基层法院设立候补法官制度研究——以法官养成及审判权二元配置为中心的分析

薛 永 毅

(西安交通大学 法学院，西安710049)

一、问题提出

继2017年十二届全国人大常委会第三十一次会议初次审议之后,2018年12月23日，法官法修订草案第二次提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。“法官法的修改，既是确保重大改革于法有据的迫切需要，也是及时巩固改革成果的客观要求。”[1]而尤以前者的意义更为重大。然而，尽管这次法官法的二审稿在一审稿对法官员额数的确定和调整做了原则规定的基础上，进一步充实了员额制管理、配置等方面的内容,将实践中行之有效的改革举措上升为法律规定。[2]但我们也不得不承认，法官员额制改革的推行在初步实现了法官队伍精英化、专业化的同时，也带来甚至在某种程度上加剧了包括“案多人少”“办案法官不堪重负”“法官离职”等一系列问题。而本轮法官法在修改中，对这些改革推行中引发的现实问题显然未提出合理化的解决方案。

经过四年多的改革探索，法官员额制已经基本完成。截至2017年底，全国法院从211 990名法官中遴选产生120 138名员额法官。[3]这也意味着，有近乎9万名法官成为非员额法官。如何合理确定这支队伍的职权职责，是关乎基层法院审判工作和法官队伍稳定的大事。对此，最高人民法院在重申“坚守未入额法官不得独立办案红线”的同时，提出了转任法官助理、司法行政人员等诸多安置分流渠道。与此同时，也有学者基于解决案多人少等现实紧迫问题，提出设立候补法官的建议。[4]211在安置分流和候补法官两者之间，显然，后者触及了审判权行使的核心，关乎着法官的养成机制以及与之关联的审判权限如何分配的问题，是法官队伍革命化、专业化、职业化、规范化建设的长久之计。作为一项创设性改革思路，候补法官制度目前理论界和实务界鲜有研究，也并未纳入本次法官法修改内容，但理论上仍有进一步研究、讨论的必要。(1)参见《沈德咏在法官法修改研究小组第三次会议上强调：坚持问题导向目标导向，吸收司法改革最新成果，完善中国特色社会主义司法制度》，载《人民法院报》2017年4月29日，第1-2版。

二、问题之惑：“后员额时代”的未解之结

谈及“后员额”的阵痛，理论和实务界多集中于两点担忧：第一，法官精英化与诉讼案件激增的矛盾如何调和？第二，法官队伍尤其是广大基层法院青年法官队伍的稳定性如何保障？对此，最高人民法院司法责任制等基础性改革情况通报表明：司法人力资源回归办案本位，优秀专业人才向办案一线流动趋势明显，85%的司法人力资源配置到办案一线；办案质效稳步提升，各地法院人均结案数量普遍提升20%以上；在全国法院立案数年均增长20%左右、法院总编制未增加的情况下，结案率不降反升。[5]而对于人们普遍关心的基层法院青年法官“离职潮”问题，最高人民法院经调查摸底显示：“目前法院新进人员和减少人员数基本持平。”[5]如此看来，之前较为集中的两个方面的担忧，情况并非人们想象得那么悲观。但问题果真如此简单吗？

(一)从法官的养成机制看，助理审判员职务序列的消失，法官助理与员额法官之间的断层难以弥补

法官养成机制，是指一个人从进入法院，到成为一名初任法官的形成机制，也即从非法官成为法官的过程。[6]我国传统法官养成机制无外乎可以分为两种：一种是制度内“法官助理(书记员)—助理审判员—审判员”梯次进阶模式，一种是制度外传统的师傅带徒弟的传授方式。根据《人民法院组织法》有关规定，“助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员，由本院院长提出，经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务。”助理审判员与审判员的职务划分，尽管在司法实践中有被扭曲的迹象，比如，司法实践则是一直在“代行”，从未有“协助”[7]75；再比如，审判员被作为一种提高法官职级待遇的福利。但“法官助理(书记员)—助理审判员—审判员”这一梯次进阶制度设计的初衷，实质上承认了法官养成机制的阶段性，并反映了案件难易程度与审判权行使主体对应的思路。而按照当下法官员额制改革办法，入额的助理审判员将由同级人大常委会任命为审判员。虽各试点省市仍保留这部分人员的审判职称，但实际上，助理审判员制度在司法建设中已被刻意回避，甚至名存实亡。[8]295助理审判员职务序列的消失，意味着在法官的养成机制中，法官助理将实现从“助理”一步到位成为员额法官。如果说，在改革的过渡期内，尚有大量资深未入额的助理审判员、审判员作为员额法官的后备梯队，从而保障了这一精英队伍的专业性和职业化。但从长远看，随着未入额法官这一改革产物逐渐退出历史舞台，未亲身驾驭过庭审的法官助理能否担负起如此大任进而胜任员额法官的职责，着实令人担忧。

