任务为重心，或者呈现出“私人化”村庄治理的特征，难以真正反映村民的需求；“能人”在村庄里往往扮演着“教化者”和“润滑油”的角色，他们一方面解决着村民内部的矛盾，另一方面在村民和村委会之间进行协调。村民之间的异质性需求，常常会产生公平问题，在村庄事务管理中发生冲突或需要调节矛盾时，由于村干部角色和行为的异化，及其职业倦怠和公共服务动机的减弱，常常会出现村委会也“无能为力”的现象。在这时，村庄“能人”往往会发挥重要的补充作用，见多识广、德高望重等特征使村民对其有一种共同的崇敬和信服，而“能人”同样对农村事务的处理怀有极大的热情。但随着农村社会结构的变化，过去的“能人”出于自我保护或者自利的动机，管理热情逐渐褪去。在基层，村干部和“能人”这两种类型的领导角色正在渐渐异化或消失。

由于村庄人口外流，村庄“无主体”特征加重，能人渐渐退出，干部与村民两方的互动意愿降低，村干部被置于一种“独角戏”的场景中，又加强了其自身的职业倦怠（有学者研究发现，村干部的兴趣和心理是其职业倦怠的重要影响因素），进而在村庄内部形成了一种恶性循环。而这种基层的不合作行为，造成了自下而上治理渠道的不畅，又导致了治理结果的差强人意，进一步加重了基层政府的共谋行为，村干部的工作重心更加向乡镇指标的完成转移，对乡村事务的关怀更少，造成了需求难以对接的第二层恶性循环。

（三）监督中的上下双轨困境

目前政府对农村人居环境的整治大多采取运动和动员的模式，开展专项检查、各项学习活动，如“千村示范、万村整治”工程。在这种治理模式中，存在着上下两级的监督困境。在上级政府对下级尤其是多个下级政府的工作进行监督时，这些被监督和检查的政府之间会出现“共谋”现象，由于基层干部从“政绩考核”出发的动机，导致了组织目标被替代，基层政府官员以获取激励为目标，他们为了在表面上保持与中央利益的一致，产生了一种非正式的暗度陈仓的“共谋”行为，且官员没有退出的机制。加上共谋行为和政策执行的灵活性之间很难分辨，这就造成了上对下监督的困难。

从自下而上的监督来看，主要体现在村民集体行动的困境以及村民和地方政府之间沟通渠道的不畅。从集体行动的困境来看，一方面，村民缺乏共同利益和可信承诺，对“监督”这一公共物品的供给变得困难；而在处于“半熟人社会”的农村，村民又会受到传统“差序格局”的影响，碍于“情面”或处于自身社会关系的考虑，或是避免卷入由违约行为造成的“冲突”中，或是运用“双重标准”对违约行为视而不见，这就造成了集体监督的困难。在沟通渠道方面，村民就社会问题跨越基层政府与上级政府的沟通，主要依靠“越级上访”的形式，但这种形式往往会受到的严格控制，除非涉及村民自身重大利益问题，普通情况下民众往往不会使用。所以在自下而上的监督中，这种以个人行动为主的途径也难以发挥作用。目前国务院网站中设有“关于农村人居环境我有话说”栏目，为群众参与监督提供了平台和渠道，但是该渠道在农村群体中的可及性和使用效果，还有待进一步的验证。

五、解决“最后一公里”问题的对策建议

（一）转变治理模式，提高供给效率

在基层治理问题中，我国农村数量众多，政府不可能面面俱到。针对这种差异化的“最后一公里”的需求，上级政府应当给基层政府灵活的权力空间，基层政府也应该给留给农村自治组织充分的空间，使其发挥自主性和灵活性。事实上，有许多问题在实际中是靠基层政府，尤其是县一级政府来解决的。基层政府的合作有其积极作用，譬如村民默许甚至游说其他村民向其宅基地上投放垃圾，以节省垫宅基地的资金，造成村庄卫生的死角而村委会对此无能为力时，这种“垃圾垫宅”现象就成为一个普遍问题，足够引起乡镇或者县级政府的重视。在影响到治理任务的总体效果时，他们就会开展合作，动用资源解决这个问题。有些基层政府为了其政绩进行“基层共谋”，这是一种“合作的异化”。尽管共谋行为是基层政府为了规避惩罚与风险的一种理性行为，但是也应当注意对其负面影响的约束。

压力型体制带有很强的“人治”因素，基层政府在压力型体制下的行为选择就反映了这一特点，要避免这些主观性因素的干预和共谋躲避监督的行为，追根溯源还是要改变地方政府零和博弈的关系，将民主自治体制自下而上延伸。县、乡镇乃至村委会的“共谋”，应当是为了谋求资源支持和政策优待的共谋，而不是为欺上瞒下、躲避监督的共谋。

