预算单位财政资金管理质量考评体系研究

◎文/韩国英 丁 节 马 强 姜东成 李长进 张 钰

预算单位是以非盈利为主的社会服务组织，其经费来源主要是财政拨款，主要包括行政单位和事业单位两种，在国家政治、经济、文化、教育、医疗等领域发挥着非常重要的作用。预算单位财务管理，包括财政资金管理、财务分析、财务监督、制度建设等，是预算单位正常运转、经济社会发展的重要保障，预算单位财政资金的有效使用，也是其承担并发挥部门社会职能的重要体现。随着经济快速发展、财政体制改革不断深入，预算单位财务管理在优化资源配置、提高效率与效益、促进各项事业发展中的作用愈加显著，必须不断加强聚财、理财、用财的能力，不断提高监督、服务的水平。

预算单位主要根据预算进行财政资金的申请和使用，在当前宏观经济背景下，国家对财政资金的使用情况进行更为严格的管理，这在客观上就要求作为财政资金使用的主体，预算单位要进一步加强预算资金使用的科学性和有效性。要提高预算资金的使用效率，合理评价单位对资金的使用效率是关键。

一、预算单位财务管理现状概述

（一）预算单位财务管理的基本任务

根据 《行政单位财务规则》《事业单位财务规则》，预算单位财务管理的基本任务包括合理编制预算，严格预算执行；完整、准确地编制决算，真实反映财务状况；建立、健全财务制度，对单位的经济活动进行财务控制和监督、绩效评价；加强资产管理，合理配置和有效利用资产，防止资产流失；对所属单位的财务活动实施指导、监督等。

（二）预算单位财务管理的特征

预算单位与企业等一般的盈利性机构不同，其财务管理具有显著特征。首先，收入主要是财政拨款。其次，支出严格执行国家有关法律、法规和财务规章制度，财政部门对财政资金管理质量、资产管理、会计核算等均有明确的要求，实行政府采购、政府购买服务、国库集中支付、公务卡等制度，不能自主决策、自主调整。再次，财务管理的目标是保证机构正常运行、促进事业发展，在厉行节约、反对浪费的基础上，统筹平衡、保障重点，往往是社会效益优先于经济效益，而不是注重收入和盈利。最后，预算单位财务管理工作无条件接受上级监督、财政监督、审计监督和人大监督，并按要求做好发现问题的整改工作，同时实行预决算公开，接受社会监督。

二、预算单位财政资金管理质量考评分析

（一）财政资金管理质量考评的定义

财政资金管理质量考评是基于预算单位为考核评价主体的一种考评方法，主要是包括预算编制完整、预算执行规范、财务核算准确、人员控制合理等资金管理目标，运用科学的评价方法、指标体系和评价标准，对财政资金使用规范性进行客观、公正的评价的过程。

财政资金管理质量考评是部门预算绩效管理的重要组成部分，对部门预算编制、执行到决算全流程资金运行情况的综合考核评价，属于部门预算绩效管理事中评价，主要侧重于对资金流的动态管理，与部门运行成本、管理效率、履职效能、社会效应和服务对象满意度等方面综合评价结果构成部门预算绩效管理结果。

（二）实施财政资金管理质量考评的意义

1．能够有效提升预算支出的合理性

财政资金管理质量考评是一种管理手段，通过评价方法和指标的应用，能够及时发现单位在预算编制和执行中存在的问题，并及时进行改进，从而能够提升预算支出的合理性。

2．能够促进预算单位事业管理目标的实现

实施财政资金管理质量考评能够有效推动预算资金使用单位构建以结果为导向的财政资金管理质量体制，完善自我评价、监督和外部监督相结合的管理机制，从而能够实施有效的奖惩制度，保证公共事业目标的实现。

3．能够提高财政资金运行的效率

财政资金管理质量考评通过分析预算资金的使用情况，能够发现预算资金使用中的无效和浪费行为，及时敦促单位在资金使用方面进行调整，客观上提高了资金的使用效率。

（三）开展财政资金管理质量考评的难点

1．预算执行刚性不够

当前，部分预算单位在预算编制和执行仍存在着“两张皮”的现象，预算编制过程中所列的资金支出项目，在预算执行过程中被挪作其他用途，特别是存在将项目资金挪用作单位其他支出的现象，导致预算执行控制的刚性不足，从而使得财政资金管理质量考评失去了原来的监督作用，严肃性受到影响。

2．财政资金管理质量考评指标体系不够完善

财政资金管理质量考评体系的建立离不开考评的原则、方法和评价指标的设定，但是当前对预算单位开展财政资金管理质量考评时，尚未建立一套完善的评价原则和科学的评价方法，在指标设定时，应使用一套完整的指标体系适用所有单位，考评结果应具有可比性。