员额法官与法官助理的区分前提，在于审判核心事务与辅助事务的区分，而审判核心事务体现了审判权的判断权性质。仔细分析、比较各地法院法官助理的“权力清单”，尽管法官助理实际上承担了一部分本由法官行使的辅助性司法事务，但究其实质，始终是在行使审判权的外围徘徊，并未触及审判权的本质。有学者认为，从承担非判断性辅助事务的法官助理直晋为履行判断性核心职权的员额法官，实际跨跃了低判断事务阶段，而直接达到高判断事务阶段。身为旁观者的从未进行判断的法官助理能否成为独司判断之责的法官，实为“法官助理—员额法官”路径的隐忧。[9]148如此一来，我们就不得不重新审视这样的问题：既然法官助理和助理审判员二者之间绝不能简单画等号，那么，缺少了助理审判员这一岗位的历练，“法官助理—员额法官”这种“一步到位”式的法官养成机制，是否符合当下中国基层法官的成长规律。我们甚至可以认为，欠缺了庭审的锻炼却期望法官助理能够成长为合格的员额法官，是一种不切实际、罔顾法官培养规律的幻想。[8]296

(二)从审判事务的分工看，审判权由员额法官一元主体行使的模式无法与案件繁简分流机制有效对接

按照各国司法管理的经验以及司法活动的规律 ,一般可以将司法事务区分为三个层次[10]147，如表1所示。

表1 各国审判事务的三层次划分

从表1来看，根据“事务类型”“复杂程度”“重复程度”“裁量权要求”等基本要素所做的审判事务三层次划分法，能比较科学地反映出审判权运行的基本规律。按照该三层次划分法，对于重大、疑难案件等核心司法实务，一般交由经验丰富的员额法官来处理，而对于案情复杂程度适中的辅助性司法实务，则交由辅助法官去审理。“员额法官”和“辅助性法官”二元配置的思路，使得审判权行使的类型和层次更为科学和合理。而我国法官员额制改革后的“法官助理—员额法官”模式，意味着即使像简易程序案件、小额速裁案件、刑事速裁程序案件等重复度高、无需多少裁量权的简单案件，也必须由员额法官大包大揽、亲力亲为。如此一来，无疑将会导致本已十分稀缺的员额法官在大量重复性、简易型案件中疲于应付，而无暇集中精力审理重大疑难以及带有普遍指导性意义的案件。显然，这种审判权由员额法官一元主体行使的现状，并未实现“人尽其才”“才尽其用”，也与当下基层法院“简案快审”“繁案精审”以及案件繁简分流机制格格不入，也必将因为审判权配置不合理进而影响到诉讼效率和司法公信力。

(三)从四级法院职能定位看，“法官助理—员额法官”模式导致基层司法供给与司法需求的失衡

如果说，前文述及的核心司法事务、辅助司法事务以及其他辅助事务是对法官审判权的一种横向划分。那么，我国四级法院的职权配置见表2，则可以理解为对审判权的一种纵向解读。[11]15

表2 我国上下级法院的职权配置

表2表明，基层法院的主要职能在于分流案件，解决纠纷；中级法院的主要职能在于依法纠错，定纷止争；高级法院的主要职能在于再审监督，审判指导；最高法院的主要职能在于制定规则，统一法制。这其中，以“分流案件、化解纠纷”为主要职能的广大基层法院，实际上分流、化解了全国80%左右的案件。而且，这些案件大多数呈现出简单、重复、争议性不大等特点。应该说，基层法院案件“数量多、难度小”的特点，决定了基层法院对法官职业水平的要求与最高人民法院、高级法院甚至中级法院相比，有很大的不同。而现行的“法官助理—员额法官”模式，恰恰忽视了审判权的层级区分、我国四级法院的职能定位以及基层司法供给与司法需求的特点，存在“一刀切”“绝对化”的倾向。由此，给基层法院带来的现实问题是：一方面，少数精英型员额法官在繁重的结案压力面前整天疲于应付，深陷大量机械、重复性办案劳动中而无法发挥出本来优势；另一方面，大量“未入额法官”却因为没有“名分”，而无法实质性参与原本完全可以胜任的审判工作，不仅加剧了基层法院本已十分突出的“人案矛盾”，也造成了审判资源的浪费。

