自由贸易、贸易保护与美国农业政策

詹姆斯·皮斯

摘   要：尽管存在各种问题，美国农业出口的重要性不能被低估，粮食出口提供了增加美国农民收入的可能性。乌拉圭回合之后，国际贸易协定陷入停滞，21世纪区域贸易协定成为美国贸易外交的主要模式，但贸易壁垒仍然存在。美国的农业贸易壁垒问题包括关税壁垒、非关税壁垒、国内农业补贴和限制、出口市场补贴、州级农业政策及宏观经济政策。

关键词：农业贸易;贸易壁垒;区域贸易协定;农业补贴

中图分类号：F830  文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2019）11-0058-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.11.008

一、国际贸易、自由贸易和贸易保护的理论分析

经济学认为，贸易应当得到保护，关税和贸易壁垒是贸易保护的政策工具。使用这些工具可以使外国农产品更加昂贵，还可以将国外农产品阻止在美国市场之外。但是，在整个20世纪，自由贸易被认为是经济互惠，贸易保护在道义上无法得到广泛支持。

（一）国际贸易的前提与作用

在全球范围内，多国或双边贸易的前提是贸易伙伴国之间存在要素禀赋差异，即比较优势。国际贸易的出发点是基于生产要素的相对稀缺。假设市场是公平的，如果没有国际贸易存在，生产要素稀缺性的相对差异可能导致各国之间的价格差异。比如，在中国生产家具的劳动力比较便宜，但木材成本高于美国。这两个国家可以从双边贸易中获益，即中国从美国购买原木，美国从中国购买成品家具。

国家之间相对价格的差异会产生从其交易的产品中获利的机会。利润在每个国家都会释放出专业化生产和贸易的市场信号，这些通常被称为“竞争优势”。因此，每个国家都会将其要素资源集中在增加利润的生产活动上。

在理想形式下，贸易的理论基础是，贸易会导致出口国劳动力收入提高和进口国消费者储蓄增加。收入增加和储蓄增加，造成资本投入扩大。资本扩张不仅会影响可贸易行业，比如农业，还会产生扩散效应。因此，通过国际贸易促进经济发展，可以促进社会福利水平提高，也可以使政府税收增加。

（二）国际贸易中的政府干预与反干预

上面所分析的是一个理想化体系。现实是，在贸易体系的每一个点上，都有可能对一个国家的一个或多个部门产生积极或者消极的影响，为此，需要政府干预。应对贸易消极影响的农业政策包括限制对劳动或环境等要素的过度使用，对利润征税，向受低价进口影响的人群提供补贴，对贸易利润进行再分配。总之，在使国际贸易为人们提供福利的同时，也要防止另外一些人的福利受到损害。

每当提到制定新的自由贸易协议或者贸易限制协议时，总是伴随着激烈的讨论甚至争论。更多的贸易活动可能会使经济蛋糕变大，但其成本有时可能会大于社会福利。例如，过度使用土地资源可能会使空气、土壤和水的质量恶化。将利润和收入集中在少数人手中可能使多数人处于不利地位，造成不平等或不公平。与使用廉价劳动力（比如童工或囚犯）的国家进行贸易，可能会在道义上受到谴责。所有这些行为可能是政府贸易保护政策的基础，反对这种做法的政策包括制裁和禁止特定的农产品贸易，或者与特定的国家进行贸易。

（三）贸易保护政策及其差异性

由于各国经济增长情况不同，资源优势不同，政治制度和社会结构不同，没有任何既定的贸易政策可以适用于所有国家。例如，美国和日本对贸易规则和国内市场准入的观点就存在差异。日本消费者倾向于以较高价格支付粮食自给自足政策的成本。美国纳税人为了获得“廉价食品”倾向通过增加农产品进口。这导致农业生产者有时会受到价格下跌和市场波动的影响。因此，就贸易条款进行谈判并且达成一致是一件很不容易的事情。

国内进口调整可能对一国经济产生特定的影响。例如，“新兴工业”部门的启动成本很高，而且争取市场需要时间，短期内无法与成熟的外国公司竞争。如果这个部门具有战略意义，初期需要政府保护。这一“新兴工业”部门可以实行贸易保护性政策，比如关税、配额或贸易壁垒等。

