基于派出所法律实施的基层社会治理法治化

摘 要：改革开放三十多年来，“严打”、“普法”、“社会治安综合治理”以及“社会管理综合治理”等方式可以看作是国家对基层社会进行治理的探索。十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”吹响了全面依法治理基层社会的号角。作为拥有执法人员数量最多的基层执法机构，处在社会矛盾解决第一线的派出所的法律实施依据、方法和技术理应为基层社会治理提供法治资源和法治路径。浙江省K派出所的案例、做法和制度有力地诠释了派出所的法律实施契合基层社会治理。派出所法律实施所展现出来的四大法治功能是推进基层社会治理法治化的桥梁。派出所应从人口管理、行政执法、刑事司法、服务社会、走群众路线、严格遵守程序原则和善于运用非正式制度性因素等方面来为基层社会治理法治化提供理念支持和行动榜样。

关键词：派出所 基层社会治理 法治化

中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）02-0019-13

一、问题的提出与界定

2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进基层治理法治化”，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。基层社会治理法治化是全面推进依法治国的坚实基础和重要内容，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

围绕基层社会治理问题，国家进行了很多制度改革。如果以十一届三中全会为分界线，在此之前的三十年，国家以“阶级斗争为纲”，主要用政制的方式（典型的比如“人民公社制度”） 對基层社会进行管理，造成了严重的社会问题。邓小平在十一届三中全会前召开的中央工作会议上明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”随之，十一届三中全会确立社会主义法制建设的十六字方针“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，标志着我国的社会治理迈入了法律治理的时代。伴随基层社会的变迁，尤其是基层社会经济制度的变迁，基层社会的法律治理也随之不断变化（详见表1）。

不难看出，我国改革开放之初，国家已经注意到要运用法律对国家和社会进行治理，基层社会概莫能外。“严打”、“普法”、“社会治安综合治理”和“社会管理综合治理”等都是法律进入基层社会管控与治理的代表性方式，只不过，基于不同的社会背景和乡村状况，这些方式的着力点不同，因此其产生和引起的治理效果也不尽相同。

第一，这些方式或多或少地代表了国家对基层社会治理的法律意向，国家认识到了法律在国家和社会发展中的重要作用。即使被诟病认为非法治方式的“严打”，其依据和出发点也主要是法律，只不过其贯彻的是“依法从重从快”的方针。⑥无论是从重从快打击严重的刑事犯罪、经济犯罪还是从重从快打击黑帮团伙、暴力和盗窃三类严重的治安犯罪，作为工具和手段的法律的作用显而易见。社会治安综合治理也好，社会管理综合治理也罢，主要是在党的政法机构中央政法委的领导下展开各项工作，⑦试图通过法律达到综合治理的效果是其核心要义。从“一五”到“六五”近三十年的普法工作也是期望通过宣传让法律进乡村、进企业，进老百姓的日常生活。

第二，治理过程一方面通过国家制定法律的顶层设计来实现，另一方面通过基层社会的经验总结进而上升为国家法律来实现。前者比如“严打”的设计与实施，每次严打期间都会进行相应的法律解释，再比如中央推动的“普法”教育试图让法律进入到每一个普通人的生活之中，令每一个农民都能“学法、用法、守法”，从而使法律实现对普通人的治理，⑧都是自上而下；后者比如“社会治安综合治理”方式的形成，与“枫桥经验”等这些基层社会自发形成的制度密切相关，再比如“土地承包经营制”的形成，先有安徽凤阳农民的实践再有土地承包制度，而《农村土地承包法》则是更晚的事情了，这是从基层社会追溯而上形成国家法律的典型体现。

第三，这些治理方式对法律的应用主要采取了工具主义和经验主义的态度。⑨无论是社会治安综合治理、社会管理综合治理，还是“严打”与“普法”，法律主要作为治理社会的工具和手段，和谐社会建设、平安建设和社会主义新农村建设才是主要目标。

上面的梳理与分析是认真对待正在如火如荼进行的“推进基层治理法治化”的逻辑起点，也构成了我们对于基层社会治理法治化的诸多期待。

针对基层社会治理，有学者提到了“乡村治理”，董磊明：《宋村的调解——巨变时代的权威和秩序》，法律出版社2008年版，第5—13页。也有学者提出“地方治理”，王堃：《地方治理法治化的困境、原则与进路》，载《政治与法律》2015年第5期。笔者认为，学者建构的乡村司法理论的“治理论”和“形式法治论”比较好地展示了基层社会进行法律治理的两种思路，陈柏峰、董磊明：《治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论建构》，载《法学研究》2010年第5期。而十八届四中全会的决定正是这些提法和思路的共识。《决定》在“（四）推进基层治理法治化”明确提出“加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动”，这五个方面是“推进基层治理法治化”的重要内容，也是实现基层治理法治化的关键环节与路径。与这五个方面都有密切关系的基层执法机构非基层公安派出所莫属。

其一，公安派出所的特点与定位使然。公安派出所是最主要、分布最广、与人民群众接触最广泛的基层执法机构，它拥有的基层法治人员数量最多。近些年的公安改革强调民警等资源向基层派出所倾斜正是《决定》中“重心下移、力量下沉的法治工作机制”的具体体现。而“改善基层装备条件”对于作为国家暴力机关的派出所执法凸显特别意义。