3．对财政资金管理质量考评结果应用有待商榷

对预算单位财政资金管理质量考评结果的应用非常欠缺，财政资金管理质量考评结果的高低与预算单位获得预算资金并无太大关联，主要是无相关制度规定考评结果的约束力，缺乏相应的奖励问责机制，造成财政和单位考评动力不足。

三、构建财政资金管理质量考评指标体系

财政资金管理质量考评指标应涉及从预算编制到决算的资金活动全流程，在保证基本考评指标相对统一的基础上，应针对不同单位、不同行业、不同项目的特点，制定专门项目的考评指标，细化考评对象，使考评结果尽可能的符合部门真实财政资金管理水平。在此，结合天津财政资金管理相关工作，主要列举了6大类基本考评指标，探索性地编制了财政资金管理质量考评表。

（一）财政资金管理质量考评指标设置

1．预算编制情况 （30分/100分）

（1）收入预算编制准确性（10分）

①财政拨款收入变动率（4 分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果 *权重计算得分。

②非财政拨款收入变动率（3 分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按 100/计算结果*权重计算得分。

③结转和结余变动率（3分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果*权重计算得分。

（2）支出预算编制准确性（10分）

①按支出功能科目（7分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果*权重计算得分。

②基本支出（1.6分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果*权重计算得分。

③项目支出（1.4分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果*权重计算得分。

（3）基本支出三公经费等重点支出科目预算编制准确性（10分）

①因公出国境费变动率（2 分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果 *权重计算得分。

②公务接待费变动率（2分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果*权重计算得分。

③公务用车运行维护费变动率（2分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按 100/计算结果*权重计算得分。

④差旅费变动率（2分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果*权重计算得分。

⑤会议费变动率（1分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果*权重计算得分。

⑥培训费变动率（1分），计算公式：决算/年初预算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果*权重计算得分。

2．预算执行情况 （30分/100分）

（1）预算执行进度（10分）

①基本支出执行进度（5分），计算公式：集中支付系统实际支出月均进度/月序时进度*100%，评分标准：以标准值100为基数，按计算结果/100*权重计算得分。

②财政拨款结转和结余率（5分），计算公式：集中支付系统结余/决算财政拨款收入*100%，评分标准：以标准值100为基数，按（100-计算结果）/100*权重计算得分。

（2）预算执行规范性（15分）

①项目支出中用于人员经费比重（5分），计算公式：决算 （工资福利支出+离休费+退休费+住房改革支出）/项目支出合计*100%，评分标准：以标准值100为基数，按 （100-计算结果）/100*权重计算得分。

②按支出经济科目（10分），计算公式：集中支付数/决算数*100%，评分标准：以标准值100为基数，计算结果＜100时，按计算结果/100*权重计算得分，计算结果＞100时，按100/计算结果 *权重计算得分。

（3）预算指标调整率（5分）

计算公式：集中支付系统调整指标笔数/下达指标总笔数*100%，评分标准：以标准值100为基数，按（100-计算结果）/100*权重计算得分。

3．年末财务状况 （10分/100分）

（1）资产状况（5 分）

计算公式：应收账款+预付账款+其他应收款（本年决算数－上年决算数）/上年决算数*100%，评分标准：计算结果≤0，得满分；计算结果﹥0时，每增加5%（含）扣减0.5分，减至0分为止。

（2）负债状况（5 分）

计算公式：应付账款+预收账款+其他应付款+长期应付款（当年决算数－上年决算数）/上年年末数 *100%，评分标准：计算结果≤0，得满分；计算结果﹥0时，每增加5%（含）扣减 0.5分，减至 1分为止。

