从规划师到责任规划师——访北京市城市规划设计研究院冯斐菲教授

采访 吴春花

《建筑技艺》杂志（AT）

2019年5月17日，在北京市人民政府新闻办公室召开的《北京市城乡规划条例》配套文件新闻发布会上，北京市规划和自然资源委员会发布了《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》。其中明确了责任规划师的定位和工作目标、主要职责、权利和义务、保障机制等内容，进一步完善专家咨询和公众参与长效机制，将有助于提升城市规划设计水平和精细化治理能力。为此，我们采访了北京市城市规划设计研究院冯斐菲教授（北京城市规划学会街区治理与责任规划师工作专委会主任），就责任规划师制度的推行与街区治理更新的痛点、难点进行了深入探讨。

1 规划下基层

AT：随着新一版北京城市总体规划的出台，城市发展与治理层面发生了哪些变化，从而催生出“北京责任规划师制度”的提出？从政府的角度来看，主要目标是什么？

冯斐菲：责任规划师的出现，可以说是规划下基层这一大方向的体现。改革开放四十年，土地财政、房地产与政府的行政化资源分配带来了城镇化的快速推进，规划师、建筑师在一片空白的区域上大笔一挥，高楼平地起。然而，四十年快速发展后，我国的城市发展开始进入一个新的阶段，即城市更新时代。正如十九大报告所言，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我们的城市建设与管理也从大规模建设转向疏解减量、优化提升。

细数历版北京市城市总体规划，1993版总规还在强调现代化建设；2005版总规开始提出要控制建设规模、控制人口，及以人为本，建设宜居城市，但实际上发展建设的势头并没有减少。再看2017版新总规，明确提出要在疏解减量的基础上谋发展，强调首都战略定位和建设宜居城市。这就要统筹考虑疏解与整治、疏解与提升、疏解与发展、疏解与协同的关系；以市民最关心的问题为导向，聚焦人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等“大城市病”的治理；建立精治、共治、法治的超大城市治理体系；完善专家咨询和公众参与的长效机制……

在新总规的基础之上，各个区都编制了相应的规划来落实总规，但怎样保证总规的理念能够在基层顺利贯彻呢？这个基层就是我们的街道，事实上在以往的规划编制中并不会太多征求街道的意见、考虑社区的诉求，规划依据指标编制，更多是自上而下，各部门按自己的专项规划落实，如民政、电力、市政等，街道话语权不多，更多是配合部门落实，由于缺乏上下协调，常常导致最终的结果居民并不满意，会抱怨政府，而作为直接面对居民的街道也很委屈。

这个时候，政府开始希望加强街道的力量，首先实施了“街乡吹哨、部门报到”政策，即街道有问题，请各个部门来解决。但其弊端是无法将问题前置，提前规避，这就需要顶层设计来赋予街道一定的权利。之后政府又先后出台了《北京市街道办事处条例》《关于加强新时代街道工作的意见》，推出新政30条向街道赋“六权”，同时也对街道做出类似“小事不出门，接诉即办”等的约束。这样一来，从政策层面，作为基层政府的街道便有了更大的主动权。

虽然有了一定的权力，但是街区更新治理工作是统筹性的，需要将各个部门的工作及自身的诉求、资源进行整合，而街道在某种程度上缺乏这方面的人才，而规划的特性之一恰恰是统筹。这时，《北京市城乡规划条例》在原来基础上修订通过（2019年4月28日起施行），其中特别指出全市推行责任规划师制度，指导规划实施，推进公众参与，具体办法由市规划和自然资源主管部门制定；完善规划公众参与机制，畅通多元主体参与规划渠道，城乡规划的制定、实施、修改和监督检查应当向社会公开，充分听取公众意见。紧接着北京市规划和自然资源委员会发布了《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》，明确了责任规划师作为区政府选聘的第三方人员，为责任范围内的规划、建设、管理提供专业指导和技术服务。这就是以专业力量助力基层对于全市开展街区更新、提升基层治理能力、依法行政、促进城乡规划落地实施，起到了重要作用。

2 责任规划师之权与责

AT：责任规划师深入街道、社区，从角色定位到介入方式、思维方式等等，面对着不同于以往工作的各种各样复杂问题，那么“北京责任规划师制度”对于责任规划师的权责进行了哪些规定？