其二，派出所的功能使然。在一般人的观念中，派出所就是一个基层执法机构，主要处理治安行政案件和一些刑事案件。然而，从我们对包括浙江K派出所在内的三个派出所2015年1—6月份所有接处警资料来看，派出所接处警所处理的70%～80%（在城市派出所这一比例相应降低）的事件属于普通纠纷，无法达到治安违法处理的标准。换句话说，实践中派出所的主要功能并不是处理案件，这里用“案件”一词是为了与前一句的“纠纷”一词区别开来，前者指治安行政案件和刑事案件，而后者指达不到派出所案件标准的其他事件，统称“纠纷”。而是平息纠纷，而对这些纠纷的处理正是维护社会秩序的重要组成部分。

其三，基层社会治理的需要使然。有学者认为，新中国成立后国家政权不断下沉，不断加强对基层社会的控制，张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社2007年版，第293—297页。但是，伴随人民公社制度、土地承包责任制和取消农业税等经济变革，国家政权力量在基层社会的存在不断减弱。人民法庭、司法所、检察室、行政执法所（有的镇称“分局”），甚至土地所、税务所、劳动监察室、城建等机构在多数乡镇一应俱全，然而，老百姓遇到债务纠纷、土地纠纷、宅基地纠纷、村干部贪污集资款、工资纠纷，甚至婚姻纠纷等问题，首先想到的还是打110或者直接到派出所找警察，派出所在基层社会治理中的作用可见一斑。

为了更加具有针对性和说服力，本文选取了浙江K派出所作为具体讨论的切入点。K派出所辖区2个乡镇，总面积约150平方千米，26个行政村，常住人口近30000余人，流动人口近1000余人，派出所正式民警6名，2個警务区。第一，K派出所是个典型的农村派出所，辖区面积大，但流动人口少，离县城较远。老百姓有纠纷和矛盾基本上都会找派出所，因此派出所对各种事件的处理基本能够集中反映基层社会治理所面对的种种困难和势态。第二，K派出所只是一个三级派出所，按照《公安派出所等级评定办法》中“人口管理、治安管理、安全防范、执法办案、服务群众、队伍建设、内务管理、后勤保障”等八个方面的评判标准，《公安派出所等级评定办法》第4条规定，公安派出所划分为五个等级，达到95分以上和必备条件的，可申报为一级公安派出所；达到85分以上不足95分的，可申报为二级公安派出所；达到70分以上不足85分的，可申报为三级公安派出所；达到60分以上不足70分的，可评定为四级（合格）公安派出所；不足60分或者存在严重问题的，为五级（不合格）公安派出所。可以说K派出所是全国约4.5万个派出所里面非常普通的一个，对其执法硬件和软件以及民警法律实施水平的充分讨论能够代表全国绝大多数派出所的水准。第三，如果K派出所的法律实施水准能够与基层社会治理的法治化关系得到很好的展示与讨论，据此找到基层社会治理法治化的某些规律和路径，从此延展，全国许多地方的基层社会治理法治化问题都将有可能获得理论上和实践中经验性的启迪。

二、派出所的法律实施契合基层社会治理的需要

发生在2016年5月份的雷洋案一石激起千层浪。因为雷洋的非正常死亡，派出所办理的一个可能的普通行政违法案件关涉到了不仅法律本身，还涉及到了诸如派出所的执法问题、人权保障问题、民警的执法能力、案件的管辖问题、平民小孩跳龙门、人民大学与政法大学校友的争论、校友圈力量问题、舆论舆情导向问题、政府对舆论舆情的应对和该上什么样的大学等许许多多的社会热点问题。参见：《雷洋事件，是什么让你不安？》，载《人民日报》2016年5月10日；《雷洋案需要什么样的真相》，载《新京报》2016年5月11日；任重远：《北京检方公布雷洋案死因，两警察被批捕》，载《南方周末》2016年6月30日；《雷洋案调查结果公布 警察代理律师：依法办事》，载《北京青年报》2016年6月30日；《北京检方请专家论证雷洋尸检结论》，载《法制日报》2016年6月28日。从某种程度上说，这是东小口派出所民警的一系列执法行为的后果，而这一系列后果正是基层社会治理日常所面对的形形色色、纷繁复杂、充满不确定性的各类问题的集中展示。在这个意义上讲，派出所是基层社会治理的主要阵地，派出所工作，尤其是派出所的法律实施是基层社会治理的重要途径与场域。事实上，按照《公安派出所正规化建设规范》第2条的规定，公安派出所的主要职责有：（一）收集、掌握、报告影响社会政治稳定和治安稳定的情报信息；（二）管理辖区内的实有人口；（三）管理辖区内的重点行业、公共娱乐场所和枪支、弹药、爆炸、剧毒等危险物品；（四）指导、监督辖区内的机关、团体、企业、事业单位的内部治安保卫工作；（五）宣传、发动、组织、指导群众开展安全防范工作；（六）办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、一般无需专业侦查手段和跨县、市进行侦查的刑事案件，并协助侦查部门侦破其他案件；（七）办理治安案件，调解治安纠纷；（八）参与火灾、交通、爆炸、中毒等治安灾害事故的预防工作；（九）接受群众报警、求助，为群众提供服务。简单概括即：第一，维护社会稳定；第二，行政治安管理；第三，提供安全防范与预防功能；第四，部分刑事司法功能；第五，行政执法功能；第六，服务功能。这些可以在广义上总称为派出所的法律实施。

