精细化管理：提升城市品质的重要手段

郑伟

摘要：美好的城市生活，需要行之有效的城市管理来保障。新时代新形势，给城市管理工作提出了更高要求，必将带来新的困难和挑战。徐汇作为上海中心城区，对城市管理的重要意义十分清楚，尽管在城市管理工作方面做了很多努力和探索，但同时也存在工作成效不明显、辖区群众不满意等方面的问题和困扰。目前随着实践的不断探索和学界的深入研究，已形成以精细化管理思维和方式改变城市管理的共识。正如习近平总书记所指出，城市管理要像绣花一样的精细。所以，如何做好新时代的城市精细化管理工作，成为徐汇区必须要回答好的命题。

关键词：城市生活;城市管理;精细化管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.006

近年来，经济社会的不断发展对城市管理提出了越来越高的要求，如何改变过去粗放型管理模式，为人民群众提供精细的城市管理和服务，已经成为一个非常突出的问题摆在我们面前。尤其是作为上海中心城区的徐汇，如何立足现代化国际大都市一流中心城区标准，推进城区精细化管理工作，更是显得尤为迫切。本文将结合习近平总书记关于“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细”的讲话精神，尝试通过对徐汇区城市管理工作的现状调研和分析，同时立足城区发展实际，力求探寻当前徐汇在城市管理精细化工作方面存在的一些问题，通过原因分析给出一些可行的意见和建议。

一、城市管理精细化工作的现实意义

（一）城市精细化管理是城市发展的需要和人民群众的要求

城市精细化管理是现代城市快速发展的必由之路，是城市从粗放向集约化管理转变的一条重要途径，是城市在现有公共资源的基础上，通过深化管理、内部挖潜、堵塞漏洞等措施，实现向管理要发展、向管理要繁荣、向管理要效益（社会效益和经济效益），以此满足又好又快发展的需要。与此同时，城市精细化管理可以将城市现有的资源（人、财、物等）进行重新分配设置，以便在城市管理中可以利用最少的资源达到最好的效果。开展城市精细化管理工作既满足了实现城市经济效益最大化的愿望，又满足了市民对城市环境及城市管理的需求。

（二）城市精细化管理是破解城市管理矛盾和问题的必然选择

上海的城市管理水平在全国已经处于前列，但是和全球其他特大型城市相比，仍有差距。满街电线杆，市政市容管理短板等问题依然存在，这就是城市管理工作缺位、不到位。其原因在于落后的城市管理方式和方法。我们习惯于主观随意的人治思维和运动式、游击式、突击式的管理常态以及各自为政的管理行为，使城市管理空间划分不细致、对象不明确、责任不落实、考核不科学，奖罚不分明，最终导致没人管或者管理不及时、不到位问题。牢牢守住城市安全底线，全面提升城市运行安全保障水平;持续精准补短板，全面提升城市管理和公共服务水平都需要实施城市精细化管理。

（三）城市精细化管理是城市管理思想的重大变革

先进的城市管理思想对城市管理创新起着引领作用。随着信息技术的应用和新技术革命的发展，在管理领域先后产生了精益管理、敏捷制造、流程再造、扁平化运行等现代管理理念，在经济管理领域得到了广泛应用，从而为城市管理创新奠定了思想和实践基础。精细化管理是在认真吸收传统城市管理经验基础上，对陈旧落后的惯性思维和粗放管理方式的否定和先进管理模式的重构。这种管理思想无论是体现在管理的体制机制还是管理手段和方式，都是一次全新的设计和创造，所以，城市精细化管理不是一个简单的概念或空洞的口号，而是一个内涵丰富、理念超前的管理思想和工作方法。

二、徐汇区推进城市管理精细化工作的主要经验和做法

近年来，为深入贯彻落实习近平总书记提出的上海要走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，要像绣花一样精细化管理，徐汇区按照中央和市委的要求，以全覆盖、全过程、全天候和法制化、社会化、智能化、标准化为着力点，把精细化管理的理念、手段、要求落实到城市管理领域的各项工作中，受到了市委、市政府的肯定和全区广大人民的认可，先后荣获全市市容环境卫生市民满意度测评第一名，全市城管群众满意度测评中中心城区第一名，更是在2017年底的新一轮全国文明指数测评中以直辖市辖区第一名的成绩被评为全国文明城区。归纳其做法，简要陈述如下：

