金融科技监管的国际经验借鉴及政策建议

中国人民银行海口中心支行青年课题组

摘   要：国际金融危机之后，金融科技发展及其监管受到越来越多的关注，英国、欧盟等国家或地区的监管当局在宽严相济强化监管履职、拓展边界创新监管手段等方面做了很多有益的探索。本文在梳理分析金融科技发展带来的益处、监管的必要性、金融科技与监管科技两者关系的基础上，对金融科技国际监管经验及其最新实践进行了归纳总结，并介绍了监管认识上的两种误区，即过度关注金融科技创新的积极影响而放松监管、只关注国内金融稳定而与国际监管合作不够。对我国而言，应坚持合理适度监管原则、借鉴“监管沙箱”有益经验、推出金融助推工具、坚持市场导向推动金融改革、强化审慎监管和行为监管、加强国际合作推动监管趋同，以在有效防控风险的前提下推动金融科技创新。

关键词：金融科技;监管科技;监管沙箱;创新中心;挑战者银行

中图分类号： F832.5   文献标识码： B 文章编号：1674-2265（2019）11-0046-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.11.004

一、引言和文献综述

后危机时代，全球一些国家或地区的银行业风险厌恶程度提高，出现了放贷紧缩的现象，部分银行向高风险初创企业放贷时更趋谨慎。这使得中小企业不得不在传统银行业和资本市场之外寻找其他融资渠道，以满足其日益增长的融资需求。与此同时，近年来出现了所谓的“金融技术”革命，新革命将金融业与大数据、云计算、人工智能、区块链等最新信息技术相结合，出现了一些新的金融技术服务和机构。

新的金融技术服务或产品包括比特币、P2P借贷、众筹、移动支付、保险技术等。新型机构主要有两种：第一种是网络借贷平台，以P2P借贷平台为例，其通过平台设定利率（考虑了潜在借款人的风险因素和整体市场趋势）或以“反向”拍卖的模式多样化投资组合、分散信用风险，为借款人提供融资。第二种是专注于中小企业的“挑战者银行”，他们的商业模式有三种：其一，大型银行的“缩小版”，提供与大型银行类似的传统银行服务;其二，零售业的合作者，为客户提供积分信用卡、低成本个人贷款、活期和储蓄账户以及其他金融产品;其三，数字银行，为现有银行服务不足的客户提供专业的金融服务。金融新业态给支付、贷款、理财和保险等方面带来了重大变化（刘绪光等，2018;Lerong Lu，2018）。

（一）金融科技带来的益处

金融科技使得金融服务更加普惠，迎合了中小企业或个人的融资需求，获得了快速的发展：首先，最新的信息技术有利于贷款机构节约成本。金融科技平台依赖数字分销渠道，降低了运营成本（Yves Mersch，2019;费方域，2018）。其次，科技赋能金融各个环节助其提高商业效率（李明哲等，2018）。以消费金融为例，目前金融科技已经在消费金融领域进行了广泛的应用，如精准获客、贷前审核、贷中审批、贷后管理、催收等。再次，金融科技在很大程度上帮助新型贷款机构缓解贷款过程中的信息不对称问题。金融科技平台具备大数据和人工智能技术，能够更容易评估中小企业借款人的信用风险大小。最后，金融科技助力新型贷款机构利用更多样化的资金来源，助其迅速扩大贷款业务。P2P网络借贷平台没有地域限制，可以从世界各地的个人投资者、机构投资者和政府机构获得资金（Lerong Lu，2018）。