“警察（police）”这个词来源于希腊语“polis”，意为“城市（city）”，这个词同时还包括城市“治理（government）”之意，而更为现代意义的扩展便是“国家（ state）”。Steven Vago，Law and Society （9th edition），Pearson Education Inc.2009，pp135—136.警察的主要功能是执行法律、维持秩序和服务社区，这与基层社会治理大致是一致的。Dunham Roger G.，and Geoffrey pAlpert，Critical Issues in Policing，Waveland Press Inc.2005，pp26—27.我国当下，公安机关是各级政法委的主要组成部门，而“政法委”与对基层社会治理能够产生巨大影响的“综治委”又往往是两块牌子一套人马。前引④。简而言之，作为市、县公安机关直接领导和管理的公安派出所与基层社会治理的关系得到了目前我国组织机构架构的支撑，派出所与基层社会治理在当下的我国不仅具有天然的关联性，还得到了国家正式制度的确认。

（一）作为基层执法机构的派出所能够契合基层社会治理的“基层性”

基层社会治理的关键在于它的“基层性”。正如有学者所言，基层社会管理主要是指以乡镇街道和城乡社区为地域范围和载体的社会管理。龚维斌：《基层社会管理创新的探索与思考》，载《国家行政学院学报》2012年第3期。与“上层社会”相对而言，“基层社会”一般指与经济基础联系较多的社会领域，包括直接从事生产（物质生产和精神生产）的社会民众及与民众直接联系的管理者，如通常所说的基层和地方干部。徐勇：《农民改变中国：基层社会与创造性政治》，载《学术月刊》2009年第5期。 基层社会治理直接面对老百姓，面对具体事件进行个案化处理。基层社会治理关键在于处理基层社会民众与直接管理服务民众的管理者之间的关系，归根结底需要对人口的精细化管理与服务。或许正是在这个意义上习近平讲基层是“承上启下的节点，各种矛盾的焦点，工作落实的重点” 。习近平：《工作倾斜基层（二〇〇五年一月二十七日）》，载习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版。

基层性带来了复杂性。因为要面对具体的个人和处理具体的个案，基层社会的治理又必须是全方位的，涉及到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等方方面面。因此，管理过程中涉及的主体越来越多元化。基层社会包括乡村精英、流氓混混、有威望的人、村干部、宗族势力和乡镇企业势力，在某些地方还可能有宗教势力等，这还不算基层政权的管理者，既要处理管理者与社会民众之间的关系， 还得处理好不同角色社会民众之间的关系。当代中国基层社会矛盾复杂，社会风险不断增加，危房改造、农村公路、娱乐设施等基础建设、拆迁征地卖地，集体企业利润分配等与经济利益关系密切的基层社会事务越来越多，民众的利益诉求越来越多，同时乡村干部腐败、农民上访也层出不穷。一方面基层社会民众对基层管理者缺乏信任感，有学者总结为“踢皮球”、“夸海口”、“玩游戏”、“潜规则”、“哄骗术”和新官僚主义；陈朋：《基层社会管理中的信任流失：过程及机理》，载《当代世界与社会主义》2012年第6期。另一方面，民众则经常以极端的方式来发泄这种不信任，社会风险因素越来越多，这就对基层社会治理的水平不断提出更高的要求。就在写这段话的同时，又出现了“宝鸡88户村民要领危房改造补助 被要求先捐3300元”、《宝鸡88户村民要领危房改造补助 被要求先捐3300元》，载《华商报》2015年5月25日。“西安一男子公交站被杀 系6年前拆迁纠纷被报复”2015年5月25日上午8时50分，西安市自强东路工人文化宫公交车站旁发生一起伤害致死事件。据了解，行凶者本人是拆迁户，被他杀死的是大明宫遗址公园附近一个拆迁办的负责人。死者姓曹，负责车站北广场地区改造，区域包括太华路以北、自强路以南等地区的拆迁工作。参见庞铭、张伟：《西安一男子公交站被杀 系6年前拆迁纠纷被报复》，资料来源于东方网新闻：http：//newseastdaycom/eastday/13news/auto/news/china/u7ai4007857_K4html，最后訪问时间：2015年5月25日。的新闻。

派出所的法律实施契合基层社会治理的“基层性”。基层社会治理的基层性就在于每一个事项很具体，要针对每一个民众进行不同的区别管理。而派出所有人口户籍管理的功能和职责，不仅可以对辖区民众进行一般性的服务，而且针对吸毒、赌博等重点人口能够根据具体情况进行监控和特别处理。与其他基层国家机构相比，派出所还有“110接处警”制度。经验表明，几乎所有的特别、紧急、危难事件都可以在第一时间呼叫“110”，其曾经打出的“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的口号更是满足了基层民众的各种紧急需求，这样的功能是任何其他基层国家机关都无可比拟的。比如K派出所2014年第一季度所面对的一些具体问题：水库蓄水后各村房屋出现开裂等问题报警；部分村民对当地某养殖场政策处理问题不满报警；部分村民特别是老人要求在路政中队地基上重建寺庙与路队发生冲突报警；某些村民因为所在二炮部队建设政策处理遗留问题、农田复垦问题等不断上访，派出所被指派劝说和处理相关事宜；某村干部违反政策收养孩子还想继续参加选举被报警……这些事件都有一个共同特征：派出所没有权限、更没有能力从根本上解决，但都需要派出所第一时间出现场处理。基层社会的治理是全方位的、立体的，既有政治经济建设、政权建设，也有文化、社会、生态建设。派出所的治安管理、安全预防功能和打击犯罪功能能够“为经济建设保驾护航”、坚实基层政权建设，为文化、社会和生态建设做坚强后盾。在K派出所仅有的6名民警中，还要承担“河道警长”一责，“河道名称、所在乡镇、流经村庄、河道起讫点、警长及联系电话、警员及联系电话”等信息都对外公开，甚至竖立在河道附近，接受举报和质询。

