西北民族地区群体性突发事件预警机制

赵秀文，李亚娟

（1.天水师范学院马克思主义学院，甘肃 天水 741001；2.陇东学院历史与地理学院，甘肃 庆阳 745000）

一、西北民族地区群体性突发事件预警机制概况

（一）西北民族地区群体性突发事件的现状

1.西北民族地区发展落后，极易引发群体性突发事件。

进入社会主义现代化建设以来，在党和政府的领导下，我国经济文化建设取得了巨大进步与发展。由于我国西北民族地区发展起点低、社会矛盾复杂、经济发展滞后，使得我国东西部之间、西北民族地区汉人聚居区与少数民族聚居区之间的贫富差距在不断扩大。西北民族地区由于其经济发展能力不强、地形地貌较为特殊、气候复杂多变、生态环境极其脆弱，农业生产水平滞后，农民收入增长不高，有时甚至很难增长，必然带来群体贫困现象。而群体贫困现象的长期存在，会带来一系列的社会问题，群体性突发事件就是其中之一。

2.西北民族地区群体性突发事件近些年来呈上升趋势。

伴随着现代化建设的深入发展，经济发展方式转变，产业结构升级。社会利益群体逐渐分化加剧，不时处在一种冲突和矛盾的状态中，由此导致社会摩擦系数在趋于扩大，使得我国西北民族地区的群体性突发事件也逐渐呈上升趋势。“甘肃省仅2009年的前三个季度，全省已发生的群体性突发事件达到605起，百人以上的群体性突发事件就达到54起，同比分别上升65.3%和134.8%。”［1］根据这些数据，我们可以清楚了解到该地区群体性突发事件上升的比例。“2013年6月26日凌晨5时55分许，新疆吐鲁番地区鄯善县鲁克沁镇发生暴力恐怖袭击案件，多名暴徒先后袭击鲁克沁镇派出所、巡警中队、镇政府和民工工地，放火焚烧警车。2014年4月30日，在乌鲁木齐火车南站出站口接人处施爆。案件造成3人死亡，其中1名系无辜群众，2名犯罪嫌疑人当场被炸死。2014年5月22日7时50分许，2辆无牌汽车在新疆乌鲁木齐市沙依巴克区公园北街一处早市冲撞群众，此后两辆车发生爆炸起火，截至发稿时己造成31人死亡，90余人受伤。”［2］群体性突发事件的不断发生，极大影响了我国西北民族地区地方经济发展与社会稳定。亟需进行积极地预警控制，要不然会产生恶性循环的情况，给国家和人民造成难以估量的损失。

（二）西北民族地区群体性突发事件预警机制构建的制约瓶颈

1.事前预警的重视程度不足。

群体性突发事件的整个处理过程中，很多地方政府重在强调事件发生后的处理。对预警阶段缺乏足够重视以及系统的评估与考察。因此，常常不能从源头上把握事件的走向，将其扼杀在萌芽状态。

2.预警机制运行失灵。

灵敏快速地对当前的群体性突发事件做出反应，是有效预警的基本要求。目前，我国西北民族地区群体性突发事件预警机制运行失灵主要体现在以下两方面，一是没有统一的预警机构。我国西北民族地区目前的预警模式是不同事件按照其性质归属不同的部门进行管理，各部门之间缺乏有效的联系与合作，甚至会出现相互争功诱过现象，严重影响了预警效率；二是“预警人员不作为、消极懈怠，往往会使预警保守迟滞”。

3.预警方案的针对性与可操作性不强。

我国西北民族地区的民族构成非常复杂、生态环境极其脆弱、社会发展落后以及宗教信仰存在差异，这些因素对该地区群体性突发事件预警机制的针对性、可操作性提出了更高的要求。目前，在我国西北民族地区，一些地方预警机制严重脱离了本地区的社会实际。同时，一些地方制定出预警方案后就束之高阁，或者任务式的进行预警演练。一旦社会问题出现时往往会出现无以应对的困局。

4.信访工作机制不健全。

上访是利益受损之后，普通民众最先可能采取的举措。目前，由于我国相关的信访工作机制不健全，权责不明确。地方政府的有些工作人员消极懈怠，对上访群众采取应付态度，即上访途中热情对待，上访结束之后抛掷脑后。当民众的需求得不到有效的满足之后，内心不满情绪的积聚，势必会引发激进言论。影响干群关系，致使当地政府在人民群众心目中的威信减弱。