在既没有解决实际需求，又增加了村民使用成本的情况下，压力型的任务分配方式可能造成村委会为应付上级检查而“敷衍了事”，另外还可能引发村民的对抗性行为，加剧村民和基层自治组织之间的不信任和不合作。将一部分资源的分配与使用权留给基层，既可以保证供需的对接，又可以充分发挥基层的自主性和参与的积极性。比如，某地将财政拨款中的20万资金留给村民自发组建的委员会，由其自由支配、自行解决需要。应当注意的是，在这种形式里，虽然村民的参与积极性得到了提升，但是这些自治组织或委员会的组织能力又成为了新的关键节点。

（二）发动社会资本，提高使用意愿

“最后一公里”问题，不是工程建设的问题，而是治理和组织的问题。提高村民的参与意愿，实际上也考察了基层组织的组织动员能力。社会资本是有效利用公共资源的重要因素，要形成农村集体行动的合力，首先应当利用的是农村的社会资本。

中国的农村社会，是社会资本较强的一个群体，社会资本在农村历史中有深厚的积累，尽管现在许多农村由于人口的流动，已经转型为“半熟人社会”或“无主体熟人社会”，但是通过一些偶发的集体行动，也可以看出其爆发力之强，效果之大。比如在某村，村长为了缓解修路引起的集体债务负担，想将村中破旧废弃的寺庙租赁给外人，这个想法还没有成型就被村民们阻止了——他们在一夜之间筹资20万，自发动员重建寺庙。在这个对抗性的事件中，我们可以看出村民集体行动产生的一些必要条件：首先，在农村社会中，社会资源还是非常深厚的，这反映在农村社会里基于血缘、亲缘、地缘甚至业缘的强大的社会关系网络。其次，在这个集体行动中的可信承诺是如何做出的，我们还不得而知，但是大家基于维护信仰的共同目标和害怕受到神明惩罚的对共同利益的保护，却是毋庸置疑的。宗教在中国农村社会和民众的精神世界中的影响力是巨大的，因此在涉及到宗教问题时，村民往往有着强大的意愿和精神动力去展开集体行动。由此见得，在集体行动中村民的参与意愿是非常重要的。有学者分析，社会分层会影响到参与意愿，主观阶层地位和预期阶层地位越高，行动者参与集体行动的意愿越高，农村的社会结构在不断改变，许多村民有了向上流动的倾向，提高他们的参与意愿是可能的也是可行的。

由于我国农村实际情况千差万别，在没有充分的人力和物质支持的村庄，可能无力建立多样化的农村集体行动组织和合作组织，对于村民参与积极性的发挥，还是要靠村委会的动员和引导。提高村委会成员的沟通、组织、协调、宣传等动员能力，发挥村干部的领导力和号召力，将有助于村民参与意愿的提高。

（三）加强参与治理，应对监督困境

在上下双轨的监督中，压力聚集到县乡两级政府。监督本是为了更好地治理，但压力过大也可能会导致基层政府与上下行政层级之间的矛盾。从自上而下的监督来看，我国乡村数量多达数十万，对上级政府来说，监督成本无疑是巨大的。收小监督力度，难以达到监督效果；放大监督力度，又会造成成本问题，基层政府面对监督压力所产生的“共谋行为”，也会使监督效果大打折扣。乡村治理作为一个多主体互动的治理活动，监督势必也要由多主体来进行，基于上述情况，自下而上的监督更加符合乡村治理的实际。自下而上的监督作为一种公共物品，其供给本质依赖于公众的集体行动，集体行动也可以大力发挥村民参与治理的作用，适当缓解县乡政府的工作压力。提高村民集体行动和参与治理的意愿，可以实现广泛监督的供给，同时也有助于自下而上的监督渠道充分发挥作用，比如政府网站上的在线征集意见栏目，其充分使用与公众的政策参与意愿呈现正相关。

在现实中，村民并非没有能力展开集体行动参与治理，只是因为缺乏共同的目标和产生集体行动的动机。社会网络、互惠性规范和信任是社会资本的三大维度，在农村社会结构渐渐向“空心化”“无主体熟人社会”转变时，社会网络只在特定的主体在场的情境中发生作用，不再像之前那样随时地、自然而然地发生，显示出周期性特征。这种由村庄主体流动性形成的不完整的熟人社会和周期性的社会关系网络，可以通过正式或非正式的合作小组来加以补充，以增加互动情境，加强社会关系网络，增强主体间的合作行为以进一步积累信任，同时在组织内部建立起互惠性规范，譬如村务监督委员会、水利合作社等组织。这种以集体行动为主要方式的参与式治理可以有效地纾解治理压力、弥补监督困境。