（二）派出所的执法契合基层社会治理的社会控制

基层社会的治理需要自上而下的社会控制，包括来自各级政权的管理控制和来自国家正式制度文本的控制等。在我国，基层社会治理不可能脱离基层政府而形成，其需要来自垂直方向的政权的存在。从某种意义上讲，严打、普法等手段实际上就是通过国家政权的力量让法律依照特别的方式进入基层社会，打破一些陋习，引导甚至依某种暴力的方式让法律成为基层社会民众行动的依据。稳定的社会秩序需要政权力量的维护，撕裂的社会秩序需要国家暴力机构通过执法等手段来修复。就K派出所来看，其对常驻人口的登记之外，还要求每位民警每个月收集多少条人口资料，新录入多少、修订多少，这些都要加扣分，归入考核。K派出所每个季度对于侵财、黑恶犯罪、黄赌毒案件、涉网违法犯罪等“打击指导数”的完成都属于典型的社会控制的组成部分。

具体到派出所执法业务中，派出所的行政执法、刑事司法、打击犯罪、特殊行业管理、治安防控、巡逻制度等在某种程度上都是社会治理中社会控制的表现形式。在基层社会，派出所是分布最广的基层执法机构，内部有详尽的制度措施来保障实施。K派出所每个月的“基础信息采集情况”、“矛盾纠纷排查化解情况”、“可防性案件发案情况”、“提供线索破案情况”都详细地记录了其对社会治安隐患的掌握情况，也为相关部门全面和细致地进行社会治理提供可信赖又坚实的事实依据。新近的“雷洋案”和“深圳两女孩未带身份证被传唤”事件，参见《深圳街头两女孩被强制传唤 警车上录下争吵视频》，载《新文化报》2016年6月12日；《警察能否随意盘查公民身份证？》，载《新京报》2016年6月13日。都是最基层执法机构的派出所在普通的日常巡逻、治安管理与执法中发现问题的例子，这种发现问题的思路与途径包括巡查、对于可疑人员的盘问、查看身份证、口头传唤等，这些法律实施的方法散见于《中华人民共和国人民警察法》第9条、《中华人民共和国居民身份证法》第15条第1款、公安部发布的《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程[公通字（2010）9号2010年1月27日]》等法律规章制度中。这些发现问题的方式本身就是派出所社会控制的隐形体现，当然也潜藏着对公民合法权利侵犯的危机。

另一方面，派出所通过与其他机构的合作，从侧面完成了针对非常事件的自上而下压制型处理，修复和维护了正常的社会秩序。在《K派出所2014年5月份工作月报》中，也提到了“联合当地党委政府对当前的重点信访进行重点梳理、重点监控、重点解决”，“牵涉到政策处理方面的问题及时与镇政府沟通，移交镇政府处理”，“排摸辖区内不稳定因素，与镇政府相关部门密切合作，化解矛盾纠纷，防止上访事件发生”。典型的再比如由于近几年医闹事件增多，即便在这样一个只有6名正式民警的派出所中，也有相应的应对机制，如《公安机关打击涉医违法犯罪专项行动统计表》和《指导医疗机构落实内部安全防范情况》，后者涉及到“开展安全检查（次）、整改安全隐患（处）、增设保安员（名）、开展安保培训（次）、协助排查医患纠纷（起）、协助化解医患纠纷（起）、稳控扬言伤医人员（个）、出动巡逻警力（人次）、增设警务室或治安岗亭（个）、及时制止现行违法犯罪（起）” 等事项。

（三）派出所的发动与服务契合基层社会治理中的社会自治

基层社会良好治理秩序的形成既需要外在的社会控制，也需要内部自治。前者是自上而下的国家政权控制、制度文本规定，后者是基层社会自身内生的秩序。在我国农村，村民自治制度提供了基层社会治理的基本架构，也往往是基层其他自治组织的母组织。然而村民自治组织并没有成为决定乡村治理状况的决定性力量。贺雪峰：《什么农村，什么问题》，法律出版社2008年版，第241页。自治组织缺乏规范化的运作，村财务、村民选举、甚至可以接受国家补助的贫困户的选择等村务缺乏透明，滋生了腐败和民众与村干部、甚至与基层政府之间的矛盾。还有一些地方的乡村混混、黑恶宗族家族势力也阻碍了基层组织正常发挥其自治功能。被称为第四次警务革命的社区警务方兴未艾，其核心要义在于以社区、村庄等基层社会为出发点，警察与社区民众相结合，通过充分发挥基层民警服务社区民众的功能，共同寻求解决影响社区正常生活隐患的问题。派出所通过安全防范、消防宣传、普法等活动，和基层社会群众打成一片，及时了解基层需要，助力完成基层社会自治。为了提高动员能力和服务质量，K派出所每季度都进行《K派出所提升群众满意度专项调研报告》，如2014年第一季度报告显示：1.治安问题成为影响满意度的主导因素：与同期相比，侵财类案件发案比重居高，负面效应波及范围广；个别地方黄赌毒等社会丑恶现象蔓延；2.社会治安防控管理不完善制约着满意度的提升：警力制约仍然存在着街面见警率低的问题，一些重点路段、重要部位、重要时段巡逻密度不够；3.窗口办事效率和服务群众水平改进提升成为影响满意度的关键因素。在人口信息纠错、户口补录以及办理身份证过程中，由于有些措施不当，造成老百姓多次路途往返等。