（二）金融科技监管的必要性

金融科技在提升成本效益、缓解信息不对称以及提升金融服务效率和普惠性等方面产生了革命性的意义，推动了传统金融业转型升级（王雯等，2018）。但同时其也是一把“双刃剑”，模糊了金融中介与信息中介的边界，给金融稳定与安全带来了新的外溢风险（李颖，2018）：一是金融科技由“实”转“虚”。近两年，随着互联网金融潜在风险的大规模积聚，行业泡沫不时“破裂”，网贷、校园贷、现金贷等细分领域的玩家开始寻找新的“外衣”。二是加剧了系统性金融风险。金融与科技深度融合，系统性风险逐渐从大型金融机构分散移转到各个去中心化的节点，进而使金融风险传播速度更快、传播范围更广、更具隐蔽性（蔚赵春等，2017;王俪容，2018）。此外，与传统金融不同，金融科技具有数据高度集中的特点，一旦金融风险在短时间内突然爆发，进行化解的难度增大。三是传统金融“脱媒”，监管真空下套利行为增加。金融科技催生了新的金融市场，金融交易脱离了现有金融监管制度，使得资本可绕开现有银行体系直接向借款人融资。他们可能从事类似银行的业务，利用利差进行套利活动（肖兰华，2018）。四是产生信息安全风险。金融科技业务的开展依赖于先进的金融科技技术和交易平台，如果对技术研究不够、平台选择错误，系统、技术和平台本身存在的风险将向金融领域蔓延（李明哲等，2018）。五是金融市场“羊群效應”扩大负面影响。随着金融科技的趋势日渐明显，企业也越来越重视金融科技，各路“玩家”开始纷纷入场抢占赛道。但多数“玩家”并没有形成自己的预期或获得一手信息，他们多是通过观察他人行为推测其背后潜藏的私有信息进而过度采取冒险行动（刘学文，2018），“羊群效应”下存在更大的负外部效应（李有星等，2019）。

当前，全球正经历一波颠覆性创新和技术浪潮（一些学者将其比作熊彼特的“创造性破坏”，如许可，2018），由于金融科技的兴起，金融服务业也将处于这场变革风暴的中心。一个国家如果从政策、人才、资本和需求这四个核心生态系统属性出发，可建立一个运转良好的金融科技生态系统，并在竞争中确立自己的地位（Meyer Aaron等，2017）。党的十九大明确要求着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，金融科技必将迎来大有可为的发展机遇。在我国进入常态化的背景下，依托金融科技重塑金融业态对进一步提升经济增长质量和效益，引领释放经济增长新动能，具有重要意义（李杨等，2018）。同时，金融科技良好生态的构建要平衡好科技创新和金融监管、信息安全与数据利用、风险控制与标准制定这三对关系（Francois Groepe，2018;李杨等，2019）。近年来，英国、欧盟等国家或地区的监管当局在宽严相济强化监管履职、拓展边界创新监管手段等方面做了很多有益的探索。本文旨在对国际金融科技监管的经验进行总结，为我国金融科技的有效监管提供参考。

二、金融科技与监管科技

2008年的金融危机打击了许多储蓄者对传统银行的信心，使他们更愿意测试收益率更高的新投资方法。后危机时代，随着科技商品化程度不断加深、针对中小企业普惠金融政策压力不断加重、无固定职业的金融专家寻求施展才干，金融科技开始出现。金融科技可能通过改变货币需求和金融体系的产业组织来影响中央银行的不同责任领域，如货币政策和金融稳定（Meyer Aaron等，2017），全球金融监管更加复杂、分散，监管负担日益加重。为应对日益复杂的监管问题，要求数据收集与处理更加颗粒化、精确化和高频化（Douglas W. Arner等，2018）。由此，也推动了监管科技的发展。

（一）金融科技

国际金融稳定理事会（FSB）认为，金融科技（FinTech）是“技术带来的金融创新，它能够产生新的商业模式、应用、过程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式产生重大影响（李颖，2018）。”巴塞尔银行监管委员会对金融科技划分出四个核心应用领域，分别为存贷款与融资服务、支付与清结算服务、投资管理服务、市场基础设施服务（见表1）。

