北京核心区社区空间微更新的精细化治理实践研究<br/>——以D 街道交通稳静化街区改造为例

北京核心区社区空间微更新的精细化治理实践研究
——以D 街道交通稳静化街区改造为例

2020-01-03尹若冰

建筑技艺 2019年11期

尹若冰

北京清华同衡规划设计研究院有限公司

1 D街道社区治理下精细化提升工作背景

2019年2月，北京市政府推出《关于加强新时代街道工作的意见》（以下简称《意见》），标志着街道作为基层管理单位，职能由行政管理型向为民服务型街道转变。其中围绕街区更新，《意见》明确提出充分吸纳规划师、建筑师和普通居民意见建议，协商制定街区更新实施方案和城市设计导则，提高街区公共空间品质和服务质量。

2017年东城区开启了“百街千巷”整治提升三年行动计划，工作内容重点围绕建筑立面整饬、架空线梳理、街巷留白增绿等方面开展。2019年区政府将工作延伸至背街小巷的精细化提升，重点改善街道公共空间环境品质。

此次实践案例选取的D街道位于东城区王府井地区，是首都核心区的核心区域（图1）。2018年，针对该地区交通秩序混乱、街巷胡同停车难、停车乱等问题，街道进行停车综合治理。通过供需精准对接、各方综合施策，D街道三个社区成为全市首个“不停车街区”。2019年，基于上述区域以打造“全市首个交通安宁步行友好示范街区”作为目标愿景，在保证社区功能、风貌的基础上，着眼于社区步行空间存在的问题，开展背街小巷、小微空间的精细化治理实践。

2 街区微更新解读及老城社区街巷特点

2.1 老城社区街巷及公共空间特点

D街道内煤渣、韶九、锡拉、北官场、甘雨、柏树、西堂子7条胡同分布于王府井商业街东西两侧，分别列属于韶九、甘雨、王府井三个社区，是社区更新的重点（图2）。这7条背街小巷代表了老城街巷空间以下几点普遍性特征：

（1）功能杂糅。街巷道路断面宽度多为5～10m不等，空间狭窄局促，综合承载着交通通行、居民日常交往、文化展示三大功能，且多种功能交叠相互干扰。

（2）边界模糊。街巷以线性空间为主，作为公共资源没有严格的空间边界，是多元利益主体博弈焦点，呈现两个特点：一是各部门利用公共空间进行公共权力消解；二是个体私自侵占空间。街巷空间管理涉及市政电力、城管、交通、宣传等部门，7条街巷空间占人行通道设置大量配电箱、交通指示牌、隔离路障、灯杆、岗亭、宣传栏等设施，加剧了空间资源供给与需求的矛盾。此外，私人占道主要以非机动车占道乱停为主，尤以甘雨社区居委会为代表的公共服务设施及以阳光菜场为代表的商业设施乱停车情况较为严重。

（3）交通欠忧。D街道背街小巷承担重要的生命通道功能，2018年通过设置临时路障的方式进行物理隔离，有效控制机动车禁停，但是胡同车速仍较快，对居民通行构成安全隐患。同时，非机动车停放严重阻塞了人行通道，步行环境较为恶劣。

（4）管理封闭。街巷空间建设、设施维护呈现多头管理，各部门各自为政，缺乏统筹。目前，北京老城公共空间更新以自上而下的垂直权力决策为主，是一种以政府为主导的封闭式空间治理模式。街道包揽了大部分的社区治理事项，限制了社会组织、居民参与的积极性，产生对街道的过度依赖。

2.2 社区公共空间微更新内涵

不同于以往运用容积率、用地性质、规模等用地指标的城市开发管理，由于社区公共空间规模小、分散，管理边界模糊，社区空间微更新更偏重于复杂的社区治理，有以下三个特点：

（1）“微介入”。改变以往过度设计，以减法为主、不做加法原则，采用一种“低冲击”的改造方式，尽量减少对居民正常生活的影响。

（2）“重营造”。空间微更新从单纯物质空间改善向居民社区认同感、归属感培育转变。

（3）“广参与”。通过政府及设计师的有效引导，带动居民在空间微更新中的深度参与，发挥主观能动性。

此次精细化提升项目中，街巷公共空间微更新重点内容围绕交通优化、空间挖潜、社区赋权等方面推进社区的深度治理，形成共商、共建、共享、共赢的合作治理更新发展路径。

3 社区治理视角下的社区街巷空间微更新实践

社区街巷空间微更新目前多为政府主导，是一件长期、细碎、零散、复杂的工程，除了提升与居民日常生活密切相关的环境外，还将注重社区文化共识与居民公共意识的培育。下文以D街道的街巷空间精细化治理为例，围绕现状街巷空间面临的三大突出问题提出治理策略——交通稳静化治理、空间资源挖潜统筹、公共空间管理赋权，初步摸索一套合理的社区治理机制。