三、实践之考：候补法官制度的比较分析

(一)美国等西方国家的“治安法官”制度

在推行法官员额制的西方法院，法官也并非都是员额法官，也有类似于“候补法官”的制度设置。比如，英国治安法院的治安法官多数为非职业法官，负责处理轻罪案件和家庭事务案件，其对于案件的处理以解决问题为主，对于法官的专业背景要求较低。法国的初审法院也有非职业法官负责劳工纠纷与社会保障纠纷等简单案件的审理工作，等等。[12]据最高人民法院司改办何帆处长介绍，统计至2006年9月30日，全美1018名地区法院法官中，约有364人(36%)是资深法官；而美国联邦司法系统共有531名全职治安法官、42名兼职治安法官。治安法官协助地区法官处理案件。经法官和当事人同意，他们可以处理待审的小额民事案件、轻罪刑事案件及处理简易裁决、证据开示、遗嘱认证、确认离婚等事务。美国法院的这些资深法官和治安法官，就是不占法官员额的额外法官。

(二)韩国及我国港台地区法官分类及司法辅助制度

鉴于审判工作的特殊性，大陆法系国家对符合任职资格的法官从事审判工作仍有较为苛刻的限制。韩国规定预备法官任期2年届满可任命为法官，但必须再担任5年陪席法官才可独任审理案件或担任审判长。[13]234我国台湾地区担任实职法官须先任候补法官、试署法官，候补期前两年仅承担审判辅助事务或任陪席法官，后期可办理简易程 序案件、小额案件。[14]我国香港特别行政区法院的司法辅助人员制度，主要有两个特点：一是辅助性事务从审判业务中分离，二是对人员分工极其精细化，专业化程度十分高。[15]在台湾地区法院司法辅助人员中，颇有特色的是司法事务官，其职责是分担或协助法官的工作。由于法院办理的事务日趋庞杂，案件不断增多，而法官助理要在法官指挥下才能处理部分事务，欠缺职务上独立性，故法官除致力于审判工作外，还需担负许多较不具讼争性的事务性工作，致使负担过重。[16]382鉴于此，台湾司法主管部门仿效德国、奥地利的法务官制度，在2007年、2008年修正所谓“法院组织法”时增订司法事务官条文，在地方法院或其分院置司法事务官，由其专责办理非审判核心事务或不涉及身份、实体权利义务关系重大变动的事件，使法官能集中心力处理审判核心事项，提升司法质量。[17]81

(三)可供借鉴的几点启示

以上对美国等西方国家以及韩国、我国港台地区的比较考察，对我国设立候补法官制度不无启示：第一，鉴于员额法官受总量控制和员额法官负担过重的实际，各国法院对其所受理的案件均进行繁简分流，实现了案件难易程度与法官办案能力相匹配，从而也让员额法官能够腾出更多的时间和精力来专司重大及疑难案件的审理工作。第二，不管是美国等西方国家的“资深法官”“治安法官”等员额外法官，还是台湾地区的“司法事务官”，均在不同程度上被赋予了“部分”审判权，从而可以参与到轻微刑事案件、小额民事案件等简单案件的审理中，以缓解员额法官的办案压力，提高诉讼效率。第三，法官类别的多样化为候补法官提供了制度参考。即使员额制改革过渡期结束，仍有必要在基层法院分设候补法官与员额法官，只不过此时的候补法官不再是解决未入额法官的遗留问题，而成为员额法官养成必经之历练阶段。[8]378

四、改革之路：候补法官制度的立法构想

长久以来，法官分类和权限分配的问题之所以没有得到应有关注，可归究于一个简单的逻辑预设——法官群体是同质的，审判权限是整体的。[7]72-73这实质上是“非此即彼、非敌即友、非红即黑”思维在法官分类中的体现。在法官法的修改中，应重点从设置范围、任命程序、职权定位、保障机制四个方面，创设并完善基层法院候补法官制度。

(一)候补法官的设置范围

候补法官设置范围解决的是候补法官应在什么层级的法院设立的问题。结合上文分析，笔者建议：候补法官设置范围原则上应以基层法院为主，适当考虑部分中级法院。这是因为：首先，从案件数量及难易程度上看，我国基层法院审理案件总数占到全国法院系统的80%，而且这些案件大多数以普通、简单纠纷居多，无需多么高深的法律知识和专业技能。但是，倘若海量的矛盾纠纷不能在短时间内快速化解，势必影响到司法公信力和基层群众的生产生活。为此，员额制改革不能不重视基层，不能不对基层实际司法状况做出回应。候补法官作为解决人案矛盾的一剂良药，在基层法院最能发挥出其自身的制度价值。其次，从基层法官的养成机制看，一方面授予那些没有进入法官员额的现任法官候补法官的身份，具有安定人心、避免现任法官过度流失的效果；另一方面也为作为司法辅助人员的法官助理、书记员提供了一条进入法官员额的通道。[4]218而之所以将非基层法院排除在外，一则是由于其人案矛盾相对并不突出，二是完全可以通过法官遴选途径以及下派挂职、交流等方式，实现人员的补充及培养。