（二）监管科技

英国金融行为监管局（FCA）认为，监管科技（RegTech）是金融科技的组成部分，可以使监管目的在现有基础上更有效地实现。其核心特征有三点：其本质是金融科技在金融监管和合规方面的应用;其目的是降低监管当局的监管成本和金融机构的合规成本（吴燕妮，2018）;其使用者包括监管和被监管双方。与传统监管相比，监管科技有如下优势：一是对大数据进行解耦合组合的敏捷性，二是生成解决方案的高效性，三是平衡多重要求形成统一合规标准的集合能力，四是以智能方式挖掘信息的分析能力。

（三）二者关系

关于两者间的关系，目前学术界、业界主要有四种观点：其一，二者不是独立的。监管科技是金融科技的子集（以FCA为代表）。其二，二者是独立的。从长期看，监管科技将突破金融行业限制，应用到更广泛的领域。从推动方向来看，金融科技是由技术自下而上推动的，而监管科技则是自上而下的制度要求。其三，监管科技的出现是对金融科技的自然反应。金融科技的发展使金融业出现新业态，迫使监管更加碎片化。因此，监管当局需要新手段来适应市场的新变化，被监管单位需要新方法来达到合规目的。其四，监管科技有助于金融科技的发展。监管科技的发展优化了商业环境，进而对金融科技好的一面起到了保护和促進的作用（费方域，2018）。

三、金融科技监管的国际实践

信息技术快速发展，并与金融业深度融合，一方面迎合部分市场需求，提供了较好的服务供给;另一方面，金融科技的发展面临着高度创新下的不确定性问题，而后危机时代各国或地区都极度重视防风险和消费者权益保护。因此，对监管单位而言，必须兼顾有效监管与促进金融科技发展，提供有效的制度供给。

（一）国际实践之一：推出或建立创新推动工具

监管沙箱和创新中心都是创新推动工具。从实践来看，创新推动工具为监管当局提供了更好地了解金融服务创新的机会，也为企业提供了更好地了解在技术迅速进步背景下的监管和监管期望的机会，但其运作也面临一些风险和挑战。

1. 监管沙箱。“监管沙箱”（Regulatory sandboxes）是一种允许企业在权威机构授权和监管下进行产品服务测试的机制。它嵌入了金融包容理念，准许企业“试错”同时秉持监管“容错”;突出对金融消费者权益保护，并在风险可控下鼓励创新;构建了新型监管关系，促进监管机构与金融科技企业良性互动（孟娜娜等，2018）。在这种安排下，金融科技公司可以在“安全空间”（Safe Place）内，更安全、更灵活地测试自己的产品，并与监管者高度互动、密切协作，共同解决在测试过程中所发现或产生的监管与法制层面的问题，而无需对现有监管体系进行彻底改革。2015年，英国金融行为监管局首先推出了这一模式。其后，澳大利亚、中国香港、美国、马来西亚、新加坡和中国台湾等国家或地区的金融监管部门也相继提出了 “监管沙箱” 计划或相似的监管措施，甚至引入立法改革来支持这一举措（如挪威、西班牙）。

建立监管沙箱的目的有：增强企业对监管预期的理解;增加当局对金融创新的了解;鼓励创新;降低进入创新商业模式市场的成本和时间（FCA）。各国监管沙箱的共同特征有：一是不限于金融部门的某一特定部分，而是跨行业的;二是对现有机构、新进入者和其他公司均开放;三是测试项目不仅有受监管金融服务，还包括其他产品或服务;四是即使在测试阶段，也不允许在没有许可证的情况下从事受管制的金融服务;五是测试有准入门槛，以便评估申请人是否有资格参与沙箱计划;六是不限金融创新的具体类别或形式，但需展示真正的创新;七是强制执行在个案基础上确定的测试参数;八是提供了一个受控地退出沙箱的方法。此外，设立监管沙箱不需要修改法律，因为其只涉及主管当局可用的“一般”监管权力。监管沙箱的运作机理见表2。