二、西北民族地区群体性突发事件预警机制制约瓶颈的原因剖析

（一）经济发展落后，贫富差距大

据《中国科学发展报告2011》显示，“西北五省区GDP总量仅占全国的5.3%，按照各地GDP质量及内涵的排序，除陕西排第16名外，其他四省区都居于后5名；而固定资产投资占GDP比重却偏高。2011年上半年，西北固定资产投资额占GDP比重的74%,比全国平均占比高出13个百分点，其中，甘肃为91%。据国家统计局网站公布的经济数据显示，2011年，全国城镇居民人均总收入达到23979元。西北五省区的陕西、甘肃、新疆、宁夏的城镇居民人均可支配收入及农村居民人均纯收入分别是18200元；14969元，3870元；5380元，17490 元和 15500，5432 元。”［3］经济发展实力不强使得我国西北民族地区可用于群体性突发事件预警机制研究的费用不足。加之社会收入差距的逐渐扩大，使长期生活在该地区的人民群众心理失衡加剧，很容易被不法分子利用，受其蛊惑，卷入群体性突发事件。因此，经济发展落后，收入差距扩大，是西北民族地区群体性突发事件预警机制制约瓶颈产生的重要原因。

（二）利益主体日益多元化

经济发展落后、贫富差距悬殊，为群体性突发事件的发生提供了前提。社会经济发展方式不断转变，利益主体分层加剧，为群体性突发事件预警机制的出台与运行提出了新的挑战。

随着现代化建设的不断发展，我国社会发展进入了转型期。“社会转型的实质是社会利益格局的重新调整，在利益格局的塑造中，不同的利益群体因资源占有和机会享有的不同，获得的利益明显不同，从而增大了社会摩擦系数。”［4］随着累积程度的加深，无疑会引发群体性突发事件。近年来，我国西北民族地区的经济在党和国家的带领下取得了长足发展。但伴随着经济发展方式的转变，该地区原有的社会格局与利益分配机制产生了剧烈变化，加剧了贫富差距，部分人由此产生了强烈的相对剥夺感、心理失衡加重，对现实社会产生了强烈的不满情绪。加之，在目前的市场经济体制之下，竞争日益激烈，企业为了自身利益最大化，不可避免会有内部调整、适当裁员。部分人下岗、失业，失去了基本生活保障，新旧观念和思想碰撞。这些诱发因素一旦被别有用心之人利用，极其容易形成群体性突发事件，给我国西北民族地区群体性突发事件预警机制的构建提出了更高的挑战与要求。

（三）预警机制不完善甚至缺失

1.预警信息机制不健全。

全面的信息搜集、分析、处理是预警机制出台的基础。目前，我国西北民族地区群体性突发事件预警信息机制的不完善之处主要有两点，一是预警信息处理指标不完善，缺乏一个相对统一的指标，预警人员无法将自己接收到的信息与真正的信息进行对比，进而得出正确的判断结果以下达指令。二是信息搜集、处理、分析能力不足。由于地区经济实力、信息技术发展水平、预警人员编制的制约，导致西北民族地区很多地方没有建立起完善的信息搜集、处理和反馈系统，严重影响和制约了民族地区群体性突发事件预警能力及其处理水平。

2.预警机构建设不健全。

健全的预警机构可以促使群体性突发事件预警机制良性运行。我国西北民族地区群体性突发事件预警机制尚未建立一个统一的预警机构，“绝大多数地方的预警机构仅仅只是设立了一个由地方领导负责，相关部门领导参加的委员会，并未设立实体机构，使处理突发事件的能力大打折扣。”另外，已建立的少数预警机构各部分之间缺乏有效的联系与合作，有时甚至会相互争功诱过。不健全的预警机构及其不合理的运作方式，使得预警机制在小矛盾出现时，很难快速做出应急反应。因此,我国西北民族地区群体性突发事件相警机制的灵敏性严重不足。

3.预警机制法律法规体系不健全。

法制是防御社会冲突的基本屏障，是解决社会冲突和矛盾的基本手段，法律约束是应对群体性突发事件的刚性要求，依法应对比快速应对更为重要。西北民族地区在群体性突发事件管理中偏重于事中事后的处理，恰恰缺乏对事前预防与控制的研究。使得群体性突发事件预警机制法律法规在内容上显得过于空洞，对于相关利益者的权利义务、预警步骤等没有做出明确具体的说明，从而在实践中可操作性不强。同时，群体性突发事件预警机制法律法规在表现形式上，大多以条例的形式出现，对群体性突发事件初露矛头时，相关人员很难快速地协调各方，将事件扼杀在萌芽状态。