（四）贸易壁垒及其原因

关税和配额一直被用于提高进口价格，以保护国内农业生产者，各国还可以通过农业政策补贴出口农产品。经济学认为，贸易壁垒阻碍了市场机制运行，不过，贸易壁垒也有其存在的合理性。

各国可以组成贸易联盟或贸易利益集团，以抵制其他国家或其他贸易集团的力量。在一个贸易集团中，各国可以减少其在集团内部的贸易壁垒，或增加与其他国家的贸易壁垒。贸易壁垒政策往往会导致贸易报复，受损国家会以进口限制或出口补贴的形式进行反制。这些“贸易战争”通常导致两国的净经济损失。虽然在真正的竞争性贸易体系中会造成净福利损失，但是，在一个国家内部一些利益集团会从中受益。

与贸易不直接相关的农业政策也应受到监管，因为它们会对贸易和市场产生不同程度的扭曲作用。例如，1970—1996年，美国政府通过各种农业政策对农产品进行价格补贴，造成美国农产品产量过剩，增加了国际市场供给，造成国际市场农产品价格下降。

经济学提供了寡头垄断模型来描述存在不完全竞争时，市场会发生什么。生产者试图垄断市场的行为在效率意义上会适得其反，并最终会让消费者来支付高昂的成本。因此，政府认为有必要通過启动反托拉斯法律进行规范，限制市场垄断行为。

（五）国际贸易中的受益者与受损者

尽量减少扭曲，减少国际贸易中各国之间的不公平竞争。然而，贸易政策和贸易伙伴之间的自由贸易协定只有在得到双方或者多方认可的情况下才有效。在贸易协定谈判中，一个国家内部的不同利益集团通常会根据预期收益或损失来决定自己的政治立场。在美国国内，一些农民习惯于政策保护，直言不讳地反对自由贸易协定。美国劳工组织也不赞同北美自由贸易协定（North American Free Trade Agreement），因为墨西哥的廉价劳动力将给其带来不公平的竞争优势。美国的小麦生产者认为，加拿大—美国贸易协定（Canadian US Trade Agreement）在减少加拿大对其小麦产业的支持方面还远远不够。加拿大国家农民联盟执行秘书达林· 奎尔曼公开表示，反对世界粮食体系的“企业全球化”（奎尔曼， 2002）。环境保护人士也常常反对自由贸易协议，部分原因是他们担心国际自由贸易协议可能削弱国内的环境保护。一些非政府组织也反对自由贸易协定，他们担心减少贸易保护会使当地粮食市场受到外部竞争的冲击。

经济学理论表明，尽管自由贸易会增加社会净福利，但这只是一个总效应。事实上，很难补偿因国际贸易而失去生计、被迫迁移和需要重新培训才能再就业的个人和群体。最近的研究表明，自由贸易所带来的好处可能产生于竞争相对较少的出口商（例如，澳大利亚、新西兰、巴西、阿根廷、泰国），实行自由贸易的国家（比如韩国和欧盟）的消费者也会从贸易中受益。最贫穷国家在国际贸易中受益非常有限。如果国际贸易的唯一目标是提高市场效率，那么，在贸易中一些人获利而另外一些人受损将很难避免。

如何创造一个“公平竞争的环境”？这是一个非常重要的问题。当一个国家的生产者认为他们需要与另一个国家的生产者竞争，且另一个国家的生产者享有政府给予的不公平的竞争优势时，他们就会强烈要求公平竞争。他们会认为，对方的不公平竞争优势可能是由于不合理的劳动法规和政府干预政策造成的。

贸易赤字问题一直存在。当一个国家的出口超过进口时，贸易赤字就出现了。汇率也会对贸易赤字产生影响，比如，一个国家的货币相对于其他国家的货币贬值，使其农产品在国际市场相对便宜时，这个国家需要支付更多的本币才能购买相同数量的外国农产品。

欠发达国家的债务问题，从根本上讲，也是贸易问题。正如贫困者不会是好顾客一样，贫穷国家也不会是。虽然贫困依然存在，但全球经济仍在增长。一些欠发达经济体正在向新兴国家过渡，一些国家正在成为发达经济体。现在欧盟、日本和美国等发达经济体面临着来自新兴经济体的竞争，这些新兴经济体采用了新技术，且工资水平很低。将国内生产外包给其他国家以及雇佣低成本的移民，无论合法与否，都会引起贸易保护主义者的不满，成为反对自由贸易协定的理由。