3.1 多部门协调的交通稳静化治理

王府井地区道路受北京老城整体保护制约，街区内背街小巷疏散能力有限，主要存在街巷占道停车、交通组织不畅、步行空间体验差等问题，整体环境较差。围绕上述问题，D街道启动“街道吹哨，部门报到”程序，会同各部门对交通组织、居民停车、道路瘦身进行综合整治，并联合居民、社区、企业等力量共同治理。

3.1.1 挖掘资源，从源头解决停车问题

老城停车难、街巷停车乱是普遍性问题，本地居民停车是刚需，且王府井地区停车资源供给存在很大缺口，停车治理工作始终面临着车位供给协调难、部门协调统筹难的局面。此次解决街巷停车问题从源头出发，并建立了一套行之有效的管理机制（图3）。

3 “街道吹哨，部门报到”道路瘦身及停车解决方案图

（1）共享停车资源。

要实现王府井地区周边街巷胡同禁停，关键在于解决本地居民的停车刚性需求。D街道与区城管委、区交通支队、区民防局、王府井建管办等部门密切配合，以“五证合一”1为原则，明确停车需求，同时对周边商业配套停车场情况进行摸底，逐一梳理各停车场使用率、闲置率，就近与居民停车需求进行精准对接。研究制定了《共享停车补贴办法》，通过企业、居民、政府共同商讨，根据停车资源数量、距离、时间、价格等要素，确定了停车入地菜单式方案供居民选择，解决入地停车（表1）。

表1 菜单式停车价目

（2）以齐抓共管为机制，协调各部门，逐步实现街巷胡同机动车禁停。

胡同停车治理工作涉及居民群众和沿街单位的切身利益，情况复杂，整治难度大，且容易反弹。D街道及时启动“街道吹哨、部门报到”机制，会同区交通委、区交通支队、东单交通大队、D街道派出所、D街道城管一队等相关部门，先后对煤渣、韶九、锡拉、北官场、甘雨、柏树、西堂子7条胡同的交通秩序进行综合整治。通过调整车库进出口、清理占道停车、取消路侧收费停车、施划地面标识/标线、安装物理隔离等手段，实现街巷胡同机动车禁停。

（3）以居民自治为抓手，突出共建共享，对街巷停车秩序实现精细化管理。

停车释放后的空间需要持续不断地治理，以避免反弹。街巷停车治理以居民自治为抓手，突出共建共享，对街巷环境秩序实现精细化管理。在韶九、甘雨社区成立了由社区居民、社区干部、小巷管家、街巷长和物业公司保安组成的“美丽胡同自管会”，制定了《美丽胡同公约》，建立了胡同停车自治微信群。自管会成员每天分早、中、晚三班在胡同内巡视，发现违停车辆及时进行劝离，建立了胡同全天候巡查、劝导、管控机制，营造了共治共建共享的良好氛围。

3.1.2 多部门协调进行道路瘦身

道路瘦身是道路规划设计的重要策略，通过缩窄路面机动车空间占用比例，让位于人行、非机动车出行及绿化种植，以提升交通系统整体性能。道路瘦身不仅要考虑安全因素与交通组织，而且需要多部门共同合作。

街道联合区规自委、区交通委、区城管委等政府管理部门及设计单位对王府井地区道路交通组织进行论证调研，对道路瘦身进行系统性交通影响评估，协同控规编制单位对上位规划进行调整，协调道路改板所涉及的各市政管线的相关部门，组织单向交通通行，疏通背街小巷，缩窄行车道4～4.5m，两侧拓宽1m以上来保障行人通行的连续性和安全性，最终构建交通安宁步行友好街区（图4～7）。

