城市网格精细化管理困境与深化路径

陈海松

摘要：网格化管理已从城市管理向社会治理和公共服务延伸，但面临条线化、碎片化的困境，制约着社会治理整体效能。以上海市闵行区网格精细化管理为背景进行实证分析发现，社会治理“一张网”必须搭载于城市网格基础平台之上，只有把基础图层画好，才能激活城市精细化管理“神经末梢”，提升社会治理整体效能，实现共建共治共享的社会治理格局。

关键词：网格精细化;基层社会治理;整体效能

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.005

网格化管理是加强和创新社会治理的基本路径。2004年，北京市东城区首创万米单元网格化城市管理模式后，迅速在许多城市被复制、推广，逐步由城市管理向消防、社区、党建、突发事件等社会管理领域以及公共服务领域延伸，呈条线状发展态势。网格化管理是现代技术与城市管理的有机结合，具有精细化、责任化、科学化、高效化特征，但也面临着网格划分不够细、责任不够明、功能不够全，以及条线化、碎片化的困境。如何深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理，进而提升社会治理整体效能，这是满足人民日益增长的美好生活需要、建设人民满意的服务型政府的必然要求。上海市闵行区以网格化平台为基础，以多部门联动、管理力量下沉、社会自治共治、智能辅助等为主要手段，以条线力量和自治力量嵌入基层网格的方式，弥合基层社会治理的缝隙，探索一条以网格精细化管理提升社会治理整体效能的新路径。

一、网格精细化管理的闵行实践

2009年，上海市闵行区首创了城市综合管理和应急联动机制，建成了区、街镇、居村三级“大联动”平台。2015年，随着市委“创新社会治理、加强基层建设”的推进，闵行区继续深化“大联动”机制，重点做强街镇网格化综合管理平台，向街镇下沉执法力量，增强解决问题能力。2017年，以党建引领基层社会治理，以居村“班长工程”建设为抓手，做实居村网格化工作站，加强基层社会自治共治。2018年下半年以来，深入探索网格精细化管理，为群众提供精准有效的管理和服务。

（一）以区网格化中心统筹网格精细化管理

闵行区城市网格化综合管理中心统筹推进“区-街镇-居村”三级城市网格化综合管理体系优化，对居、村、街面和拓展责任网格进行调整，并将网格向下细化至责任块（段），现已划分责任网格835个、责任块（段）5 589个，形成“区-街镇-责任网格-责任块”四级网格，初步实现属地化管理横向到边、纵向到底的全覆盖。同时，在区网格中心的牵头下，各街镇又基于自身特点不断创新网格管理模式，如新虹街道以20分钟步行巡视范围划分“微网格”，将城管、公安、市容、绿化、养护、环卫、交通等执法管理养护力量整合，形成城市管理“最小作战单元”，实现全天候动态管控。

（二）以力量下沉支撑城市网格精细化管理

1.执法力量向街镇集中，解决基层政府权责不一致的难题

闵行区坚持眼睛向下，将房管、规土、水务、城管等6个部门管理执法力量下沉到街镇，实现“街（镇）属、街（镇）管、街（镇）用”，使街镇成为实施城市精细化管理的主体。同时，推动执法力量相对集中办公，实现物理位置融合，并成立街镇联动执法办，建立了“2+X”（公安、城管为主）多部门联动执法模式，进一步落实街道综合管理权。例如，马桥镇将网格化中心、城管中队、水务站、派出所警务室等八个部门集中办公，信息沟通更及时，队伍集合更快速，联勤联动更高效。

2.整合队伍向社区下沉，为源头管理提供强力支撑

闵行区将原来由条线部门管理使用的综治协管、房屋协管、城管协管、市容环境协管等人员与物业保安、自愿者等组成综合巡管员队伍，充实到居村网格工作站，解决了基层网格巡查力量不足的问题。江川路街道将城市管理、房屋管理、公安民警、市场监管、综合巡管和专业律师等六支力量下沉到居村、社区，实行定岗、定人、定责、定时，形成了“六进六协同”的工作模式，将城市顽症和民生诉求发现在初期、处置在前端、解决在基层，初步实现了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的基层治理“微循环”和“自循环”。