（四）群体性突发事件责任追究机制与考核机制不健全

责任追究与考核是提升政府工作能力的重要法宝。目前，西北民族地区各级政府在应对群体性突发事件时主要存在以下问题，“一是不愿意做细致的矛盾排查工作，所以有的地方经常发生大大小小的群体性突发事件；二是即使很早发现了集体上访等容易诱发群体性突发事件的苗头，仍然视而不见，任其发展。究其原因，领导觉得做这些事没政绩，即使发生了群体性事件对其个人升迁影响也不大，缺乏动力。”［5］这是责任追究机制与考核机制不健全的直接结果，社会的治理需要法律的护航，政府的良性运行也需要制度的约束。

三、西北民族地区群体性突发事件预警机制的构建

（一）建立促进西北民族地区经济发展及改善民生的相应机制

经济基础决定相应的上层建筑，只有大力促进本地区经济发展，缩小社会贫富差距，彻底改善民生，才能为群体性突发事件预警机制的建立与有效实施扫清现实障碍，提供足够的资金支持与稳定的社会环境。

因地制宜发展地区经济与完善社会保障机制，是促使我国西北民族地区经济又好又快发展的必然要求。西北民族地区拥有大量低廉的土地、过剩的劳动力、富饶的自然资源和厚实的历史文化资源，以此为切入点，可以大力优化和调整产业结构，发展能源、旅游、特色农业等有关产业。与此同时，应努力建立和完善民族地区的社会收入分配与保障机制，切实保护人民群众的切身利益，激发人民群众的工作积极性，为地区经济的良性健康发展、社会秩序的良性运行提供内在动力和可靠保障。

（二）建立流畅的利益表达渠道，完善相应机制

随着产业结构的调整与升级，西北民族地区利益主体日益多元化，带动社会发展的同时，也带来了一系列社会矛盾。要使社会良性运行，就必须建立流畅的利益表达渠道，完善相应机制，争取对群体性突发事件早发现早化解。

1.建立健全信访工作机制。

上访是人民群众利益受损之后，首先能想到的举措，如果处理得当，能积极的了解社情民意，并及时采取相应的制度措施，对群体性突发事件的有效预警至关重要。西北民族地区复杂的社会环境，促使当地政府在进行上访机制研究的时候要逐级进行，具体问题具体分析。从基层做起，促使相关机构与人员定期接待上访群众，主动帮助群众解决问题，对不能解决的问题，当地组织与政府人员应该认真进行登记、总结，及时上报上一级政府。注重对上访群众的心理安慰与疏导，增强政府的公信力。地方政府应该积极探索当地信访工作机制的规律，使信访机制符合上访群众的期待与要求，减少与上访人民群众之间的矛盾与冲突，建立完善的信访工作机制。“从而密切关注人民群众的诉求，建立畅通的民意表达渠道，化解人民群众因利益受到侵害而产生的对立和不满情绪，维护人民群众的正当权益。”［6］

2.完善公共决策机制。

良好的公共决策机制能使决策满足各个利益者的诉求，提高利益主体参与度，这既能使决策更好的符合利益相关者的需要，同时也能提高人民群众的主人翁意识。西北民族地区经济文化发展落后，人民群众法律意识薄弱，政治参与度较低，在完善公共决策制度时，必须尽可能全面的考察一系列的影响因素，使决策具有科学性、连续性、稳定性、衔接性。在公共决策之前，政府应该将决策所涉及的内容积极地向当地人民群众进行公布，并组织专门会议，由各个利益主体选举代表进行参加，发表意见，最后由政府一一回应，使决策具有民主性和可行。

（三）建立健全预警机制

1.出台明确的预警信息指标体系。

合理、规范、明确的预警信息指标体系是建立预警机制的行为准则及指南。预警机制只有在明确的指标体系之下，才能更好地完善自身，有效预防群体性突发事件。西北民族地区落后的经济、复杂多样的社会环境，对于构建群体性突发事件的预警机制提出了更高的要求。必须根据地区实际提出明确的指标体系，才能更好地服务当地。预警机制指标体系的构建应该根据本地区实际尽可能做到全面细致，经济、政治、文化、社会和生态因素缺一不可。

2.建立完善的信息搜集检测与快速调处机制。

信息是预警的基础、是预警的生命。要建立高度全面、灵敏的信息搜集、检测机制。政府应加大对信息搜集与检测机制的关注力度与资金支持，注意及时搜集与群体性突发事件相关的信息。建立完善的信息情报站，为信息搜集提供组织支持。我国西北民族地区面积广阔，各个地区的情况不尽相同，特别是农村地区落后、封闭的环境使得信息传播的速度特别的慢。对此，当地政府应建立全面的信息搜集队伍，使其进村进社，争取获得第一手资料。同时建立“媒体舆情分析机制”将所收集的材料整合处理之后，积极地运用媒体进行公布，并对网络上的不实言论进行治理，防止其负面影响进一步扩大。

