政府综合财务报告分析指标体系问题研究

丁桦 王一迪

【摘 要】 2014年12月31日，财政部正式公布《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》。财务报告分析是综合财务报告制度的重要组成部分，对政府综合财务报告的完善与应用发挥着重要作用。2015年财政部印发《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》中，提出以政府综合财务报表为依据，结合宏观经济形势，对政府财务状况、运行情况以及中长期可持续性进行了分析，并提供了10个参考指标。2018年3月，财政部公布的《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》中补充增至20个财务指标。目前，如何构建一个完整、实用的政府综合财务报告分析指标体系，无论是财政部官方还是学术界都没有给出一套比较完整的方案。本文从研究现有政府综合财务报告财务分析指标体系入手，根据政府综合财务报告反映的财务信息，结合我国实际，分析了我国政府财务报告财务分析指标体系中存在的问题，并提出了改进建议。

【关键词】 政府综合财务报告 分析指标体系 标准值

一、引言

2014年国务院转批财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》中，明确提出了研究建立政府综合财务报告分析指标体系的任务。《改革方案》中的“建立政府报告分析应用体系”将有助于对政府的整体活动进行规划、决策、控制和考核。

2015年财政部印发《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》，提出以政府综合财务报表为依据，结合宏观经济形势，对政府财务状况、运行情况、中长期可持续性等内容进行分析，并提供了10个参考指标。总体来看，《指南》提供的指标偏重于偿债能力分析，内容重叠且缺乏系统性。

2018年3月，财政部公布的《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》中列出了二十个财务指标，但还是没有形成针对政府综合财务报告的具体分析框架与指标体系。

如何充分挖掘报告数据的价值，构建科学的分析指标体系，通过有效的处理和分析，为报告使用者提供有用的信息，帮助信息使用者提供决策依据，帮助公众更好地落实知情权和监督权，对于促进政府预算管理、资产负债管理和绩效管理的有机衔接，对于提高政府信用评级和防范政府财务风险具有重要的现实意义。

二、政府综合财务报告财务分析指标体系研究现状

随着政府综合财务报告改革的启动和推进，对政府综合报告分析方法和指标的研究也开始增多，根据分析指标构建逻辑起点的不同，宋达飞（2019）将其归纳为三类：

第一类，以政府财务报告目标为起点。北京市财政局课题组（2016）提出，指标体系应从两个根本维度为起点进行设计：一是评估受托责任，二是为决策提供有用信息;张曾莲和曹敏（2007）认为，政府财务报告分析应着眼于主体的偿债力、预算执行和受托责任完成情况。

第二类，基于我国政府财务报告中财政经济分析的要求。海南省财政厅课题组（2016）根据财务状况质量、财务运行质量和财务中长期可持续发展，增加了宏观环境和战略维度，并根据财政经济分析的内容结构，将分析指标体系作为量化的辅助手段。

第三类，以政府财务报告使用者需求为起点。广东省财政厅课题组（2016）认为，结合使用者信息需求和政府职能，分析指标体系可设计为五个维度：财务稳健性、跨期公平性、资金绩效性和监管能力性;姜宏青和李科辰（2017）将报告使用者分为三类：核心需求者、中间需求者和松散需求者，认为分析体系应兼顾不同的使用者而设计，提出了宏观经济分析、政府部门绩效分析、社会评价分析、多元与综合分析四个维度。

通过文献梳理可以发现，由于政府职能的复杂性和不同的评价视角，财务报告可以从多个角度进行审视和解读，并提出大量不同的分析维度。为了更高层面使用和比较政府会计信息，满足不同信息使用者的需求，有必要建立一套行之有效的政府财务报告分析指标体系。

三、分析指标体系存在的问题

（一）财务分析目标不明确，目前尚未形成完整的财务报告分析框架

本文总结了近年来的文献发现，构建综合财务报告分析框架主要有以下两种思路：

一是从政府职能出发构建分析框架。一般从财务稳健性、资金绩效、跨期公平、政府服务能力、监管能力等层面对指标进行设计和分析。这种思路的难点主要有两个方面：第一，对政府整体财政运行的全面覆盖，无法进一步设计有针对性的指标;第二，过于关注政府当前的财政运行状况，忽视了对政府中长期可持续发展能力的分析。

二是从财务报表所反映的财务信息入手，根据财务报表的具体内容设计分析框架。具体来说：根据政府资产负债表中政府资产、负债和净资产的相关数据对政府财务状况进行分析;利用收入支出表中收支数据结合年度预算情况对政府运营情况进行分析;并结合近年财务运行状况和未来经济形势及财税政策对政府财政中长期可持续性进行分析。这种分析方法能够更全面反映政府综合财务报告所反映的财务信息。然而，目前理论界多从某一具体领域进行研究，研究内容单一，缺乏以政府综合财务报告信息为基础的完整分析框架设计。缺乏完整的分析框架，无法明确财务分析目标，导致报告的质量和可用性差。

（二）分析指标的选择不合理

财政部2015年发布的《权贵发生制政府综合财务报告试编指南》中，列出了财务分析方法和部分财务分析指标，但分析方法照搬了企业财务分析方法，且缺少明确的分析标准值。2018年3月12日，财政部公布了最新修订的《综合财务报告编制操作指南（试行）》，虽然增加了分析指标，但仍然没有摆脱企业财务分析的方式，存在的问题还是没有得到解决。

值得一提的是，与2015年相比，此次试行指南中提供的指标有以下三个方面贡献：（1）现实性。《操作指南》打破了传统预算分析的观念，侧重于关注政府资产的构成、负债规模、收入变动趋势、费用规模构成以及其他宏观政策方面的变化，突出了资产和负债列报的完整性，反映国家性资产的公允价值以及政府的预计负债，而且能够全面反映政府财务状况、运营情况和履行受托责任情况，与传统预算分析相比，具有很强的现实性。（2）科学性。通过设计流动比率、专项债务率、收入费用率、固定资产成新率和公共基础设施成新率等指标，采取比率分析法、比较分析法、結构分析法和趋势分析法等方法进行定量财务分析，从而科学地反映政府偿债能力、收入费用状况以及资产管理能力等。（3）可行性。完整、准确的政府综合财务报告和部门财务报告是财务分析的基础，在基础数据支持下，开展政府财务报告分析更具可行性。