在公安改革的背景下，派出所的治安管理等也在不断改革，它們寻求通过满意的服务来达到管理的效果。“政治和社会稳定的深厚基础在广大人民群众之中，必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，及时帮助人民群众解决实际问题”。 任建新：《政法工作的基本任务、奋斗目标和指导方针》，载《政法工作五十年——任建新文选》，人民法院出版社2005年版，第483页。K派出所每月进行《校园安保工作检查登记》，“制度管理、防交通事故教育、防火教育、防溺水教育、出入校园登记、接送管理、巡查登记、校车管理、防暴力预案、六一儿童节活动情况”等都是他们必须提前登记的事项。另外还有《走访情况半月统计表》，每个民警都得定期走访村、走访户，边走访边解决问题。

（四）派出所解决纠纷是勾连基层社会治理中正式制度和非正式制度因素的聚集地

中国基层社会的治理依据既有政策、法律等正式制度性因素，也有当地的风俗民情、习惯、地方性观念、纠纷解决策略、权力技术、传统和道德风尚等非正式制度性因素。正如美国著名学者Bovaird与Loffler所指出的，“地方治理是一套包括正式与非正式的制度、结构、过程等内容的有机系统”。Tony Bovaird ，Elke.Loffler：《公共管理与治理》，国家行政学院出版社2006 年版，第165—166页。基层治理在很大程度上是作为国家与社会的交接点而存在的，既要依靠基层政府、法律、选举等正式的制度要素，又要依靠基于信任、熟悉程度以及社区认同而形成的非正式制度要素。

基层社会相对还是一个熟人社会，能让大家产生共识并严格遵守的规则往往不一定与正式制度完全一致。K派出所在处理纠纷的时候，发现当事人双方在纠纷发生之前常常都按照当地的非正式制度规则缔结了合约，可是后来因为一方的某种原因导致履约困难，而另一方总会要求派出所以当地的非正式制度规则来处理和分割他们之间的利益。典型的比如他们曾经处理的一个案子，周甲和周乙是邻居，两人口头协定，甲允许乙建新房修建地下室（按当地习惯，修建地下室必须经过邻居允许），乙允许甲在乙家门前的预留地修一条路通往公路，但在乙建好地下室后反悔，不愿意让甲修路。甲要求派出所出面解决，而且要求派出所按照当地要遵守口头协定的习惯要乙履行“允许甲在乙家自留地修路”的约定。当然，这个案件还有更多法律问题，为防赘述此处省略。无论这样的纠纷处理结果如何，一定程度上非正式制度在基层社会适用的机会更多，甚至在某些情形下比国家正式法律对基层社会的治理更有效果。

和其他基层国家机构相比，派出所数量最多，能够处理的事务（包括很多可能本不在权限和职责范围内的事务）范围也更广，与基层社会的人和事接触最广泛，能够深入基层社会，因此，不仅能够娴熟地应用国家正式的法律、政策来解决纠纷，还能够具体问题具体分析，利用辖区内的民俗风情、习惯法等来“大事化小、小事化了”。托克维尔认为，维护美国民主制度的因素有三，即自然环境、法制和民情。但是，若按贡献，自然环境不如法制，而法制又不如民情。[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，中文版序言。派出所的法律实施能够充分利用这些因素，探索并形成治理基层社会的方法与技术。在解决问题的过程中，派出所往往不可能单独出面，实际上在许多问题上也没有权限和资格单独出面，常常与基层政府、其他相关部门和村干部一起作为第三方进行“斡旋”谈判、调解博弈。以K派出所为例，由于当地是饮用水资源比较匮乏的区域，相邻两村村民经常就水源归属问题产生争夺，村民到乡政府聚集（由于事关集体利益，每次聚集村民有50至100人左右），要求书记和乡长就把水“卖”给另外一个乡某村一事给个说法，K派出所多次处警，后来广泛收集各类信息，了解到原来相邻两村之间不仅涉及到饮水问题，还有以前的寺庙迁址等问题，于是按照当地老人提供的做法，遵守当地风俗习惯，再加上合法合理的赔偿最终这些问题得以解决。

三、派出所法律实施中四大法治功能的形成

基层社会治理需要法治化，派出所的法律实施契合了基层社会治理的需要。相应地，基层社会发展所滋生的各类社会矛盾如果要获得法治的解决，处在社会矛盾解决第一线的派出所的法律实施依据、方法和技术理应为基层社会治理提供法治资源和法治路径，这些法治资源和路径可以称之为派出所法律實施中的法治功能。

（一）派出所法律实施中法治福利功能的形成

按照亚里士多德对法治的界定，法治的最基本要求是良法之治。亚里士多德很早就指出“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”。[古希腊]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1997年版，第199页。良法的基本要求是具有可预测性，这就减少了摩擦，降低了交易成本，促进了市场效率和个人自由的实现，放大到整个经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设中去，其最终实现了福利增量。派出所在人口管理和保障基层社会建设中不断体现着这样的法治福利功能。

“做好流动人口管理工作，从根本上说，必须充分发挥基层组织的作用，增强基层组织的战斗力”。任建新：《大力加强流动人口管理（1995年7月11日）》，载前引B28任建新书，第476页。人口管理工作是其他基层社会治理工作的基础。派出所处在我国人口管理工作的第一线，其能够通过人口管理及时发现问题、探索问题，进而有可能更早地解决问题。K派出所通过对因部队建设政策处理遗留问题、农田复垦问题不断上访等人员的密切关注，加强对辖区内不安定因素的排查，争取将矛盾化解在萌芽状态，从侧面增加了本辖区社会的福利。

