美国高等教育宏观管理体制及其成因分析

李嘉慧

[摘           要]  美国高等教育在其特殊的环境背景下孕育了独特的高等教育管理体制，即分级管理的体制。联邦一级的高等教育管理机构主要发挥的是支持与指导作用，州一级的高等教育管理机构则主要发挥的是全面统筹与协调的作用，具体的管理职权更集中在州一级管理机构。这一管理体制的形成一方面受到来自欧洲自由主义思想的影响，另一方面又與美国独特土壤上的州权主义思想息息相关。

[关    键   词]  美国;高等教育;管理体制

[中图分类号]   G649                               [文献标志码]  A                [文章编号]  2096-0603（2020）09-0190-02

美国作为世界上最发达的国家之一，其高等教育也居于世界一流，一直是各国高等教育发展的学习对象。美国的高等教育取得如此辉煌的成绩，与其独具特色的高等教育管理体制是分不开的，本文主要从宏观视角对其管理体制进行介绍。

一、美国高等教育的宏观管理体制

国家的高等教育管理体制分为三种：集权型、分权型、合作性。美国是分权型高等教育管理体制最典型的代表。其行政管理机构按照工作范围的大小划分，可分为三级：联邦——联邦教育部，州——州教育委员会，地方——地方教育委员会。鉴于地方一级处于州一级的管辖范围内，因此不多加赘述，主要是对联邦与州一级高等教育管理机构及其职能进行介绍。

（一）联邦高等教育管理机构

1.联邦高等教育管理机构

美国联邦教育部是美国联邦一级的高等教育管理机构，其前身是美国联邦教育局，总部设在华盛顿。联邦教育部成立的时间较晚，成立的过程十分曲折。1867年，美国才设立联邦教育局（联邦教育部的前身）。直到1980年，联邦教育部在卡特总统在位期间成为联邦政府的内阁部门，但其权力、编制乃至资源掌握都非常有限，时至今日，联邦教育部仍可算作是美国众多内阁部门中权力最为有限的部门之一。

2.美国高等教育管理体制的职能

《1791年宪法》第十条修正案规定：“凡本宪法未划定而又非各州所禁止的事项，皆归属各州或人民……”[1]。由此，教育权基本掌握在各州州政府手上，虽然1967年设立了联邦教育局，然而联邦政府并无直接管理高校的权力，仅是作为一般性的指导与咨询机构存在。一般而言，美国联邦政府都是通过立法、拨款等方式对高等教育管理进行宏观调控，起支持和引导作用。

（1）立法。数据显示，从美国建国到1978年间，美国国会共通过有关教育的立法87项。例如：1862年颁布的《莫雷尔法案》中规定联邦政府向各州赠地及拨款，各州可以用于兴建州立大学;1944年颁布的《退伍军人权利法》拨款资助退伍军人入高校学习;1958年颁布《国防教育法》，联邦政府对高校的课程、教学都做出了调整;还有1965年颁布《高等教育法》、1963年颁布的《高等教育实施法》、1994年颁布的《2000年目标——美国教育法》等一系列法案，对美国高等教育的发展都起到了重大的推动

作用[2]。

（2）通过各种社会团体的非政府机构对高等教育进行调控和干预。在美国，高校想要获得联邦政府的资助，需要经过联邦所承认的认可机构的认可。这些认可机构类型多样，可按区域划分，而不同的专业机构的权威程度和专业程度都不相同。能够获得越多和越权威机构的认可，高校能够获得联邦政府资助的可能性和额度也就越高[3]。

（3）资助。联邦政府分为直接资助与间接资助。直接资助即联邦教育部根据特定目的直接向私立、公立院校提供资金。间接资助即联邦教育部为高等院校提供物资，或是对高等院校的捐赠收入实行免税等。美国高校能否获得联邦政府的资助，在很大程度上取决于相关高校能否提出得到联邦政府认可的策划，而这些策划能否得到认可又往往与其是否符合国家的需要相关[4]。

（二）美国州级高等教育管理机构

1.州政府高等教育管理机构

州政府不肯放权，联邦政府权力有限，而随着社会经济政治文化的发展，州政府所需管理的事务也日渐繁多、日渐复杂，为了更好地对区域内的高等教育进行管理，亟须建立州一级的高等教育管理机构。美国州政府对地区的高等教育管理，主要是通过紧抓立法权与颁发高校执照权来实现的。美国各州的州高等教育管理机构又可进一步分为三大类：管理董事会、协调董事会和规划事务局或规划委员会，三类机构各自的职能与大小相异，但也有相重叠之处。不同的州，这三类机构可能同时兼有，也可能仅有其中一种或两种。

（1）协调董事会。以协调董事会为高等教育管理机构的州把对全州高等教育的协调权力赋予一个专门的协调董事会，而把高校管理权赋予每一所高校的董事会，或者一些高校联合体共有的董事会。1941年俄克拉荷马州建立了全州范围内的首个协调董事会。

（2）规划事务局。以规划事务局为州高等教育管理机构的州没有赋予该机构任何协调权力，规划局仅扮演召集者和自愿规划者的角色，保证高校与政府部门能保持良好的沟通。

（3）管理董事会。管理董事会被赋予很大的管理、协调权力，其首要责任是在其权限范围内直接管理高校。1905年，佛罗里达州建立了首个全州范围内的协调董事会[5]。

2.州政府高教管理机构的职能

相对于联邦教育部比较宏观的管理职能，州高等教育管理部门的职权更加具体和直接。我们可以从两个角度来审视美国州政府高教管理机构的职能。对公立高校，州政府高教管理机构实施管理职能;对全州范围的高教机构，州政府高教管理机构肩负全面统筹和协调责任，实施协调职能[6]。

