论宅基地资格权的权属定位及实现

黄 琍

（南京农业大学，江苏 南京 210095）

一、引言

我国宅基地“两权分离”制度存在了很长时间，在一定的历史条件下发挥了积极作用，但是在城乡一体化和发展乡村振兴战略发展的背景下已经不再适用。随着2018年的中央一号文件提出“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”，宅基地农户资格权第一次进入人们的视线，学术界关于宅基地资格权的相关争议很大。关于宅基地资格权的权利属性主要有成员权和用益物权的争议，两种观点都有一定的意义。如何准确把握宅基地资格权的内涵和权利性质是宅基地“三权分置”改革成功与否的关键。

二、宅基地资格权的提出

（一）当前宅基地“两权分离”制度的困境

在我国宅基地制度发展过程中，宅基地“两权分离”模式延续了很长时间。宅基地所有权归集体所有，农民往往无偿取得一定面积的宅基地，宅基地使用权归农户无期限使用，权利以户的形式行使，农民只能对宅基地行使占有权和使用权，而宅基地使用权的抵押和转让则被现行法律所禁止。相对比国有建设用地使用权和集体经营性建设用地，宅基地使用权的物权属性没有得到彰显，农户的获得感不强。

目前中国农村宅基地产权制度严重制约了宅基地的合理配置和农民宅基地财产属性的实现，已经不能适应当今社会经济的快速发展，法律上关于禁止宅基地使用权自由流转的规定并没有杜绝现实中的大量交易行为。进城农民工越来越多，相比较城市的教育资源和医疗设施，农民更愿意选择定居城市，导致农村中大量宅基地闲置和集体资源的浪费。[1]农村宅基地使用权流转困难，宅基地有着巨大的财产价值却不能抵押和转让，宅基地制度的封闭状态阻碍了村庄的转型升级。

（二）宅基地资格权的提出

基于当前农户的身份限制和资源闲置，以及宅基地“两权分离”面临的一系列困境，为增加农民收入、促进资源有效配置，2018年，中央一号文件在宅基地所有权、宅基地使用权两种权利的基础上，增加了宅基地资格权，提出保障宅基地资格权，放活宅基地使用权的政策目标。[2]

大理市对集体经济组织成员资格的认定有了统一规定，科学地确立了“一户一宅”的认定标准和分配原则，这一规定为农民申请宅基地提供了资格认定的相关政策依据，有利于进一步规范宅基地的审批和管理。2018年6月，山东出台了开展农村宅基地“三权分置”试点的实施意见的文件，在17个县试点运行。2015年4月，义乌试点也提出了完善集体经济组织成员资格和家庭农户的管理标准，有效地促进多种方式实现户有所居和财产权益的。各地的宅基地制度改革试点的不断发展，如大理银桥、安徽旌德、浙江义乌等地。其中宅基地资格权的权利属性问题越发引起大家关注。

三、宅基地资格权的属性争议：成员权抑或用益物权

宅基地资格权作为一种新型权利，是从我国宅基地制度改革的实践中得出的，在法律上并没有明文规定。笔者梳理了学术界关于宅基地资格权的权利属性，主要有两种观点：一是以李凤章为代表的“宅基地使用权”说，他认为宅基地资格权是宅基地使用权人在让渡一定年期的使用权之后，对原有宅基地的剩余权。[3]二是以宋志红为代表的“成员权”说，他认为资格权作为成员权的组成部分，本身属于土地所有权行使方式的范畴。[4]

（一）宅基地资格权不宜定性为成员权

王利明教授认为成员权是成员对其所在的某个团体享有的各种权利的总称，其权利来自于法律规定和团体章程。[5]关于农民集体成员资格认定问题没有系统规定，各地的认定标准不同。主要有户籍管理标准，即以户籍制度来认定成员资格，事实状态居住标准，即以农民是否在集体居住生活，是否以集体土地资产来保障基本生活来认定成员资格。对于成员权，主要分为共益性权利和自益性权利，其中共益性权益主要包括民主管理、民主监督等，自益性权益主要包括土地征收补偿权、知情权、处分权等。