作为最基层的国家暴力机构，派出所在基层社会管理中保障社会各项建设顺利进行。以派出所河道警长为例，“五水共治”（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）是浙江省委省政府2014年提出的重大战略决策部署，浙江省公安机关主动参与，积极探索相对应的省、市、县、派出所四级的“河道警长”警务工作机制，其中钱塘江、瓯江、曹娥江等重要水系由省公安厅6名厅领导担任“河道警长”。詹肖冰：《“党政有呼，公安必有应” 浙江公安在经济社会发展大局中谋划“四项建设”》，载《人民公安报》2015年4月13日第01版。这将是派出所法律实施带来的更大社会福利增量。

（二）派出所法律实施中法治权威功能的形成

法治另一个最基本的要求就是法律至上。前引B32。法治作为治理国家的基本方略和操作性的技术体系，要求法律在社会生活中处于一种至上性、权威性的地位，要取得相对于其他社会调整措施的优先性，取得独立于各种具体政治权力斗争的超越性。叶传星：《法治的社会功能》，载《法律科学》2003年第5期，第72页。这可以称之为法律的权威功能。

从行政法的角度看，派出所是公安机关的一个派出机构，能够以自己的名义作出的处罚只有警告和500 元以下的罚款。然而，在现实中，小到邻里纠纷，大到刑事案件，公安派出所的身影无处不在。百姓有事情，第一个想到的政府机构就是公安派出所。从某种程度上说，公安派出所是最经常、最重要的法律实践主体。法律在社会实际中的运作，可以在公安派出所中得到最直接的体现，而社会主义法律权威能否得到维护，也可以在公安派出所中进行最直接的观察。吴小兵：《公安派出所与法》，载吴敬琏、江平：《洪范评论》，生活·读书·新知三联书店2009年版，第140页。派出所的行政执法和刑事司法最能体现其在基层社会治理中的法治权威功能。

派出所法律实施的状况是基层社会民众认知国家法治建设质量的最主要和最前线来源。国家施行法治，通过科学立法、严格执法和公正司法等活动来维系社会秩序，由此树立自身的权威，进而增强其统治的合法性基础，从“依法性”到“合法性”就是法治权威的构筑过程，而在基层社会，则主要依赖以派出所为主要代表的基层执法机构法律实施水准的不断提高。K派出所打击涉医违法犯罪专项行动和指导医疗机构落实内部安全防范正是基层社会治理中一个“依法性”到“合法性”的缩影。而“雷洋案”、“深圳两女孩未带身份证被盘查”事件中警察执法行为的不当不仅侵犯了涉事当事人的合法权利，更对法治权威、司法公信的形成带来严重危害，制造了与民众的对立。

（三）派出所法律实施中法治弥合功能的形成

任何一个社会要得以存续和发展，首先必须以某种方式，借助某些社会力量来维持社会的基本秩序，使社会系统的各个方面都能够基本稳定，使社会成员之间有一种最基本的、最低限度的团结、共识与合作。参见[美]约翰逊：《社会学理论》，国际出版文化公司1988 年版，第10 章。转引自前引B36。法治通过确立价值多样化及价值共识来促进社会整合；通过解决社会纠纷而达到社会整合，前引B36，第73—74页。我们称之为法治的弥合功能。

从纠纷解决上看，派出所在基层社会主动或者被动地解决纠纷到底是为了政治上维稳，还是为地区经济保驾护航？是以基层社会的稳定器出现，还是以实施法律的执法机构出现？虽然这些功能与角色之间不冲突，但是其关系和重心如何配置一直以来在学界甚至在政法机关内部并没有得到充分讨论。基层派出所所实施的法律，在多大程度上维护了法律的统一性，在多大程度上维护了社会秩序，保障了经济发展，人们很难进行明确判断，但为人民进行的服务活动却可能由于与民众切实切近而得到认可。

也正因如此，派出所与基层精英、乡村干部，有威望的人，甚至当地的混混建立起一定的关系网络。反过来，这些资源又在更多的纠纷解决中被派出所使用，无论是以协调为特征的调解还是以压制为特征的权威解决中。参见左卫民、马静华：《论派出所解决纠纷的机制——以一个城市派出所为例的研究》，载《法学》2004年第9期，第53—62页。与老百姓接触面最广的派出所充分发动和调动民众，为大家解决问题寻找到最大公约数，正是出于这一共识，相对而言，基层社会在出现拆迁、征地补偿、征税、邻里纠纷等社会矛盾时，其他相关机构期望派出所民警在场。

（四）派出所法律实施中法治批判功能的形成

如何在法治体系内部及通过法律治理的社会生活内部建立一种良性机制，保持自我更新、自我完善和自我重塑的能力是法治不得不时刻面对的问题。“实际上任何一个结构完善的自组织体系都必须发展出此项功能才能健康地存续”，前引B36，第79页。这就是法治批判功能的任务。通过不断的自我批判和反思，让法治成为一种更坚固的治理之道，使各種相互冲突的社会关系都被控制在秩序之内。批判功能不是对法治自身及相应社会关系的颠覆，而是其功能结构的内在完善和补充。参见前引B36，第79页。

一方面，法治的内在价值批判性地改良着基层社会非正式制度因素。派出所是基层最主要的法律实施机构，这种改良往往要通过派出所千百次反复地执法发生渐变。因为老百姓与基层派出所的接触面最广，他们从派出所的反复执法中感受、学习和形成对法治的看法、观念和意识。K派出所就水源归属问题的解决中，广泛收集各类信息，虚心请教当地老人，遵守本地风俗习惯进而让问题及时得到解决的做法正是批判性地结合运用了正式制度和非正式制度的结果。