冯斐菲：目前责任规划师制度还处于试行阶段，其中对于责任规划师的权责进行了规定。首先，责任规划师得明白自己要干什么，即在基层进行规划与政策的宣讲和解读，如让老百姓知道北京市总体规划的理念和要求。其次，责任规划师要对责任区域内的规划、建设和管理的问题，给出建议；参与项目立项、规划、设计、实施的方案审查，独立出具书面意见；参与责任范围内重点地段、重点项目规划设计的专家评审，出具评审意见作为专家评审意见的附件。然后，要求责任规划师定期对街道规划实施情况、存在问题等进行评估，收集问题和意见建议，并反馈给区政府和规划自然资源主管部门，这样规划主管部门就能够深入了解街道切实的难题；还要促进公众参与规划，搜集民意进行反馈。当然，为了保证责任规划师工作的公平公正，要求一般不承担责任范围内的规划、设计和建设项目的设计任务，做好整体统筹，聘请相关行业的专业人员协助开展工作。

为了让责任规划师们更好更快地进入状态，我们已经组织了一些培训、经验分享会等，内容包括上位规划与相关政策、分局与街道机构、社区规划与社造方法等。

3 从“游击战”（试点社区）到“阵地战”（扎根社区），再到“持久战”（深入社区）

AT：在《北京市城乡规划条例》要求推行责任规划师制度的同时，也提出了推进公众参与，畅通多元主体参与规划渠道，这也是构建共建、共治、共享的社会治理格局的体现。但我们在规划建设与社会治理层面的公众参与非常薄弱，在具体街区治理工作中是怎样推进公众参与的？

冯斐菲：事实上，在2007年出台的《中华人民共和国城乡规划法》就有提出：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。之后，北京市规划管理委员会（当时的名字）就提出设置责任规划师，也就从那时开始了公众参与的试点。

第一个公众参与的案例，是我们最早在东城区的交道口街道菊儿社区，就一个社区活动用房的合理使用征求居民意见。起因是我们在社区公示控规，但是居民对这些并不关心，只关心自己家这一亩三分地的事儿，所以提了好多意见。于是，我们就选择居民最关心的——公共空间不好用，展开了和居民一起商量、画设计图、找赞助等一系列工作。一年下来，社区活动用房从一个被大家诟病的潮湿黑暗的空间，变成一个大家喜爱的温暖明亮的公共休闲娱乐空间，小小的项目还获得了建设部的人居范例奖和迪拜国际人居范例奖。

这给了我们很大的鼓励，之后2014年，我们规划院又接手了朝阳门街道东四南历史文化街区的保护规划编制工作。过程中发现居民修房子要么拆了老物件，要么往墙上贴瓷砖，因为他们并不理解、也不关心所谓的“老城保护”。为了让规划更好地落地实施，我们与街道领导一起商量，希望成立一个架构在政府与居民之间的第三方平台，听取民声、民愿。于是，以史家社区为基地，我们成立了“史家胡同风貌保护协会”，这是个民间非盈利组织，由街道书记（任理事长）与居民（属地单位作为理事单位）、志愿者（如高校师生等）、规划师（任秘书长）组成。

首先，我们站在居民的角度进行了思考，老城内大杂院拥挤不堪，人均居住面积非常少，生活配套极其有限，在这样的情况下，居民私搭乱建、彼此之间关系不和谐等就成为自然而然的事。但是，我们最开始并没有从空间入手，而是从人文入手。因为，如果居民都不热爱自己的家，不了解所在区域的历史，他们也就不会从根本上转变认识。首先，我们以史家胡同博物馆为基地开展居民工作，做口述史、讲座、沙龙，一个目的就是给居民讲老北京的故事、讲这个地区的故事，另一个目的就是一起制定社区公约，如共同约束规范停车，效果非常好。接下来才开始做我们更擅长的工作，即空间环境品质的提升。我们选了几个大杂院，邀请了志愿设计师与居民一起，针对院内杂物乱堆、地面低洼、环境差等问题做了整体的梳理，重新设计改造，包括整改上下水、铺平地面、规整晾衣绳、设置花池等，并且要挨家挨户征求意见，确保每一个居民都能够参与，一个也不能落下。为此，我们的规划师周六日也要打电话或者登门拜访，很不易，但反过来说，想要满足居民最微小的需求就应该是这样。在施工时，居民主动把积攒了多年的杂物、垃圾清理了，让我们很感动，街道干部们也很感慨，因为之前也动员过，没有得到回应。

在整个公众参与的过程中，我们发现不仅要有街道干部、属地单位的支持，居民领袖的作用非常突出，是与居民顺畅沟通的一大法宝。他们不仅带动大家一起提升了社区空间环境，更重要的是让邻里氛围更加融洽了。

1 大杂院院落公共空间现状

2 大杂院院落公共空间现场讨论

3 大杂院院落公共空间利益相关方会议

4 大杂院院落公共巷道改造前后

5 大杂院院落公共巷道改造前后

6 大杂院院落合院空间改造前后

7 大杂院院落合院空间改造前后

8 菜市场改造前后

9 菜市场改造前后

10 菜市场画廊

11 菜市场生活美学展览

12 制定小院公约

13 社区公约制定

14 史家胡同博物馆展览

15 史家胡同博物馆展览

这期间经过了三年，到2017年街道提出希望我们再深入社区的想法，并且将史家胡同博物馆转交我们来运营。我们院考虑再三，后来还是从责任规划师深入社区的角度，想着将博物馆作为实践基地，一方面能够有效协助街道工作，另一方面也能够继续深入了解基层问题。由此，我们和街道签署了协议，北规院负责文化运营方面，街道负责物业管理。