（一）注重问题导向，从居民感受出发开展城市管理工作

一是持续开展城区“五违四必”治理，近两年拆除违法建筑210多万平方米，成为中心城区拆违量最大的区，到年底基本消除2亩以上成片违建。同时，加强拆违后续利用和管理，北杨地区拆违后规划建设科技小镇;中环高压线下桂江路拆违还绿，规划建设总长5千米、占地800余亩的绿色长廊。对市里确定的8条中小河道重点整治。二是守牢城市安全底线，加强食品安全城区建设，打造“平安徐汇”升级版，群众安全感测评连续多年名列中心城区第一、第二。三是加强环境综合整治：8条河道全部消除黑臭，考核断面水质达标;区域降尘量优于考核目标10.9%，PM2.5浓度下降17.3%，均优于市考核指标;重点开展9条风貌道路整治，整治擅自“居改非”156家，取缔无证照经营186家，封堵破墙开店176家。

（二）注重依法管理，用法治思维和法治方式解决城市管理难题

依法管理，关键要有法可依，有规可循。近年来，徐汇区的城市管理工作在严格按照各项法律法规操作的基础上，着力于建立管理标准体系。如正在研究制定的徐汇区《加强精细化管理的实施意见和行动计划》《加快推进市政养护、河道管理、环卫保洁等行业领域标准化工作》等文件通过这些标准的探索和设立，形成一系列可操作、可量化、易考核且逐步完善的制度规范。进一步优化了诸如工地围栏、景观灯光、广告设施设置导则等程序，夯实业态准入机制，为城市管理精细化操作提供了规范和标准。40项560万平方米的市区重大工程完成既定目标，8.4千米滨江岸线及开放空间实现全线贯通，清退、腾让、置換12家单位，腾地684亩;轨交15号线8个站点全部腾让交地。徐家汇体育公园、宛平剧场、京越沪剧院、话剧艺术中心一批市级体育文化项目进展顺利;商务楼宇开工5.1万平方米，竣工24.1万平方米。

（三）注重精准施策，以务求实效提高城市管理效能和效益

一是像绣花一样精细保护和传承好历史文脉。对徐汇衡复风貌区这样的历史文化风貌区，区政府高度重视，立足精细化管理，初步完成了《徐汇区衡复风貌区“十三五”发展规划》中制定的中期目标，以“五年发展规划、三年行动计划、一年目标管理”来加以实施推进。通过“加、减、乘、除”四部工作法，推进更有针对性和匹配性的管理和治理。二是加强环卫保洁力度，坚持以实效为目标，调整工作方式方法，补齐日常环境卫生管理短板。落实推广道路保洁“两班制”，组织环卫企业“送饭到路、岗上用餐”，确保道路上不脱岗、不缺人，确保环境卫生无死角无遗漏。进一步落实生活垃圾处置渠道，抓好装修垃圾清运時效，装修垃圾清运车辆实行“人停车不停”，不推诿、不找借口，加班加点抢抓装修垃圾清运进度。日清运量保持在900吨以上。对暴露垃圾、道路上突发污染快速响应。三是完成8块旧改地块平地收尾、95万平方米旧住房综合改造;住宅小区综合治理完成270个小区示范、407个小区达标任务，获得小区综合治理立功竞赛市级优秀单位表彰。

（四）注重创新提高，运用新手段完善城市管理工作

依托区城市运行管理中心，开发城市管理数据平台，完善各类基础数据库，加强数据采集和互联互通，打造“城市云脑”。积极开发城市运行人工智能应用场景，提升管理精度和效率，提高科学研判和应急处置能力。建立三级网格化管理体系，覆盖区、街镇、居民区（园区）（全区划分63个管理网格，在每个网格整合城管、公安、市容绿化、房屋管理、市场监管、文化执法、安监、平安综治、禁毒等管理职能和力量），在全市率先形成“天上有云，地上有格，格中有人，人能管事，事皆有序”的管理模式。今年，升级城市网格化管理中心，新组建城市运行管理中心，建立风险应急指挥平台，形成预警、响应、处置和服务的闭环。

三、徐汇区推进城市管理精细化工作的反思

（一）城市治理碎片化，管理系统性和综合性不足

现在城市系统正在变得更复杂、更严密，一项城市管理工作往往需要多个部门的配合协调。比如，城市管理中的监测、管理、执法等环节一般分属于不同部门、单位，相互之间易产生脱节现象，前期管理造成的问题和疏漏往往转压到执法环节。如噪音污染、偷倒渣土（建筑）垃圾等行为发生时，往往不能及时保存证据，难以溯本追源，给执法带来难度。在城市规划中也同样存在此类问题。比如，上海有历史风貌保护区，有商业区，有中心城区，也有郊区。每个区域有各自特点，而在管理的细节上没有体现出不同区域的特点。主要原因是管理部门各自为政，规划部门管规划设计，职能部门管政策制定，信息不沟通、不共享，没有捏成一个拳头对各类区域进行统筹规划设计。碎片化的管理势必造成城市管理中的细节被忽视。