集体经济组织成员权与宅基地资格权有一定的交叉关系，但不宜将宅基地资格权定性为成员权。“成员权”说剔除了宅基地资格权的财产属性，具有一定的片面性。在新颁布的《民法总则》中，确立了农村集体经济组织的特别法人地位。我国“农村集体经济组织成员权”概念宽泛，缺乏一个权威规范的法律解释，一些非集体经济组织成员通过继承、获赠等方式实际拥有宅基地使用权， 在宅基地“三权分置”中很难将这类人归纳进来。

（二）宅基地资格权不宜定性为用益物权

物权制度主要有罗马法体系即以所有权为中心，重视物的“所有”价值，日耳曼法体系即以使用权为中心，重视物的“利用”价值。用益物权是现代物权法的核心，主要是为了加强物尽其用，调节土地的经济价值。我国的用益物权主要关注土地的役权，而不关注房屋的役权，对于居住权和典权没有相关规定。

将宅基地资格权定性为用益物权违背了物权法定的要求，在我国当前法律体系下，并没有单独规定宅基地资格权的物权类型，所以很难在物权法体系中妥善的安排。有学者认为宅基地资格权和之前的宅基地使用权没有本质区别，这种说法具有一定的片面性。宅基地资格权具有身份性和资源性，作为一种社会保障权和发展权的性质更为明显。宅基地资格权具有我国本土性，对我国宅基地制度的形成和制度内涵有着重要价值。

将宅基地资格权定性为用益物权违背了一物一权的法律原则，宅基地“三权分置”要求适度放活宅基地使用权，如刘国栋提出设置次级使用权，[6]席志国学者提出设置地上权，在宅基地资格权作为用益物权不变的情况下，创设新的权利。[7]这种方法是法律思维的模糊性，不利于法律关系的厘清。同时，在宅基地“三权分置”的改革进程中，在设置了宅基地资格权大的前提下再设置地上权和次级地上权，没有意义。将宅基地资格权定性为用益物权会导致集体所有权主体虚置，在土地资源的稀缺的情况下，不能保证集体成员的都能获得一定面积的宅基地，尤其是新增集体成员的宅基地资格权很难保障。

四、复合性权利：宅基地资格权之属性

上述学者的研究都有一定的道理，但是笔者认为宅基地资格权作为一种新型权利，既不能将其认定为成员权，也不能将其认定为用益物权，应将宅基地资格权认定为集居住权和财产权为一身的复合性权利。

（一）宅基地资格权的价值取向

在宅基地资格权的价值取向中，需要平衡和协调公平与效率之间的冲突，以最大限度地发挥其价值的实现。把握宅基地“三权分置”的重心在于保障宅基地资格权，而保障农户宅基地资格权的核心是保障农民居住权和住房财产权。保障公平原则就是要保障居住权，让农民户有所居，有基本的生活需求保障和家庭居住保障。保障效率原则就是要保障农民住房财产权， 既要使农户有权依法依规就住房所有权和宅基地使用权设定抵押、担保， 有权自愿有偿退出宅基地，又要防范外来资本的炒房炒地、损害农民财产权。

（二）复合性权利：宅基地资格权

1．复合性权利：宅基地资格权的可能性

通过宅基地资格权的桥梁作用，有效地连接了集体所有权和宅基地使用权。宅基地资格权既可以使宅基地所有权落到实处，也为宅基地使用权的明确和有效利用提供了可能性。农地“三权分置”改革和宅基地“三权分置”改革较为类似，但也有较大区别。在农地“三权分置”中，农村土地承包经营权中原本就包含了承包和经营两重内容，而宅基地资格权则需要在既有的法律制度上进行创新。两种改革均强调效率与公平的均衡， 但前者更偏重效率， 更强调农业用地利用价值的提升；而后者则更偏重公平， 强调对农户居住权的保障。

2．复合性权利：宅基地资格权的可行性

宅基地资格权的权利主体是具有成员资格的集体内部成员，宅基地资格权人主要享有以下权利：宅基地资格取得权、宅基地征收补偿权、宅基地居住权、宅基地退出权。

宅基地资格取得权是集体经济组织成员以“户”为单位， 经过法律规定的申请形式， 依法请求集体无偿分得宅基地的权利。农户宅基地取得权的获取主要是基于自身的生存权而实现。集体经济组织成员只有在符合分户条件下， 以及在宅基地自然灭失的情况下才有权申请宅基地。