信息的搜集与检测只是有效预警的第一步，为了有效化解矛盾，维护社会发展与稳定。当地政府在建立完善的信息搜集机制的同时，更应该注重对快速、高效、多管齐下的矛盾调处机制的构建，二者缺一不可。通过责任追究机制与严格的考核制度，促使各级政府在发现群体性突发事件苗头之后，快速对事件苗头进行调处化解，第一时间对群众的诉求做出积极回应，责任落实到人，将其扼杀在萌芽状态，争取对群体性突发事件做到早发现早化解。

3.建立健全预警机构。

预警机构是群体性突发事件预警机制建立实施的依托，只有建立一个系统、协调运作的预警机构，预警机制才能良性运行、更好地服务社会。

我国西北民族地区要将预警机构构建与责任追究机制相结合，确保预警机构正常运作，而非仅仅是拥有地方领导负责，相关人员参加的委员会，将其落实到实处。群体性突发事件具有不可预测性，所以预警机构在运作过程中，要进行切实调整，以适应事态变化。这就要求我国西北民族地区群体性突发事件预警机构在提高自身预警能力建设的同时，更要注重预警机构部门间的协调整合，建立高效的运作处理机制。为我国西北民族地区群体性突发事件预警机构的构建提供部门依托。

4.加强预警机制法律法规体系完善与宣传。

预警机制法律法规体系完善与宣传是有效预警的基础。我国西北民族地区群体性突发事件预警机制只有在法制的轨道上运行，才能更好地发挥作用，维护地区秩序。

西北民族地区发展落后，社会矛盾复杂，预警法律机制建设需要尽可能考虑众多的社会因素，争取做到全面客观。内容上，应该尽可能地细致、详尽。除了群体性突发事件应急处理法、社会秩序维护法，同时还要加强对地区经济法律法规的完善与发展，切实保护各个利益群体的正当权益，以便将群体性突发事件预警真正提升到法律层面。形式上，应该避免大多预警机制法律法规以条例的形式出现，争取做到系统化，条理明确连贯。

良好的法律法规体系只有被群众了解、掌握、认同，才能更好地发挥作用。西北民族地区的人民群众法律意识薄弱，出现问题时，不懂得运用法律手段来维护自身的合法权益，容易使摩擦和矛盾发展为集体上访，进而演化为群体性突发事件。当地政府应该对此现象有清醒的认识，加大对已有法律法规体系和内容的宣传、讲解，使法律真正的为民所用。

（四）建立和完善群体性突发事件责任追究与考核机制

适当的责任追究与考核机制是促使政府高效运作的动力系统。根据地区实际，建立完善的责任追宄与考核机制，是促使我国西北民族地区政府与相关工作人员提高对群体性突发事件预警程度以及预警机制构建的动力系统。

目前，西北民族地区在预警机制方面存在着诸多问题，政府工作人员过分注重政绩，对小摩擦、苗头即使发现也视而不见，归根结底是懒政思想在作祟，是责任追究与考核机制不健全的直接后果。对此，各级政府机构应积极反省自身，对政府的规章制度进行完善、宣传，促使并激发工作人员的热情与动力。加大对群体性突发事件相关人员与机构的责任追究力度，将一把手负责制与各级工作人员责任制相结合，无论群体性突发事件的负面影响大否，都应对其进行惩戒。尤其应该对将小摩擦、小苗头隐瞒不报的相关人员进行严重惩治。要加大对领导干部在群体性突发事件预警中的考核，同时也应该注重对相关工作人员的考核，两者缺一不可。尤其应该加大对该地区群体性突发事件发生率的考核，促使政府及相关人员提高对群体性突发事件预警的重视，从而减少和消灭群体性突发事件的产生，维护社会稳定与发展。

综上所述，我国西北民族地区群体性突发事件预警机制存在的诸多问题，究其原因，涉及社会生活的方方面面。其中地区经济发展落后，贫富差距悬殊是重要原因。社会利益主体多元化，为预警机制运行提出了更大的挑战。预警机制本身的不健全，是其存在问题的关键。群体性突发事件责任追究与考核机制不健全,更加助长了此现象的发生与蔓延。因此，我国西北民族地区在群体性突发事件预警机制构建过程中，要从这几个方面同时并举，大力发展地区经济，彻底改善民生；畅通群众利益表达渠道，建立健全预警机制；建立完善责任追究与考核机制。多管齐下，为西北民族地区社会和谐和稳定发展保驾护航。