（二）资源配置与区情不相适应，影响管理标准执行

徐汇区城市管理的区情特点，一是徐汇区地处上海市中心区域，商业、旅游业、交通较为发达，区域人流密集。二是徐汇区“城区二元结构”特征明显，繁华的重点道路与脏乱差的中小马路并存，高端商务区、住宅区与环境较差的老旧小区并存，各个街道和区域面临的主要管理问题、拥有的管理基础和条件差异比较明显，发展定位和管理目标也有所不同。主要是城市服务管理设施建设、布局总体相对滞后。由于长期以来受城市规划、建设与管理之间脱节等多种因素影响，目前徐汇区市政公共设施总量不足、系统不够完善、结构不够合理的问题比较突出。比如：受道路交通规划建设影响，区域内快速路和主干道的数量以及道路面积总量相对较少，路幅不宽，瓶颈路、断头路较多;高架路上下匝道布局设施和地面路口渠化不够科学合理，导致区域路网通行能力和蓄流能力较弱，分流能力较差，很难消化日趋饱和的交通需求。

（三）法制保障尚不健全，制约管理的执法效能

一是法规政策配套滞后。当前涵盖整个城市管理领域的系统性、综合性立法在市级层面还处于空白状态，城市管理体制创新往往面临于法无据的困境。现有法律法规长期以来都是与城市管理的传统模式相配套，而网格化、精细化管理新模式推行后，实践中部门职能、机构设置、权责关系、绩效评价等方面已发生了变化，但法律的调整修订尚未配套到位。二是执法体制尚未完全理顺，综合执法职权不匹配。由于相对集中执法权的范围和标准缺乏明确界定，实践中对城管部门执法职责的划转，随意性较大，划转的事项范围较宽，造成城管部门执法事项多而庞杂，职权配置不合理;有些事项专业性强，需要其他部门的确认或配合才能完成执法，降低了执法效能;有些职权属于部分划转，整合不彻底，执法边界不明晰，导致职能交叉，争议较多;有些事项的划转将管理职能转移到执法层，以罚代管，导致管理弱化、问题难以根治。

（四）传统管理惯性思维作祟，精细化管理任重道远

受传统管理惯性思维的影响，目前实施精细化管理过程中还存在诸多问题。主要表现在：一是管理缺乏预见性。当前在精细化管理过程中，执法人员将大量的精力花在突击检查、集中整治和事后查处上，缺乏管理的前瞻性、预见性和主动性，没能很好地从源头加以控制。二是精细化管理标准体系落后。实施精细化管理，其相应的标准首先应当完整、科学，这是一个城市长效管理的基础，是长效管理的目标系统。但目前还没有一套科学、系统、完整的精细化管理指标体系。没有针对街景容貌、园林绿地、环境卫生、垃圾分类等具体状况制定相应的管理标准。比如，在空间范围狭小的中心城区和空间范围相对开阔的郊区如何区别化推进生活垃圾分类，如何在统一标准的大框架下体现出不同区域特点。三是监管手段和方式滞后。网购食品是一种新兴的业态方式，监管方式与传统意义上的监管肯定有很大区别。现在监管部门仍然采用老方式、老办法进行监管，使得监管手段与新生事物特点不匹配，使网购食品安全性一直游走在监管的灰色地带上。

四、关于徐汇区推进城市管理精细化工作的思考与建议

（一）加强城区规划引领，进一步提升城区品质

按照国家对大城市管理的要求，从“建管并举”到“管理为重”，再到“管理引领建设”。如何实现“管理引领建设”，一直以来是建设管理领域探索研究的重要内容，也是上海比肩世界一流城市管理水平的命题之一。落实“管理引领建设”的理念，把低影响开发建设模式贯穿于规划、建设、管理的全生命周期，加快构建与超大城市相匹配的城市综合管理体系。徐汇区有上海最大的历史文化风貌保护区，正如时任上海市市委书记韩正说的，要以科学的规划为引领，赋予历史建筑和历史街区新的生命力。有了规划，就要长期坚持、一以贯之，把历史建筑、历史风貌保护工作纳入城市建设和管理的全过程;“五违四必”整治过后，徐汇区域腾出了大量空地，徐汇滨江也贯通了，徐家汇中心项目启动，如何规划和建设就显得格外重要。对此，要根据徐汇区的区情特点，按照各街道的实际功能定位，做好相应的规划，结合“五违四必”“无违居村”专项整治工作，该拆的拆，该封的封，该建的建，该通的通，通过加强建设和管理，进一步提升城区品质。