4．人员控制情况 （10分/100分）

（1）在职人员控制（8分）

计算公式：在职人员数/编制数*100%，评分标准：计算结果≤100%，得满分；计算结果﹥100%时，每增加1%扣减0.1分，减至0分为止。

（2）其他人员控制（2分）

计算公式：其他人员（决算－年初预算）/年初预算*100%，评分标准：计算结果≤0，得满分；计算结果﹥0，每增加1%扣减0.1分，减至0分为止。

5．银行账户情况 （10分/100分）

（1）账户审批未返回回执（5分）

计算公式：未返回回执数/开立银行账户总数*100%，评分标准：以标准值100为基数，按（100-计算结果）/100*权重计算得分。

（2）实有资金账户未在财政备案（5分）

计算公式：未在财政备案实有账户数量，评分标准：计算结果=0，得满分，计算结果＞0时，每增加 1扣减 1分，减至0分为止。

6．监控预警情况 （10分/100分）

（1）违规向本单位实有资金账户划转资金（4分）

计算公式：违规向本单位实有资金账户划转资金额/集中支付全年支出额*100%，评分标准：以标准值100为基数，按（100-计算结果）/100*权重计算得分。

（2）基本支出结余违规用于三公等重点公务支出（2分）

计算公式：基本支出结余违规用于三公等重点公务支出额/集中支付全年支出额*100%，评分标准：以标准值100为基数，按（100-计算结果）/100*权重计算得分。

（3）工资指标与实际发放一致率（2分）

计算公式：年初工资统发指标/全年实际发放额*100%，评分标准：计算结果≥100，得满分，计算结果＜100，按计算结果/100*权重计算得分。

（4）基本支出未按规定的经济科目列支（2分）

计算公式：基本支出未按规定的经济科目支出额/集中支付全年支出额*100%，评分标准：以标准值100为基数，按（100-计算结果）/100*权重计算得分。

（二）财政资金管理质量考评表

四、完善财政资金管理质量考评，提高预算执行质量的建议

（一）构建完善的财政资金管理质量考评体系

一个完善的财政资金管理质量考评体系应当包括考评组织架构、考评指标和考评方法等。组织架构是财政资金管理质量考评的基础，明确开展考评工作的职能和责任，同时在制定财政资金管理质量考评指标时，要选择指向性明确的、具体细化的、可操作性强的指标，将定性指标和定量指标相互结合，保证财政资金管理质量考评工作的客观全面。

（二）借助信息化技术实现财政资金管理质量考评自动化

财政资金管理质量考评表

评价指标 权重一级指标 二级指标 三级指标 1 0 0.0 0名称 名称 名称8.其他工资福利支出 0.2 9.办公费 0.2 1 0.印刷费 0.2 1 1.咨询费 0.2 1 2.手续费 0.2 1 3.水费 0.2 1 4.电费 0.2 1 5.邮电费 0.2 1 6.取暖费 0.2 1 7.物业管理费 0.2 1 8.差旅费 0.2 1 9.因公出国（境）费用 0.2 2 0.维修（护）费 0.2 2 1.租赁费 0.2 2 2.会议费 0.2 2 3.培训费 0.2 2 4.公务接待费 0.2 2 5.被装购置费 0.2 2 6.劳务费 0.2 2 7.委托业务费 0.2 2 8.工会经费 0.2 2 9.福利费 0.2 3 0.公务用车运行维护费 0.2 3 1.其他交通费用 0.2 3 2.税金及附加费用 0.2 3 3.其他商品和服务支出 0.2 3 4.离休费 0.2 3 5.退休费 0.2 3 6.退职（役）费 0.2 3 7.抚恤金 0.2 3 8.生活补助 0.2 3 9.医疗费 0.2 4 0.住房公积金 0.2计算结果 得分

评价指标 权重一级指标 二级指标 三级指标 1 0 0.0 0名称 名称 名称4 1.提租补贴 0.2 4 2.购房补贴 0.2 4 3.采暖补贴 0.2 4 4.物业服务补贴 0.2 4 5.企业政策性补贴 0.2 4 6.其他对企事业单位的补贴 0.2 4 7.大型修缮 0.2 4 8.其他基本建设支出 0.2 4 9.办公设备购置 0.2 5 0.专用设备购置 0.2 5 1.其他资本性支出 0.2 5 2.转拨支出 0.2预算指标调整（5分） 财政下达预算指标调整率 5 3.年末财务状况（1 0分）计算结果 得分资产状况（5分） 资产类往来款变动率 5负债状况（5分） 负债类往来款变动率 5 4.人员控制情况（1 0分）在职人员控制率（8分）其他人员增减率（2分） 2 5.银行账户情况（1 0分）账户审批未返回回执（5分） 5实有资金账户未在财政备案（5分） 5 6.监控预警情况（1 0分）8违规向本单位实有资金账户划转资金（4分） 4基本支出结余违规用于三公等重点公务支出（2分） 2工资指标与实际发放一致率（2分） 2基本支出未按规定的经济科目列支（2分） 2

建立财政资金管理质量考评数据库。将考评指标涉及的相关业务数据整合，如部门预算编制信息、国库集中支付信息、部门决算、财政监督、政府采购、账务核算和审计监督等内容，通过信息化手段对定量指标自动测算，可以有效提高考评工作的效率。

（三）加强对财政资金管理质量考评结果的应用

在财政资金管理质量考评工作中，应当通过一定的渠道将考评结果予以公开，提高考评的公开性和透明度，同时改变既有的财政资金管理模式，将按预算申请拨付模式改变为将财政资金管理质量考评结果与预算资金使用挂钩，对完不成指标的预算单位减少其预算，督促预算单位提高预算资金的使用效率。