（三）以党建引领推动城市网格精细化管理

1.扎实推动“班长工程”

推动“班长工程”，就是要强化居民区党组织统筹协调权，将资源、服务、管理力量整合进社区、入网格。过去，面对违法群租、违法搭建等顽症时，居委会不得不通过职能部门来处置，而在处置的流程运转中往往又耗费了大量的时间，错过了最佳的整治时机。如今，通过居民区党组织统筹，建立了以城管为骨干，公安为保障，市场监管、房管等职能部门共同参与的“社区小联动”机制，实现社区综合治理前端化、社区矛盾处置源头化。

2.坚持“自治+共治”原则

在社区治理方面，闵行区率先提出“党建领航·红色物业”构想，推进居民区由党组织引领，居委会、业委会、物业“三驾马车”协同运转，破解住宅小区物业治理难题。在街面治理方面，闵行区首创路管会、市场化公司、网格员、路段长、总路段长“五级治理”机制，通过路管会的自治与职能部门的共治，共同消除街面乱象。目前，全区建立路管会自律组织62个，大部分街镇聘用市场化公司人员担任网格巡查員，依靠第三方公司参与管理，党建引领街面自治共治初步形成。

（四）以管理标准保障城市网格精细化管理

1.统一制定网格化管理工作标准

区网格中心联合区法制办，牵头26家区级职能部门逐项梳理职责清单，统一案件办理的操作流程和工作标准，制定了《闵行“大联动”三级管理平台案件办理工作手册》，明确16类、261项事（部）件的执法管理依据、职责管理任务、办案操作流程、结案标准等，为案件办理提供了统一的工作规范。同时，统一制定居、村、街面和拓展责任网格的前端管理任务清单。其中，居、村责任网格涉及公共管理、公共安全、公共服务等3类10项任务，街面责任网格为3类11项任务，拓展责任网格为3类5项任务。

1.强化工作推进机制

在区级层面建立集规划决策、统筹协调、督查考评为一体的基层社会治理“一张网”推进工作领导小组，由区主要领导牵头抓总，区委、区政府相关分管领导协同推进，确定总体目标，统一规划建设，统筹项目推进。

2.完善城市综合运行体系

以城市网格化综合管理体系为基础，整合应急管理指挥平台、城管执法应急指挥平台等，建立区级城市运行综合管理中心，加挂“区城市网格化综合管理中心”牌子，同步开发街镇城市运行综合管理分中心（加挂“街镇城市网格化综合管理中心”牌子），构建“1个区级中心+14街镇分中心+610居村工作站”城市运行三级管理体系，形成“多平台合一、多任务切换”的城市运行管理新模式，遇到紧急事件，城市运行中心转为非常态应急指挥平台。

3.推进街镇“多网合一”建设

利用现有城市网格化基础，在街镇层面将上级部门在基层设置的多个网格整合为一个综合网格。先期将基层党建、网格化管理、应急管理、综合治理“四网合一”，构建基层社会治理“一张网”，将网格管理、综合治理、社区管理、应急管理等资源和力量统筹运用。条件成熟后，采取审核准入制，逐步将其他公共管理、公共服务、公共安全等内容，叠加进入基层社会治理“一张网”，增强社会治理的整体性、系统性、协同性、精准性和高效性。

（二）画好网格基础图层，激活城市精细化管理“神经末梢”

社会治理“一张网”搭载于城市网格基础平台之上，基础图层一定要画好。

1.网格再精细，由基础网格向专业网格延伸

在区网格化中心主导下，按照边界无缝衔接、规模大小适度、服务管理方便、资源配置有效、属地管理为主、条线监管到位的原则，街镇制定网格精细化划分标准，将居委、村委、街面三类责任网格确定为基础网格，并细化至责任块和具体路段;将拓展责任网格确定为专业网格，并细分为教育、医疗、养老、河道、绿地、安全生产等十三种类型，形成“基础网格+专业网格”模式，实行责任网格统一编号管理。

2.标准再提高，因地制宜推进网格标准化建设

一是在区级精细化管理标准底板上，各街镇结合自身特色制定个性化标准，并针对城区、近郊区、乡村、工业区不同地域类型，以及进博会区域等重点地区的差异性，因地制宜制定分类分级标准体系。二是加快填补新型城市管理部件、事件的管理标准。