（六）农业政策与农产品出口

尽管存在各种问题，美国农业出口的重要性不能被低估。根据美国农业部报告，1998年农业出口约占美国农业总收入的30%。2011年美国贸易总额为374亿美元（温尼奥，2012）。作为人口增长率一直保持较低水平的发达经济体，美国国内粮食需求下降，粮食出口提供了增加美国农民收入的可能性。为此，美国需要农业政策为国际市场开拓提供支持，为农产品出口提供补贴。

二、国际贸易协定：世界银行、IMF与GATT

（一）世界银行、IMF与GATT

当前的国际贸易政策起源于第二次世界大战之后。当时各盟国认识到，需要共同努力以重建被战争破坏的家园。1944年，44个国家在美国新罕布什尔州举行的布雷顿森林会议上决定设立三个全球性机构，即现在被称为世界银行的国际复兴开发银行 、国际货币基金组织（IMF）和国际贸易组织。

1947年，在瑞士日内瓦会议上，拟定了关税和贸易总协定（GATT），作为国际贸易和投资协定的一部分。隨后召开的哈瓦那会议，批准通过了国际贸易组织。由于美国没有获得足够的国内支持，无法投票赞成国际贸易组织，本来作为备用计划的关税和贸易总协定取代了国际贸易组织。因此，关税和贸易总协定是国际贸易组织一个打了折扣的版本。

在关税和贸易总协定的框架下，各国就农业贸易政策进行了多轮谈判。通过1986年启动、1993年完成的乌拉圭回合谈判，农业条款已经成为关税和贸易总协定的重要组成部分。1995年，关税和贸易总协定为世界贸易组织 （WTO）所替代。

关税和贸易总协定的优势来自最惠国原则，最惠国原则要求成员国对任何其他国家的任何贸易优惠自动适用于所有成员国。关税和贸易总协定和后来的世界贸易组织都包括一些重要原则，即进口农产品的待遇不得低于国内农产品，贸易伙伴之间无歧视;关税优于配额;贸易争端解决机制。

世界贸易组织总部设在日内瓦，主要职能是解决贸易争端，管理和实施多边贸易协定，充当多边贸易谈判的论坛，监督各国的贸易政策。到2012年，世界贸易组织总共有157个成员国。

世界贸易组织遇到了比关税和贸易总协定更多的问题，不仅涉及货物，还涉及农产品、服务业和知识产权。关税和贸易总协定取得了重大进展，在发达国家中，制成品的平均关税从20世纪60年代中期的40%下降到东京回合（1974—1979年）后的4%—6%。关税降低是对国际贸易发展和全球经济增长的重要推动力。

（二）乌拉圭回合

为期7年的乌拉圭回合是第一个多边贸易谈判，主要解决影响国际农产品市场的问题。

农业之所以在乌拉圭回合谈判中很重要，主要有两个原因：（1）农业是最大的贸易部门;（2）农业成为价格扭曲最大和非关税壁垒水平最高的行业。乌拉圭回合谈判涵盖了农业部门的四个主要领域，即减少出口补贴;通过降低关税和消除非关税壁垒扩大市场准入;减少国内农产品价格支持;出台卫生和植物检疫法规。

在六年的执行期里，补贴将在数量和预算支出中减少。所有非关税贸易壁垒将被关税取代，但是，所有农业关税减让将受到一定“约束”，即发达国家减少15%，发展中国家减少30%。发达国家关税平均削减36%，发展中国家平均削减24%。

如果违反关税限制，受害国可以索取赔偿或进行贸易报复，这也是世界贸易组织的两个重要功能。世界贸易组织将作为一个法律机构，为国际贸易制定行为守则，并作为成员国之间诉讼的法庭，在商定的规则内解决各国之间的贸易冲突问题。美国大量使用这一法庭来解决与其他成员的贸易争端问题，特别是在农产品贸易方面与欧盟、日本、加拿大、阿根廷和巴西的贸易摩擦。