（二）尽快制定精细化管理标准，全面提高城区城市管理水平

徐汇区通过全区上下的努力创建成全国文明城区，但是我们要对标国际一流标准，城区城市管理的各个方面都要向世界一流水平看齐。要建立健全与国际一流中心城区相适应的城市综合管理标准体系。因此对城区管理工作各部门所涉及的具体范围、职责、流程、标准和法律责任等做出全面详细的规定，为精细化管理提供标尺和依据。按照可感知、可量化、易操作、易考核等原则，聚焦技术标准、管理标准等领域，没有标准的要尽快制定，偏低的标准要抓紧提高，相互“打架”的标准要进行梳理。例如：城区重点道路和背街小巷的市容管理标准，环卫管理工作标准，景观管理工作标准，户外广告、店招店牌的标准，绿化管理的标准，垃圾分类的标准，美丽家园管理标准等。通过制定一批、完善一批、提高一批技术和管理标准，进一步优化完善城市精细化管理标准体系，提升标准化服务能力和水平。

（三）进一步理顺执法体制，同时提高城市管理和执法队伍素质

依法管理是精细化管理中的应有之义，推动城市精细化管理工作，必然亟需加强城市管理系统性、综合性立法工作，体现精细化管理的要求;要适时修改完善有关法律法规，解决行政处罚力度不够，执法主体自身保护措施缺乏，执法有空白点等问题，切实提高城市管理行政执法的可操作性和权威性。同时，要进一步梳理部门职权，理顺综合执法体制，完善职能部门之间的协作机制，形成执法主体明确，配套部门支持顺畅，易于操作和实践的执法体制。另外，随着城市管理综合性和精细化的要求不断提高，对城市管理工作者的综合素质也提出了更高的要求，对于打造国际大都市一流中心城区的徐汇而言，不斷加强队伍建设、匹配综合素质一流的城市管理队伍势在必行。在工作中要牢固树立“执法为民，依法行政，文明执法”的理念，加强政风行风建设、制度建设，用过硬的队伍建设推进并完善城市管理和城市执法的水平。

（四）加快大数据的开发共享，助推城市精细化管理能级提升

要加强基础数据库建设，摸清家底，建立基础数据库，是强化精细化管理的基本依据。要加强信息技术的广泛应用，改变依靠人海战术的传统做法，更多运用互联网、大数据、云计算等信息技术，通过部门间数据共享、社区网格化管理推进等，实现管理扁平化，让城市管理更智慧，以此来提高城市管理的效率和水平。目前，徐汇区各个部门（公安、市场监督、市容、环卫、城管、房办等）都有自己的数据库，虽然目前有区行政服务中心这个平台，但是彼此之间的基础信息资料基本没有共享，都是各管一块，导致重复劳动、效率低下。比如某街道有一家沿街商铺更换新租客正在装修，这里面就牵涉到多个部门的监管和数据更新，商家的占道装修是否已向市政部门申报，店招店牌是否已向街道市容所申报、备案，营业执照是否已向市场监督部门申请等。如果各部门数据信息完成共享，相关信息将一目了然，街道网格中心的协调指挥也将更加快速、准确，这既方便各部门事中事后的监管和执法，又利于形成合力，提高城市管理的效率和水平。

Abstract：Better urban life needs more effective urban management to guarantee. The new situation in the new era puts forward higher requirements for urban management， which will surely bring new difficulties and challenges. Xuhui as the central city zone of Shanghai is very clear about the importance of urban management. It has made a lot of efforts and explorations in urban management work before， while there are still some problems and troubles in the aspects such as the lack of effective work and the dissatisfaction of the masses in the area.At present， with the continuous exploration of practice and in-depth study of the academia， a consensus has been formed to change urban management in a refined way of thinking.As the General Secretary Xi Jinping pointed out， city management should be as refined as embroidery. Therefore， how to do a good job in the refined management of the city in the new era has become a good proposition for Xuhui District.

Key words：city life; urban management; refined management

责任编辑：王  缙