宅基地征收补偿权是集体经济组织成员对集体土地上产生的公共收益进行无偿共同享有的权利。成员所享有的集体福利主要包括无偿取得宅基地使用权， 农村集体经济组织经营的土地或集体产业所获得收益， 国家惠农政策对农民的各项补贴，以及地方自治的对成员发放的各种福利。具体实现集体福利获得权的主体是村集体， 所以村集体有义务保护好成员的集体福利获得权并进一步提升成员所享有的福利水平。

宅基地资格居住权是指农户享有在自己占有的宅基地上建造房屋以供居住使用的权利。农户有权行使居住权来实现自己的生存权， 农户在不退出宅基地的情况下终身享有居住权。农户在行使居住权利时， 对房屋及其附属设施的建造面积要符合法律规定。居住权是农户享有的基本权利，对于集体经济组织成员， 只要其符合相关申请条件， 都应该让他有机会平等地获得宅基地的占有和使用。

宅基地资格退出权是集体成员自主退出或者被动退出宅基地的权利。随着城市的发展，很多农民在进入城市后选择在城市继续居住，在尊重农民的自主选择和利益诉求后，应赋予其宅基地资格退出权。选择自愿退出宅基地资格的农户有权获得宅基地的合理补偿， 不仅包括现有宅基地的市场价值、还有农户退出宅基地后增加的相应生活成本。

五、宅基地资格权的实现

正如上文所述，宅基地资格权是一种复合性权利，不仅承担着居住保障功能，而且还有财产保障功能。为实现这一复合性权利，以及实现宅基地“三权分置”的政策目标，需要在法律层面作出相应的改善。

（一）明确宅基地资格权的法律地位

通过修改现行法律， 在法律层面明确宅基地资格权， 以维护资格权法律地位并保障农户的宅基地资格权。加快宅基地的立法工作， 明确规定资格权法律性质、权利内容、流转程序和规则等相关内容。可以通过修改相关法律， 明确资格权的性质、权利内容、流转程序和规则等相关内容。

（二）明确取得宅基地资格的条件

首先，由哪个组织部门来进行认定其具有宅基地资格权。集体经济组织成员的资格权的认定应属于村集体成员的权利，应采用多数决定的原则。其次，什么标准认定其具有宅基地资格权。明确宅基地的申请标准，以户籍管理为基础，对于依法取得本集体组织所在地常住农业户口，取得本集体经济组织成员资格权。以农户事实居住和事实从事农业生产为补充，不符合或不完全符合上述条件，但确以本集体组织的土地为基本生活保障的人，经村民民主协商，也可认定具有本集体经济组织宅基地成员资格。笔者认为可以参考义乌市的实践方式，对户籍在本村、符合相关条件，且遵守村经济合作社章程的农村居民认定为村集体经济组织成员，对于户籍在本村的外嫁女等特殊人群，根据各村社民主确定，一般由2/3以上村民代表表决给予一定份额的资格权，然后以户为单位、按人分配、有偿调剂。[8]

（三）构建宅基地资格权的权利行使规则

在宅基地资格权利的出让方面， 农民与宅基地使用权的受让者之间存在严重的信息不对称， 导致其监督成本过高， 不利于宅基地使用权受让工作的进行。因此， 可以通过建立起宅基地使用权受让主体开发信息的强制定向公布制度， 及时向资格权主体公示其相关活动来进行信息透明化。同时，通过国土部门依照相关法律对宅基地使用权受让主体的相关经济行为进行监督， 维护集体的合法权益。

（四）完善农村宅基地资格权有偿退出制度

严格审查宅基地退出的原因，保障农户居住权，确保宅基地资格权转让方在转让后仍有房可住，有相关的社会福利且可以保障基本生活需求，让其不至于流离失所。同时可以探索建立农民市民化后的资格权退出机制， 一旦城镇能够提供相应的居住福利及衍生保障福利， 在尊重农民意愿的基础上可以鼓励农民有偿退出资格权并给予一定物质补偿，维护其主体地位。