所以，我们笑称：从最开始的游击战到阵地战，逐渐进入了持久战。现在，我们把博物馆定位为社区会客厅、居民议事厅与文化展示厅，同时也将其看成一个汇聚社会力量的平台。目前史家胡同博物馆已有会员近5 000名，志愿者200多位，譬如很多博物馆讲解员都是来自志愿者。带动社会力量来共同关注社区，这正是我们的初衷，也正是发挥了责任规划师的龙头、统筹作用。其中很多高校师生是最重要的力量，如北工大、中央美院等。在这个平台上，我们的工作又不断拓展，从院落环境提升，开始进行胡同微空间改造、菜市场改造等。

现在有了责任规划师制度，我们与北京工业大学合作，构成了责任规划师团队。为了更加全面协助街道，由“史家胡同风貌保护协会”运营了“东四南治理创新平台”，目的是对于上级的各项任务与居民的诉求进行事项和资金统筹，并与相应的空间资源对接，不仅保证了上级规划与其他部门需求的有序落地，也良好地兼顾了居民诉求的解决。现在每个月，由书记、主任主持，街道各科室与各社区一起召开平台例会。

4 责任规划师工作模式之百花齐放

AT：史家社区的治理和责任规划师推行有其代表性，更有其独特性。当老城整体保护成为一种社会共识，其重要性也被提升到前所未有的高度。由于每个区各有特点，那么该如何推进责任规划师工作和社区更新？

冯斐菲：继菊儿社区之后，我们在东四南的实践也获得了建设部的人居范例奖，让我们更加有信心继续开展社区治理工作。同时，东城区也看到了这一模式的效果，开始在全区推广，结合街巷治理工作，在每个街道配备一个规划师团队，协助街道更新的工作。

之后，西城也开始了这一工作，他们是从街区整理计划开始，即每个街道有一个责任规划师团队做街区整理计划。海淀区采取1+1+N的模式，即一个专职的责任规划师、一个高校合伙人团队以及其他可以协助工作的设计单位。除了海淀区，其他各区都采取规划团队的做法，比如西城区月坛街道，首席规划师来自北规院，首席建筑师来自北京工业大学，还配备有交通、市政等专业人员，另外还有一个顾问团队；再比如德胜门街道的规划团队，除了有来自北规院的规划师，还有几名来自九三学社；而朝阳区涉外功能区多，有些街道采取了国内团队加国际团队的模式，如三里屯街道。可以看出，各个区根据自己的特点都在进行初期的摸索，还不太成熟。

我们今天的成绩是深入朝阳门地区多年，与街道不断磨合、总结经验教训才得来的。包括在刚刚过去的北京国际设计周上，可以看到各区都不断亮相了自己的新成果，实际背后需要付出长期的努力。所以，希望各区在推进责任规划师工作的过程中，可以根据具体情况采取适当的策略，而不是操之过急。

5 责任规划师制度何以可持续？

AT：从当前各区责任规划师工作的推进，以及您所做的街区治理工作中，有哪些经验的总结与问题所在？

冯斐菲：正如前面讲到的，我们在朝阳门街道的成功，其中非常关键的一环在于街道领导的积极支持，朝阳门街道前后两任书记、主任都非常认同我们的工作。刚刚说到，我们要培训责任规划师，事实上更需要培训街道书记、主任，首先要从街道领导层面达成共识，才能向下继续推进，否则困难重重。菊儿社区所在的街道就出现了新领导上任工作脱节、难以延续的困境。另一点是我刚刚提到的，社区工作中要及时发现“居民领袖”，能够成为与居民沟通的良好桥梁。

责任规划师制度刚刚试行，制度本身还有待进一步细化，同时我们还没有一套完善的工作机制，比如责任规划师的“责权利”还不是特别明晰，以及相应的考评标准还没有建立等等。

另外，从各区责任规划师构成来看，他们大多是来自国有大中型设计院和高校，其原因是社区工作非常繁杂，占时占力，而且对责任规划师的能力还要求高，需要工作经验，所以投入产出比是完全不对应的，导致一般的规划设计单位无法承受。现在参与的大中型单位，更多是从承担社会责任角度出发的，高校可以作为教学与科研任务。所以，责任规划师的队伍建设与酬劳保障都是必须要考虑的，如此才能保障可持续发展。