2. 创新中心。创新中心（Innovation hubs）是一个专门联络点，向所有企业开放。经济实体可通过其与主管部门就金融技术相关问题进行接触，并就创新金融产品、服务、商业模式或交付机制是否符合许可、注册或其他监管要求向主管部门寻求非约束性指导。目前，创新中心已在英国、新加坡、澳大利亚、日本、中国香港等多个国家或地区实施。创新中心的组织结构存在国别或地区差异，总体上看，存在两种结构：一是组建专门的创新中心团队;二是采用“中心和辐射”模式，即设置一个专职协调员，监管当局的其他工作人员则以灵活的方式参与创新中心的工作。

设立创新中心的主要目的是提高企业对创新商业模式、产品和服务的监管预期的理解，并增进主管当局对金融科技创新及其带来的机会和风险的了解。此外，由于创新中心具有一些非立法性质，监管当局的一般法定目标（如促进金融稳定、保护消费者和降低监管套利风险）足以使其建立。实际上，创新中心的功能与主管当局对特殊查询的长期做法并没有实质性差别。不过，创新中心的独特性源于其所附的专业技术与专业知识，能够针对与产品、服务和商业模式相关的查询做出有效的响应。

创新中心对咨询的反应过程一般有如下几个阶段（见图1）：首先，企业通过电话、网络或实体会议等方式提出询问;其次，监管机构基于多种考虑对询问进行筛选，包括询问的性质、迫切性、复杂性，以及是否需要将询问转交其他当局处理，或是否需要与其他当局合作（在此阶段，监管机构认为有必要，可与企业就询问内容进行沟通）;最后，监管机构向企业作出回应（初步指导），有时，监管机构根据具体情况，可选择是否公布询问和答复的具体内容。

创新中心在运作过程中，有时会与境内外的其他监管当局互动，联合行动产生了如下优势：境内互动提高了对查询的反应效率和专业性，提升了对同类型询问答复的一致性;跨境互动促进了在金融技术相关问题上的合作进程。

3. 风险与挑战。总的来说，推出创新推动工具的主管当局还未发现与在执行传统监管任务的情况下与公司进行互动出现不同问题的情况。但是，一些主管当局认为创新推动工具在使用时有一些挑战或风险：一是在寻找和留住具有金融科技相关知识或经验的员工方面存在困难;二是通过创新中心提出的问题以及在监管沙箱中进行测试的建议往往超出某个当局的直接责任范围;三是目前监管当局之间就金融科技引发跨境问题进行的互动仍无法完全适应金融创新。因此，有必要加强有关当局之间的合作、协调和知识分享（European Supervisory Authorities，2019）。

（二）国际实践之二：强化对新型金融机构的监管

与传统金融活动相比，金融技术和替代金融涉及新的金融风险。因此，金融科技企业及其开创性服务和产品造成的混乱值得全球金融监管机构关注。本文就英国对P2P借贷市场和“挑战者银行”的监管实践进行介绍。

1. 英国对P2P借贷平台的监管。为了应对P2P借贷交易的迅猛增长，2014年，英国金融服务管理局（FSA）建立了一套在线借贷市场监管制度。这一制度基于披露的监管系统，通过提高网络借贷平台和交易的信息透明度来保护P2P投资者。它包含了P2P平台需要遵循的七个方面的规则：审慎资本要求、客户资金规则、撤销权、信息披露规则、FCA报告要求、失败时的管理以及争议解决程序（见表3）。

2. 英国对“挑战者银行”的监管。金融危机期间，银行监管体系主要关注银行的业务行为和单个机构的微观审慎操作，而忽视了金融监管的宏观审慎方面。后危机时代，英国银行业采用双峰监管模式，由审慎监管局（PRA）和金融行为监管局组成，分别负责审慎监管和行为监管。