4 北官场胡同改造前后

5 北官场胡同改造前后

6 煤渣胡同改造前后

7 煤渣胡同改造前后

3.2 空间资源挖潜统筹

不同于一般地区的老旧小区，北京老城的公共空间稀缺、分布零散且规模较小。为改善街巷空间品质，设计团队以见缝插绿的形式释放有限空间改做小型口袋公园，有利于居民的日常交往，这需要协商商家、机构等部分私有空间让渡给社区居民做日常交往空间。以锡拉胡同阳光菜场节点为例，在改造前人车混行、周边环境秩序脏乱，居民与商户长期积怨较深。由街道主持发起，居委会组织召开了围绕菜场环境改造的社区协调会，其中该协调会由社区联席核心成员2、商户、机构、社区代表等直接利益相关方构成，同时邀请居民列席参会（图8）。设计团队全程参与该协调会予以技术支持，协调会聚焦4项协商事务：1）菜场让渡部分私有空间改做小型口袋公园；2）公共空间边界设定及规模；3）小型口袋公园微设计；4）小型口袋公园后期管理。经过4次协调会，最终达成一致意见，划定3m距离留出步行通道并种植低矮绿篱与多彩乔木，改善环境的同时为居民提供休憩场所。“3米阳光花园”由设计团队与居民、商户共同设计，纪念首次“破冰行动”。

8 “阳光菜场环境治理”社区组织协调会构建

3.3 公共空间管理社区赋权

社区公共空间赋权，对于推动社区自治发展具有重要作用。现状调研中，老化的社区环境与社区居民的多元利益诉求脱钩现象普遍。社区居民的内部自主更新不足，围绕空间环境改善的居民议事程度不高，主动参与意愿不强，面对社区琐碎繁杂问题，往往习惯性等待政府予以解决，治理成本极高。为扭转单纯依靠政府“无偿输血”困境，需建立一套社区治理制度赋予居民空间治理权利。

根据权属，老城社区公共空间治理分为两类，一类为位于狭窄街巷的公共空间，另一类为有明确产权边界的老旧社区内半公共空间。此次实践尝试改变以往的政府强干预方式，将行政权力下放，为社区主体参与治理让渡自主空间，进而实现社区的自我管理与自我服务。

3.3.1 街巷公共空间管理赋权

街巷公共空间属于公共资源，长期以来被各部门的设施资源所占据，管理边界模糊，因缺乏社区自主意识，涌现出大量管理真空地带，街巷空间不间断被机动车、非机动车、杂物等占用，单纯依靠行政管理尚不能制止，需要借助社区居民力量。

新增的8个街巷小型口袋公园面临占用停车、公共空间使用两大共性问题。甘雨、韶九、王府井3个居委会定期组织联席会议，共同商议公共空间治理的机制。围绕口袋公园治理，联席会核心成员协同居民制定《街巷空间使用文明公约》，纳入已成立的“美丽胡同自管会”对违章停车进行监管，同时设立“小巷空间自管会”来维护公共空间的整洁通畅，规劝侵害安全使用的行为，协调空间使用中引发的矛盾。此外，为了培育居民的社区精神及归属感，由联席会成员主导定期围绕公共空间开展活动，鼓励居民积极参与（图9）。其中，活动的策划、申报、组织流程，会在下文详述。街道、居委会设立对自管会的评分机制与激励机制，约束规范自管会行为的同时带动各方参与公共空间营造的积极性。

3.3.2 老旧社区内公共空间管理赋权

老旧社区内公共空间因地缘空间关系形成更为微观的社会单元，是社区治理的基本单元。实践选取没有物业管理、但有一定群众基础的A号院作为研究对象。该社区有2栋居民楼，常住人口比例大，老年人与年轻人相对均衡，属于熟人社区。社区内部环境老旧，存在中央花坛杂草丛生无人照看、自行车棚废弃、非机动车堆放、活动场地不适宜等问题，社区的日常管理与维护仅限于街道下派的垃圾清扫等。