另一方面，我们又不得不承认，任何时代的法律，只要运作，其实际内容就几乎完全取决于是否符合当时当地人们理解的便利，其形式和布局以及它能在多大程度上获得所欲求的结果，在很大程度上还取决于其传统。Oliver Wendell Holmes，Jr.，The Common Law， Little Brown and Company， 1948，p2. 作为正式制度的法律在批判中吸纳非正式制度性因素的过程中，又经过适用被不断实践着。派出所的法律实施以法律为依据和前提，在使老百姓形成强大法治观念的同时，客观上将不断被基层法治实践反思和批评，法律实施本身还会被老百姓监督，其应当在这个循环中获得不断的改良。K派出所在接处警、立案、侦查办案、涉案财物、窗口服务等法律实施中定期或不定期地进行的《K派出所执法检查“回头看”活动情况》即是法治批判功能的重要表现。

四、通过派出所法律实施推进基层社会治理法治化

基层治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。李树忠：《全面认识基层治理法治化》，载《光明日报》2014年11月8日第03 版。推进基层社会治理的法治化，就是将基层社会治理中各方主体的地位、相互关系、活动纳入中国特色社会主义法治体系，要求各方主体依据法治思维和法治方式行动，进而不断提升各方主体的法治理念，增强其活动的法治水平。派出所法律实施所展现出来的四大法治功能是通过派出所法律实施推进基层社会治理法治化水平的桥梁。

（一）通过提升派出所法治福利功能，不断促进基层社会治理的公正

一方面，提升派出所人口管理水平，不断提高法治福利增量，增加社会的总财富。社会总财富的增加是更大、更广泛公平的前提。公平的实现或者说公平尽可能大的实现当然要以财富的存在和被拥有为前提。李亮：《公平价值：经济分析法学的软肋？》，载《光华法学》（第四辑），法律出版社2009年版，第59页。从基层流动人口管理做起，强化人口管理水平，特别是重点人口和流动人口的管理，如缓刑人员、曾经刑满释放人员、经常被行政治安处罚的人员、江湖混混等。

另一方面，基层社会的最大特征在于主体的基层性和多元性，很多纠纷往往是基于诉求得不到公正对待而引起的，与基层民众广泛接触的派出所能够较好地把握不同主体的不同诉求，尽可能做到分配公正和矫正公正，进而提升基层社会治理的公正水平。派出所可以运用多种力量和社会资源来平息纠纷、处理案件和各类求助，使矛盾各方当事人感受到各自利益的最大化与公正性。比如派出所110接处警所处理的矛盾大多属于普通纠纷，无法达到治安违法和刑事案件处理的标准，但从某种程度上讲，这些纠纷又是影响基层社会稳定和谐的主要因素，如何对待这类纠纷是提升基层社会治理效果的重要组成部分。这类纠纷往往基于宅基地、小额财产的归属与界限、甚至一些“鸡毛蒜皮”小事，标的利益本身并不是平息纠纷的焦点，而与之似乎无关的“面子问题”、“争一口气”却往往成为这类纠纷妥善解决的焦点，其中最为关键的就是如何采取公正透明的方式。派出所常常充当人民调解员，或者调动其他社会力量给以解决，这也隐约指导着基层社会治理的方向。

（二）通过提升派出所法治权威功能，不断强化基层社会治理者的程序法治理念

派出所的法治权威功能是在派出所的行政执法、刑事司法等法律实施活动中形成的。这种权威不应因为压制而形成，而应因其公开、透明，严格遵守法治原则而形成，基层社会法治权威的关键在于看得见的程序公正。

体现在派出所的行政执法和刑事司法中，就是程序优先于手续。当下我国，对程序原则的遵守和强调是弘扬法治权威功能的关键一环。实践中，考核制度往往是派出所办案的指挥棒，履行各种办案手续也就成了结案的指挥棒，手续被重视，程序被忽略。手续往往通过书面材料以及文书完成，而程序更需要具体的行动，本来手续是程序的体现，现在手续却成为完成案件的重心。因此，对派出所的执法考评由书面式的案卷考评逐渐转变成全程考评（尤其是包括办案区执法行为的考评）成为推进程序法治的关键。而且，加强派出所的程序法治理念能给计划生育、收费纳税、农田、水利建设、拆迁、征地、家庭琐事、邻里纠纷等其他治理领域提供借鉴：公开、透明的程序能够让基层民众以可看得见的方式监督并认可基层的治理，树立治理的权威性。

另一方面，以国家暴力机构作为后盾的严打、社会综治等社会控制手段有天然的侵略性，容易突破既有的法律程序演变成可能在某些领域侵犯个人人权的运动式执法，因此，对于社会控制手段的实施不仅要有明确的法律为依据，更要强调程序规则。而且，不仅仅是因为严打这样的运动性治理方式被批判缺乏法治思维，有人就认为，“严打”是在治安形势恶化的背景下以牺牲法治原则和程序正义为代价而采取的权宜之计。参见郑戈：《 “严打”2010——策略与法治的对接与抵牾》，载《中国改革》2010年第11期。重要的是，派出所本身是这些治理方式的重要参与者，派出所对程序原则的严格遵守必将对其他参与者的行动带来积极的影响。在K派出所办理的相关案件当事人的访谈中，尽管有些做法被诟病，但是与其他基层执法机构相比，当事人认为派出所的执法程序尤其是每一个案件节点的告知和法律文书送达应及时公开，民众更喜欢派出所来处理他们的纠纷或者求助，即便这些纠纷和求助本来不属于派出所的职能范围。由此可见，派出所法律实施的严格程序意识在基层国家机构所带来的执法竞争力显然对整个基层社会治理的程序法治理念强化裨益颇多。