（1）管理职能。前文提及，美国许多州都是通过设立公立高校的管理董事会、協调董事会、规划事务局等一个或多个机构对本地区的公立高校进行直接管理。这些管理机构多由州政府立法机关以法令形式建立，虽然它们的职权以及名称各异，但实际都是发挥着对州内高等学校的管理职能。这些管理机构负有较大的管理职权：如任命高校校长或者高校系统的首脑、制定政策、审批与教师或其他人事相关的文件、确保高校财政运转正常、实施各种政策及管理措施等。

（2）协调职能。州政府协调政府与州内各高等驾驭机构之间的关系是通过一系列正式与非正式的手段达到的，正式手段诸如政府管理机关所颁布的法律法规，非正式手段诸如非正规的网络、协会、非正式组织等，协调的方式与手段丰富[7]。当前，州政府的协调职能则主要还是通过上述几类高等教育管理机构中的一个或是多个来发挥的。除了州级管理董事会或协调董事会外，再下一级还有州长办公室的政策和预算部门、学生财政资助管理机构、院校办学许可证发放机关、州政府中等后教育评估机关、社区学院协调或立法处等。州政府通过这些董事会或机构在全州范围内发挥其计划、制定州高等教育的政策发展议程、政策分析及问题解决、制定任务、学术项目评估等多项协调职能。

二、美国高等教育宏观管理体制的特点

美国高等教育宏观管理体制有着以下两个特点。

（一）实现了分权制衡

美国的州政府权力很大，这也体现在教育管理体制上。美国高等教育实行的是分权管理体制，从宏观来说，有着联邦与州两个级别的主体，在高等教育管理中所起到的作用与管理权限的大小都不相同。州一级的高等教育管理机构权力更大更为具体，而联邦政府的职权相对有限。联邦一级负责指导与支持，职权有限。州一级负责统筹与协调，职权较大。但同时联邦一级又可以通过立法、拨款等方式对干预高等教育的整体发展，两者相互制衡。从另一个角度来看，不论是州一级还是联邦一级，教育管理体制中都有着司法、立法、行政三种机关，三者之间相互制衡。

（二）法制较为完善

美国教育管理的分权制度源于美国分权制衡的政治体制，在联邦宪法中便明确规定教育管辖权属于各州州政府。除此以外，联邦政府与州政府又常通过颁布法令法规的形式来加强对高等教育的控制以及宏观上的调控[8]。如前文提及，联邦政府颁布的诸如《莫雷尔法案》《退伍军人权利法》《高等教育法》等，都是法制化的逐步完善，而由于高等教育的权责属于州，所以州议会也有权制定以及颁布相关的法律法规。由此，联邦一级与州一级共同实现对高等教育的法制化管理。

三、美国高等教育宏观管理体制的成因分析

《1791年宪法修正案》第10条规定：“凡本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使之权力，皆由各州或人民保留之”。美国先有州后有国，州在美利坚合众国诞生和发展过程中起着重要的作用，并在很大程度上影响了美国历史的发展。建国之前的13个州，各自的历史地位、宗教信仰、民族成分、教育水平等都有着巨大的差别而无法机械地组成“政府”，而是13个有着独立政府的、拥有主权的州。虽然，13个州有着联合抗英的历史，但也正是这一段殖民的历史，使美国各州民众对权力十分敏感，在新中国成立后也倾向于限制联邦政府的权力。可以说，美国的州权思想根深蒂固，州的地位与权力被认为是至高无上的，有甚者认为独立战争的目的就是争取州权[9]。独立战争后，联邦党人与州权派围绕“究竟是加强联邦政府的权利还是维护州权”的问题展开了激烈的斗争，一方面各州并不愿意出让太多的权力与利益给政府，另一方面对美国文化传统影响最大的欧洲都迟迟未形成统一规划的高等教育机构。于是在斗争中逐渐形成美国的教育体制——分权制。

独立后，人们进一步认识到高等教育对社会发展的巨大作用，许多政界与教育界人士都主张高等教育的国有化，设想建立一批国有大学。然而，在根深蒂固的州权思想影响下，各州坚持高等教育自由发展的原则，创办国立大学的设想未能顺利实施，美国联邦政府无法直接管理大学[9]。此后联邦政府虽经过多次努力，也未能扭转这种局面，最终只能通过法律、拨款的方式对高等教育施以间接管理。

参考文献：

[1]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，1996：185.

[2]朱欣.美国高等教育管理体制的特点及启示[J].当代教育论坛，2015（6）.

[3]王昕红.美国高等教育认可制度的演变、结构及权力[J]. 清华大学教育研究，2008（6）：85-89.

[4]李斌琴.美国高等教育管理体制的基本特点及启示[J]. 纺织教育，2005（2）：58-60.

[5]杨晓波.美国州级高等教育管理机构的形成及其特点[J]. 国家教育行政学院学报，2003（4）：88-94.

[6]教育部国际合作与交流司政策规划处.美国高等教育管理体制的特点[J].世界教育信息，2000（1）：17-19.

[7]郑秋红.浅析美国高等教育管理体制及启示[J].福建高教研究，2009（6）：26-28.

[8]代蕊华.美国高教管理体制及其启示[J].国家教育行政学院学报，1995（2）：70-73.

[9]谷贤林.美国私立高等教育管理体制成因探析[J]. 外国教育研究，1999（3）：34-37.

◎编辑 武生智