本文试图通过实践在居委会层面形成以自治平台为载体、自治项目为内容的“居民事物自我管理”的自治新模式，其中社区自治机制与完善的自治项目流程是关键。在社会组织、设计团队的指导下，居委会首先尝试在社区推行楼长制，动员社区党员、骨干、热心居民担任楼长，并下设人员担任管理员，共同组建A号院社区自治小组，负责社区运行具体事务。在第一次会议上，自治小组设定了中央花园种植、僵尸车清理、美化宣传栏三个自治项目。在社会组织、居委会下派联络员的协助下，自治小组形成项目策划书申报给居委会，组织协调居民开展项目实施。居委会负责自治项目审定、向上申报、组织实施、监管及后期跟踪评估。街道不再是社区营造主体，而是负责项目审批、资金落实、项目指导及全程的监管评估（图10～14）。

9 社区公共空间维护治理联席会议构建

10 A 号院自治小组自治机制与自治项目流程

11 锡拉胡同15 号院花坛改造前后

12 锡拉胡同15 号院花坛改造前后

13 锡拉胡同15 号院宣传栏改造前后

14 锡拉胡同15 号院宣传栏改造前后

4 社区空间微更新的工作框架构建探索

根据D街道微更新实践经验总结，未来老城社区空间微更新项目主要由以街道为主体的政府主导及以居委会为主体的社区自治两部分组成，形成4种不同更新项目类别（图15）：1）以政府强制主导，涉及多部门协调，围绕社区重要的公共节点、道路交通组织及文化空间塑造的街区更新类项目；2）以政府协商主导，涉及商户、居民、企业等各利益相关方协商，围绕街巷空间及口袋公园建设、电梯安装、停车场建设、公共服务设施等的街区更新类项目；3）以居委会主导，涉及商户、居民、企业等各利益相关方协商，围绕街巷空间及微型口袋公园维护、楼道管理的社区营造类项目；4）以居委会主导，涉及商户、居民、企业等各利益相关方协商，围绕房屋修缮、历史建筑保护等的利益方自主更新类项目。

社区空间微更新是一项连续性、常态化、具有人文关怀的协同共治工作，因空间分布零散、更新内容多样、涉及利益主体多元，需要建构一套具有法定保障的实施管理流程及治理机制，如明确不同更新项目的主导主体、细化多方参与的治理规则、建立实施动态评估与反馈机制，以保障公平正义，规范更新行为，提高自主营造能力。

15 老城四种更新项目类别图

4.1 以政府主导的街区更新类项目

街道是街区更新的主体，作为一线基层最容易发现辖区内的问题，是广大群众的“最后一公里”，承接着改善民生、环境提升等大量任务。由于老城街区更新内容综合、琐碎繁杂、涉及部门众多、管理分散且权责不清，多数超出了街道的职能权限，导致街道无法正常履行任务。为此，东城区出台《东城区关于党建引领街道管理体制机制创新实现“街道吹哨、部门报到”的实施意见》，这一创新机制赋予了街道更多自主权，是打破这种困境最有效且最直接的方法。区政府同步构建区—街道—社区三级管理、五方联动的工作方法，充分发挥政府、市场、社会组织、社区、居民的五种力量在社区治理中的多元主体作用。目前，该《意见》实施效果显著，以上述占道停车问题及道路瘦身实施为例，凡涉及到社区公共资源调整与改善类的更新项目，均由街道主导协调统筹、整合相关部门，快速解决更新过程中遇到的多头问题。同时，街道通过权力下放，让渡给居民自主空间，充分发挥各方力量，建立长效的社区治理机制，保障更新项目后续的正常运转。

4.2 以居委会主导的社区营造类项目

居委会承担大量社区营造工作，因而强调居委会的自治属性，提高其在社区营造中的主体地位，是社区治理的关键。相比街道，居委会更能直面社区居民的种种需求及复杂多变的社区问题，具有一定的行政权威及权力，有利于规范和约束社区组织和个体的行动，协调和凝聚治理主体的力量与资源，推动构建共建共享的治理格局。街道将权力下放给居委会，居委会作为润滑剂则能够主导两个层面的社区营造类更新（图16）。第一层面，居委会可发挥其组织协调作用，搭建议事平台，建立健全的联席会议制度，围绕社区居民紧密相关的事务予以解决；横向加强居民自治小组、商户、企业之间沟通，纵向作为上下联动的联络人及时将问题反馈给居民及街道。第二层面，居委会下派人员进驻自治小组，通过制度保障协力解决社区内部营造问题；居委会及自治小组尊重制度流程，通过楼长组织和带动，来丰富小区文化活动，增进邻里感情，提升居民的主体意识和公共意识，激发社区自治动力。