乌拉圭回合还包括一项规定，即所有成员国都必须为国内农业政策提供的支持确定最高限额。发达国家必须在2000年之前将支持总额减少20%，发展中国家必须在2004年之前将支持总额减少13%。

卫生和植物检疫贸易问题涉及限制或者禁止从那些被认为存在食品安全问题、植物和动物健康问题以及疾病危害产品的国家进口。卫生和植物检疫协定（Sanitary and Phytosanitary）要求对限制进口的卫生和植物检疫壁垒使用科学管理，鼓励使用国际标准。美国面临的问题是一些国家对进口转基因植物产品和动物产品的限制。

三、区域贸易协定：CUSTA、NAFTA与FTAA

乌拉圭回合之后，国际贸易协定陷入停滞。进入21世纪之后，美国开始将努力转向区域贸易协定。区域贸易协定成为美国贸易外交的主要模式。

（一）加美贸易协定（CUSTA）

美国和加拿大互为最重要的农产品贸易伙伴，农业贸易规模巨大。加拿大、中国和日本都是美国农产品的最大消费者。1998年美国与加拿大达成贸易协定——加美贸易协定，逐步取消了对大多数农产品征收的关税。两国之间的贸易扭曲政策减少了。

加美贸易协定的目標：一是消除贸易壁垒;二是增加公平竞争;三是放宽投资条件;四是共同管理贸易协定和共同解决贸易争端;五是为未来扩大政策协调奠定基础。具体规定包括：一是对于两国的农产品出口，不实施出口补贴或肉类进口配额;二是当美国对小麦、燕麦和相关农产品的支持水平等于或低于加拿大时，加拿大必须消除进口许可证要求。

加美贸易协定决定，增加新鲜水果和蔬菜、牛肉、葡萄酒和蒸馏酒等对加拿大的出口，从而使美国和加拿大之间的农产品贸易大大地增加了。然而，由于国内政策的差异，加美贸易协定几乎没有涉及乳制品、家禽和糖的贸易问题。对乳制品、糖、家禽、小麦和牛肉业的配额或进口限制，使这些农产品价格保持在更高的水平上。加拿大对奶酪和黄油征收的税率从150%到300%不等。这些限制所导致的高价使加拿大农业生产者获利，这对美国政府产生了一定的政治压力。

（二）北美自由贸易协定（NAFTA）

北美自由贸易协定于1994年1月1日开始实施，主要目的是“消除美国、加拿大和墨西哥之间的贸易和投资壁垒”。根据北美自由贸易协定，美国和墨西哥之间农产品贸易的所有非关税壁垒在技术上被消除，此外，一些关税被立即消除，另外一些关税将在5—15年内逐步消除。北美自由贸易协定中所有关于农业的规定都将在2008年前实施，加美贸易协定的相关规定也被纳入北美自由贸易协定。墨西哥和加拿大达成了关于农产品市场准入的双边北美自由贸易协定协议，消除了15年以上的大多数关税，不过乳制品、家禽、鸡蛋和糖的关税除外。

加拿大和墨西哥是美国农产品的最大出口市场之一。在北美自由贸易协定签订之前的12年中，美国农产品出口和进口增长超过200%。北美自由贸易协定对美国农业部门带来的好处：一是增加北美市场准入;二是新的出口和投资机会;三是消除关税;四是为北美生产的农产品建立了强大的“原产地规则”;五是建立了贸易争端解决机制;六是建立了农产品贸易和服务贸易的兼容标准;七是带来了农产品和服务的跨境流动。

根据美国农业部对外农业服务局（FAS）的报告，1994年以来，美国从墨西哥的农产品采购量稳步增长，与加拿大和墨西哥的农业进出口贸易都增加了。但从整体上看，美国对加拿大存在持续的贸易逆差，对墨西哥存在持续的贸易顺差。也许有一天墨西哥会超过加拿大，成为美国最大的贸易伙伴国。

（三）美洲自由贸易区（FTAA）

在1990年美洲企业倡议中，曾经设想将西半球经济统一为一个自由贸易安排，1994年12月在美国迈阿密举行的美洲首脑会议上再次强调了这一点。1998年4月18日至19日在智利圣地亚哥举行的美洲第二次首脑会议上，该地区34个国家的元首商定设立美洲自由贸易区（Free Trade Area of the Americas），并且决定在2005年前协商出一个互相认可的计划。然而，到目前为止，国际国内政治的变化使这一谈判放慢了步伐。美洲自由贸易区的目的是建立一个从加拿大到阿根廷的自由贸易区。出于政治和经济原因，美洲自由贸易区从来没有得到过美国的真正支持，但是，南美国家彼此之间及其与欧洲之间建立了更紧密的贸易关系。