3.责任再明晰，管理责任由体制内向体制外延伸

以区网格化中心为主导，明确各类自治共治主体的管理责任。一是将社会治理的管理事项、管理标准、管理力量对应进入网格，确定责任网格基础信息模板，逐步将责任网格基础数据统一录入信息平台，与责任网格关联对应，实现动态显示和追溯管理。二是按照网格管理全覆盖和“多网合一”要求，进一步明确基础网格和专业网格的监管主体责任，相关职能部门分别在基础网格和专业网格的监管任务。三是合理确定网格监管任务和事项，科学配置网格员力量，实行定人、定岗、定责。四是街镇相关部门应按照“谁主管谁负责、谁得益谁负责”原则，将所属网格巡管责任履职到位，并通过宣传引导和刚性约束，推动沿街商户、企事业单位等落实自我管理、自我约束的主体责任。五是完善绩效考核制度。区网格中心会同区政府督查室等部门，对网格精细化管理机制推进、案件处置绩效等项目任务落实情况，阶段性开展专项督查活动。

4.资源再整合，将执法管理力量延伸到网格化管理前端

以各街镇为主体，重点推广“六进六协同”工作模式，把城管、市场监管等执法人员下沉到居村网格工作站，对于区域面积较大或社会管理任务较重的街镇，执法力量无法做到居村一一对应的，可以将若干个居村网格设置为一个管理单元，以一对多的方式，对接进入居村网格，提高第一时间发现问题和前端处置问题的能力。

5.机制再优化，由部门联动联勤到社会协同共治

社会治理的重心在基层、在社区。党建引领社会治理的工作重点就是要紧紧依靠基层党组织的力量，给基层赋能，调动各方力量，形成共建共治社会治理格局。一是推进党建引领下的街面自治共治机制。在街面责任网格上建立党支部或党小组，通过区域化党建联建方式，动员辖区内企事业单位参与网格化管理，进一步发挥“路管会”等自治组织作用，完善“五级治理”责任清单和运行机制。二是完善党建引领下的居村自治共治机制。继续推进“班长工程”，建立居村与职能部门的连带责任制度，实现条块之间责任相捆绑，促使各支力量真正形成共治合力。

6.效能再提升，由点到面有序推进“智能+精细化管理”

信息化智能化建设和体制机制建设不可偏废，但要科学评估智能化建设投入产出成效，按照实用与必要原则，在确保信息安全前提下，有序推进信息化智能化建设。一是持续推进马桥镇人工智能创新试验区建设，建立“智能+精细化管理”示范高地，形成可复制、可推广的典型经验。二是加快推进区级“城市中脑”建设，上接市级“城市大脑”，下通街镇“城市小脑”，重点围绕城市管理、社会治理、民生服务等需求，搭建丰富的人工智能应用场景，探索跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，推动城市网格化管理与社会综合治理的深度融合，全面提高城市精细化管理水平。

四、结论

當前，城市管理网格作为社会治理的基础网格，与其他专业网格，呈条线状发展，资源没有得到整合，社会治理的整体效能没有发挥出来。因此，借助整体性治理理论，通过整合、协调、责任治理机制，提高社会治理整体效能是重要路径。首先是整合，形成基层社会治理一张网。即以城市网格化综合管理体系为基础，整合应急管理指挥平台，建立区级城市运行综合管理中心，并协调推进街镇“多网合一”建设。其次是需要从网格划分、责任、标准、机制、资源、效能等方面，进一步推动网格精细化管理。最后，本文只是对闵行区进行个案研究，缺乏对比研究，这需要在后续研究中加以深化。

Abstract：Grid management has been extended from urban management to social governance and public services， but it is linear and fragmented， which restricts the overall efficiency of social governance.We take the refined management based on grid in Minhang district of Shanghai as the context to carry out the empirical analysis，and find the " net" of social governance must be set on the city grid platform. Only when we lay the foundation well， we can then activate the "nerve endings" of refined city management， promote the overall efficiency of social governance， realize  the social governance structure which is built by all， governed by all and shared by all.

Key words：grid refinement;grassroots social governance;overall efficiency

责任编辑：王  缙