（三）通过提升派出所法治弥合功能，不断强化基层社会民众诚信守法水准

有学者认为，当前基层社会家庭关系益理性化，孝道益衰落，消费主义和享乐主义盛行，公共生活日益萎缩，公共舆论日趋无力，村庄社会日益灰色化。前引B10，第12页。还有学者认为，“在国家政权建设过程中，绅士階层受到巨大冲击并逐渐趋于解体，这破坏了传统的以地方精英为中心的社会整合机制，由此导致乡村秩序的崩溃” ，前引B14，295页。基层社会的内生秩序遭遇到共生价值观的困境。笔者认为，作为全面推进依法治国的共识，法治能够及时弥合基层社会的内生秩序。

第一，增强派出所在基层自治组织制度中的法治弥合功能。在大多数中国农村，村民自治组织并没有成为决定乡村治理状况的决定性力量。自治组织缺乏规范化的运作，村干部腐败，村民与村干部、甚至与基层政府之间的矛盾尖锐。派出所在基层社会的广泛性和作用往往使其成为这些纠纷和矛盾的聚集地，派出所对待这些纠纷和矛盾的态度以及处理方式成为包括村民在内的基层村民理解、认可国家法律的焦点：如果公权力机关能对这些包括乡村腐败在内的纠纷矛盾进行合法科学的处理，这同样也构成民众从心底主动守法的强烈意愿。

第二，派出所通过法治式地化解矛盾、调处纠纷、主动服务和宣传，弥合了效率与公正、稳定与发展、市场与政府、技术与法制之间的张力，同时也逐渐消解了法治与政治、经济发展、文化建设和生态文明建设之间的矛盾。法治是矛盾各方妥协的共识，每个人通过守法能够获得利益，而且会使这种利益最大化，民众就会主动守法，这也为基层社会的治理减少阻力，增强合力。基层社会治理法治化最终要落实到法律在基层社会民众的具体行动中，诚信自觉守法是法治在基层成本最低、效果最好的实现途径。

第三，提升这种弥合功能的关键还在于派出所法律实施中要坚持群众路线。“公安工作要密切联系群众，走群众路线。政法工作不是一种只坐在屋子里办公事、搞文牍的工作，而是一种与群众运动相结合的实际工作，要指导与密切联系群众，通过群众依靠群众来推进工作”。彭真：《关于政法工作的情况和目前任务（1951年5月11日）》，载彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第25页。派出所民警要做到了解民众心理、懂民众语言、懂沟通技巧，会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传发动。K派出所定期或不定期地进行提升群众满意度专项调研就是这样的一种努力，这些工作方式为其他基层治理策略和治理技术提供了借鉴。

（四）通过提升派出所法治批判功能，不断强化基层社会民众对法治的信仰

对法治资源和法治路径不断地批判与反思是法治不仅能够作为基层社会治理工具还能作为基层社会治理目标的重要因素。法治的批判功能有利于包括正式制度、非正式制度因素在内的法治资源在千万次反复地派出所法律实施中获得提炼并被认可，进而不断强化基层社会民众对法治的关注与信仰。

一方面，基层治理在很大程度上是作为国家与社会的交接点而存在的，这样就决定了基层治理体系得以运转必须依靠正式制度与非正式制度的融合。刘建军：《基石：社区精英与基层治理》，载《文汇报》2014年5月8日。借助法治的批判，正式制度和非正式制度不断地获得修正。“从基层上看去，中国社会是乡土性的”，费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第6页。“中国为宗法社会氏族组织，经历三千年而未变”，钱穆：《现代中国学术论衡》，岳麓书社1986年版，第212页。对这些作为非正式制度的“地方性知识”的关注、反思、实践、抛弃或者认可在基层社会治理中的意义不容小觑。而且，这种法治性的批判本身为非正式制度性因素提供了价值标准。乡土性宗法社会流传下来的一些风俗习惯可能已经不适应甚至有违现代化国家建设的文明价值观，作为制度性建设共识的法治标准为这些因素的修改与完善提供了方向。

另一方面，法治的批判功能要求派出所在法律实施中不能怠慢对非正式制度性因素的探索和利用。正式制度性因素保证了派出所执法标准的统一性，非正式制度性因素又保证了派出所执法不失灵活性。经验表明，基层民众对法治的认知和信仰可能更多来源于后者。作为基层执法机构，派出所对“地方性知识”的探索有利于当地各种纠纷、矛盾从根本上解决。反过来，民众将更加依赖这种法治策略与技术，这又是法治自身不断完善、更新、重塑的重要源泉。

结 语

派出所是维护社会稳定的第一战线、联系人民群众的第一窗口、预防违法犯罪的第一屏障，是公安机关直接领导的集防范、管理、打击、服务等多种职能于一体的基层综合性战斗实体，担负着维护辖区平安稳定的属地管理责任。在基层乡镇一级政权中，派出所被戏谑为“半个政府”，这样的戏谑也可以做另外一层理解：派出所在基层社会中的事务多、职责多、责任大。在基层社会，无论事件与派出所有没有关系，或者说在不在派出所职权范围之内，派出所民警都得做出相应的处置姿态。派出所的法律实施可以为基层社会治理法治化提供很多可能性的路径，但同样也为基层社会治理带来很多不确定的风险。因此，基层社会治理必须法治化。基层社会治理的法治化需要祛除风险，派出所的法律实施需要通向法治化。虽然改革开放以来基层社会治理不断经历法律的治理，但是国家提供的法治产品质量却无法满足基层社会治理不断提升的需要，因此，基层社会治理法治化的关键在于包括基层政府等一系列国家政权力量行使职权的法治化。