審慎监管局负责对英国1700家银行、建房互助协会、保险公司和信用合作社进行审慎监管。审慎监管的一个重要方面是对金融机构的资本充足率要求。“挑战者银行”必须采用审慎监管局的标准化模型，根据每笔贷款的风险程度，计算自己的资本金要求。然而，由于新的挑战者银行缺乏长期业务数据和贷款记录，拥有更为激进的业务模式，从而他们的业务被认为具有较大风险，导致更高的风险评级，提高了资本金附加标准。这些规定意味着，挑战者银行的资本金将更多地作为储备，而不是被借出，这将带来明显的竞争劣势。为此，英国银行家协会（BBA）敦促监管机构引入更灵活的风险评估框架，以减少负面评级对“挑战者银行”的影响。2017年2月，英国审慎监管局发布了一份咨询文件，承诺改变资本金要求，让“挑战者银行”为英国消费者提供更具竞争力的抵押贷款服务。

金融行为监管局负责对英国26000多家金融公司的商业行为以及不在审慎监管局监管范围内的超过23000家公司的审慎行为进行监管。其成立后，通过纠正银行的错误行为，在保护英国金融消费者方面发挥了重要作用;推出经常账户转换服务（CASS），允许客户在不同的银行间方便地切换账户，倒逼银行相互竞争，提高服务质量，以留住现有客户，吸引新客户。

四、国际金融科技监管在认识上的两种误区

金融科技是一把双刃剑，对经济金融发展有着双向的影响，而影响方向一定程度上取决于监管。一方面，如果监管得当，松紧适度，金融科技会对经济金融发展产生积极正向的影响。另一方面，如果监管失当，力度过松（或过紧），将会造成风险积累（或打击创新），金融科技则会对经济金融发展产生消极负向的影响。因此，金融科技监管需掌握适度原则，避免在认识上陷入两种误区。

（一）过度关注金融科技创新的积极影响而放松监管

在金融危机显现之前，美国信用衍生品（CDS）市场经历了爆发式增长。在异常繁荣的市场中，信用衍生品已经不仅是风险管理的手段，而且成为众多机构和个人进行套利和投机的工具。美联储一再降息，导致CDS 市场投机氛围越来越浓厚。但监管当局对此缺乏清醒认识，疏于监管，最终酿成危机。

（二）只关注国内金融稳定而对国际监管合作不够

区块链技术的发展对实现有效监管造成了一定的难度，对此，境外多数监管机构对区块链技术持审慎乐观的态度：总体肯定区块链技术的正面作用，但同时强调应对此严格监管。然而，美国对比特币监管采取“以邻为壑”的监管态度，对比特币引发他国资金外逃的现象视而不见。同时，美国对比特币监管较为宽松，导致比特币进入了交易所，对别国资金产生严重的“虹吸”效应。最终，不当监管产生“回旋镖”效应，比特币及代币价格大幅下降且波动加剧，让别国“失血”的同时也伤及美国自身（刘奎宁，2018）。

五、国际金融科技监管对我国监管的启示

在新一轮科技革命和产业变革的背景下，金融科技蓬勃发展，为金融业转型升级提供了源源不断的动力，同时伴随业务创新不断产生新的金融风险。而监管科技的发展则充实了金融监管的工具箱，提高了解决新问题的可能性。为在有效防控风险的前提下鼓励金融科技创新，我国可借鉴国际金融科技监管经验。

（一）坚持合理适度监管原则，理顺创新和风控间的关系

为了应对金融技术革命，世界各国政府和金融监管机构都在制定新的行业政策，并改革现有的监管体制，以适应金融创新。政策制定过程的目标多是最大化金融科技活动的经济和社会效益，同时将与新业务实践相关的风险降至最低。因此，一方面，需谨防监管过度以至于扼杀那些合规的金融科技创新;另一方面，也需保护金融消费者权益，严厉打击逃税、洗钱和资助恐怖主义行为。