（四）其他区域和双边贸易协定

尽管退出了美洲自由贸易区，但美国已经与中美洲和南美洲国家签订了若干个区域性贸易协定。美国政府面临世界贸易组织多边贸易谈判的挑战，将其关注点转向区域和双边贸易协定，并且取得成功。包括与约旦、智利、新加坡、澳大利亚、摩洛哥、萨尔瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜、危地马拉、巴林、哥斯达黎加和多米尼加共和国签订了自由贸易协定。随后，在奥巴马团队推动下，美国与其他14个国家的贸易谈判也已经完成。

2005年8月，美国签署了多米尼加共和国—中美洲自由贸易协定，这是哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、多米尼加共和国与美国之间的全面贸易合作协议，涉及大约3000万客户，总贸易额为24亿美元，其中10亿美元是美国出口。多米尼加共和国—中美洲自由贸易协定提供了免税和无配额的市场准入，涉及的农产品包括美国高品质的牛肉、苹果、梨、葡萄、葡萄干、樱桃、梨、蔓越莓和相关产品、冷冻薯条、冷冻浓缩橙果汁、甜玉米、杏仁、开心果、核桃、葡萄酒和威士忌，其他产品将在20年内分阶段实施。对美国猪肉、鸡腿、大米、玉米和乳制品实施免税关税配额，美国小麦、大豆和棉花的免税准入被禁止。

与发展中经济体所达成自由贸易协议，比如多米尼加共和国—中美洲自由贸易协定，拓展了美国的农产品市场。美国农业部（2006）估计，到2025年，中美洲自由贸易协定的零售食品采购量将增加一倍以上。在未来五年，美国对该地区出口的最佳农产品将是饲料谷物、大米、小麦、奶酪、家禽肉、优质牛肉、猪肉、水果、蔬菜、葡萄酒、大豆和加工杂货产品。随着各国履行协议承诺，多米尼加共和国—中美洲自由贸易协定正在“即来即谈”的基础上实施。

四、自由贸易与贸易壁垒

尽管自由贸易谈判和自由贸易协定取得很大进展，但贸易壁垒仍然存在于世界各地。美国的农业贸易壁垒问题包括：一是关税壁垒;二是非关税壁垒;三是国内农业补贴和限制;四是出口市场补贴;五是州级农业政策;六是宏观经济政策。

虽然美国的农产品关税低于多数国家，但关税仍然是美国政府控制农产品进口的工具。2004年，美国农业关税保护的平均水平低于10%，而欧盟为14.4%，日本为16.1%，世界各国平均为62%。然而，2001—2003年，美国农业的政府支持平均为20%。相比之下，新西兰为2%，欧盟为39%，日本为60%，韩国为65%。

非关税壁垒包括除关税以外的进口配额、健康安全标准和货币操纵等贸易壁垒。美国定期对牛肉和花生等农产品实行配额保护，其他国家也有类似做法。美国还对汽车和肉类等使用“自愿约束”，即建议对进口国实施限制，但没有正式配額。近年来，健康和安全（卫生和植物检疫）标准对限制进口的重要性日益增加，虽然一些美国企业从联邦政府那里获得了农业生产补贴，但也必须根据地方性的限制和规定进行经营。

Free Trade， Trade Protection and the Agricultural Policies of the US

James W.Pease

Translated by Wang Yu

Abstract：Despite various problems，the importance of US agricultural exports cannot be underestimated. Agricultural exports make more possible for the US farmers to have more income. After the Uruguay Round，international trade agreement stalled， and regional trade agreement in the 21st century became the main mode of US trade diplomacy，while there were still trade barriers. The American agricultural trade barriers are composed of tariff barriers， non-tariff barriers，domestic agricultural subsidies and restrictions， export market subsidies，state-level agricultural policies and macroeconomic policies.

Key Words：agricultural trade，trade barriers，regional trade agreement，agricultural subsidies