（二）借鉴“监管沙箱”有益经验，嵌入弹性包容的监管理念

借鉴“监管沙箱”的做法，利用监管科技提高金融监管的有效性，放宽边界限制，积极以监管创新应对业务创新。在将金融、准金融机构与金融科技相关的新产品和新业务的风险控制在一定范围的基础上，鼓励金融、准金融机构提高金融效率、增加金融有效供给的创新。同时，建议监管机构积极利用金融科技促进监管创新，如针对准金融机构复杂的关联交易和多层嵌套的金融产品，可考虑采用区块链技术保证交易数据可靠的技术特征，监测交易的去向和底层资产质量，提高监管有效性。

（三）推出金融助推工具，靠良好沟通助力金融科技发展和有效监管

借鉴发达国家或地区做法，建议人民银行会同银保监、证监、地方金融监管等部门构建中国特色的创新中心，为企业就金融技术相关问题提供咨询服务;创建一个由金融科技相关企业、金融机构和其他组织组成的社区，供相关企业相互学习（包括监管部门）、分享经验、交流看法。如此，一方面有助于监管部门了解市场，进而制定出更有针对性的政策措施;另一方面，相关企业深入了解了监管预期、金融科技最新实践，不仅有利于自身发展，而且更容易实现合规监管。

（四）坚持市场导向推动金融改革，明确金融监管边界

进一步推进市场导向的金融改革，强化市场纪律，允许违约与破产，及时释放风险点，同时积极发展多层次的资本市场，支持经济创新与去杠杆;理顺地方金融监督关系，明确金融科技监管主体和监管边界，建立有效监管协调机制，加强信息披露制度建设，完善信息共享，实施穿透式监管，努力创造正面外溢效应;强化针对金融、准金融机构市场准入、资本充足和关联交易的审慎监管，坚持问题导向，针对突出问题分类施策。

（五）强化审慎监管和行为监管，保护金融消费者的合法权益

在转向功能监管的过程中，加强审慎监管和行为监管，缓解监管不适应性问题。一是加强审慎监管，引导金融、准金融机构在更多依靠市场机制和责任自负的基础上进行产品和服务创新;二是强化行为监管，通过纠正金融、准金融机构的错误行为，加强对金融消费者合法权益的保护;三是研究推出CASS类似产品，允许金融消费者在不同的银行间方便地切换账户，倒逼银行提高服务质量。

（六）加强国际合作，推动金融科技监管趋同

当前，各国或地区存在金融科技监管差异，而这种差异在一定程度上会引发金融风险问题。为此，建议人民银行等机构与境外监管当局探索构建多位一体跨境金融科技监管信息交换和政策对话机制，共同研究解决工作中出现的新情况、新问题;推动合作式监管，营造跨机构、跨国界监管合作的机制和制度环境，阻断金融科技创新可能引发的风险传播渠道。

参考文献：

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International Experience and Policy Suggestions on Fintech Supervision

Youth Research Group of PBC Haikou Central Sub-branch

（PBC Haikou Central Sub-branch，Hainan   Haikou   570105）

Abstract：After the international financial crisis，more and more attention has been paid to the development of fintech and its supervision. Regulatory authorities in the UK，EU and other countries and regions have made many beneficial explorations in many aspects such as strengthening the performance of supervision with a combination of leniency and strictness，expanding frontier and innovating regulatory tools. Based on the analysis of the benefits brought by the development of fintech，the necessity of regulation，the relationship between fintech and regulatory technology，this paper summarizes the international regulatory experience of fintech and its latest practices and introduces two kinds of misunderstandings in regulation. Two misunderstandings are as follows： too much attention paid on the positive influence of fintech innovation while loosening supervision;just focusing on domestic financial stability but lacking international regulatory cooperation. For China，it is necessary to adhere to reasonable supervision principle within an appropriate range and learn from the beneficial experience of "regulatory sandbox". We should launch financial-boosting tools，stick to the market orientation thus promoting financial reform，strengthen prudential and behavioral supervision，intensify international cooperation and push forward the regulatory convergence so as to promote fintech innovation with the premise of effective risk prevention and control.

Key Words：fintech，regulatory technology，regulatory sandbox，innovation centre，challenger bank