(二) 候补法官的任命程序

候补法官行使审判权的法律依据是什么？假如当事人挑战候补法官的审判权，申请宣告他们的审判不具有法律效力，法院将如何应对呢？[4]218对此，尚需法官法在修改中与法官员额制协调考虑，做出适当安排。候补法官的任命程序，目前有两种思路，第一种：就是在保证法官员额不突破 39% 的情况下，基层法院提出一定数量的候补法官员额；经过严格考核和审查之后，将那些进入候补法官员额的人员提交省级法官遴选委员会加以表决，然后再提交同级人大常委会正式任命。[4]219第二种：基层人民法院按照工作需要，可以设置适当比例的候补法官，由院长提名，本级人民法院审判委员会任免，并报省级法官遴选委员会备案。笔者比较倾向于第二种思路。首先，如果候补法官的产生需提交省级法官遴选委员会表决，并提交同级人大任命，实质上无异于员额法官的任命程序，而候补法官在职权上毕竟不同于员额法官。其次，候补法官任命程序过于严格和苛刻，将使该项制度在司法实践中丧失灵活性和机动性。毕竟，作为基层法院，提交省级法官遴选委员会加以表决，需要各方的协作和配合。最后，按照现行法律规定，审判员是由人大任免的，属于宪政意义上的人事权，体现了权力机关的政治地位，展示了审判权源于人民的民主意蕴，具有重大的宪政意义。[7]75而候补法官实质上更多是一种“限权法官”，类似于员额制改革前“协助审判员工作”的“助理审判员”角色。因此，交由本院审判委员会任命并报省级法官遴选委员会备案，符合司法实践也能较好地反映出候补法官的职权定位。

(三)候补法官的职权定位

如果只是在原有审判权和辅助权的框架内划来划去，而不对原有审判权和辅助权的内涵和外延进行有计划的调整，囿于现有制度框架下，还是解决不了问题。[18]笔者建议：应该打破审判权由员额法官一元行使主体的藩篱，按照员额法官、候补法官二元模式去配置我国的法官体系。为此，候补法官的职权建议可以设置为如下几项：

第一，负责简单案件审理，但所审理的案件需要审核把关。这里的“简单案件”，并非一个严格的法律术语，其范围也应根据一个地方的经济发展水平、受理案件类型以及法官整体水平等情况综合判定。一般来说，简单案件指的是轻微刑事案件、婚姻、继承等家事案件以及适用简易程序、小额速裁程序、刑事速裁程序审理的案件。具体程序是：当事人起诉到法院后，由立案部门根据案件的标的大小、权利义务关系复杂程度、社会影响性以及适用程序、类型确定由员额法官或是候补法官去审理。候补法官在审理过程中，若需要转为普通程序审理，或发现案件较为疑难复杂应由员额法官审理的，可提请立案部门决定是否转为员额法官进行审理。候补法官作为承办人独任审理，在裁判文书上享有署名权，其对所承办的案件独立承担责任。应该说，在广大的基层法院，受理案件多表现出“数量多、难度小”的特点。将这类简单的案件交由候补法官审理，既能发挥出候补法官的优势，又能分摊员额法官的工作量，使其腾出更多的精力审理重大疑难案件。

第二，作为合议庭成员参与案件审理，但不得担任审判长。即不给这些候补法官分具体的承办案件，不做承办人，也不能担任审判长，但可以参加在由员额法官担任审判长的合议庭“坐庭”合议案件，其他审判事务由员额法官完成。在合议评议中，候补法官对案件事实证据、法律适用、实体处理及程序性事项的发表意见并负责；合议评议时如有意见分歧，应将少数人意见写入笔录。如果合议庭有两个候补法官且占合议意见多数，而员额法官认为候补法官的意见可能导致适用法律错误或者造成错案的，可将案件提交法官专业会议讨论或者提交院长决定是否由审判委员会讨论。

对于员额法官来说，最宝贵的无疑是时间。但现行的合议制度，要求员额法官除了审理自己所承办的案件，还要互相参加其他员额法官所主办案件的合议庭开庭审理。以S省W区法院为例，该院2018共受理各类案件32 521件，同比增加7 255件，结案28 624件，全院员额法官人均结案372件，最多结案高达1 418件。[19]办案任务之繁重由此可见一斑。因此，有必要将员额法官一部分的“开庭”职责分离出来，交给候补法官行使，从而确保员额法官将更多的精力放在其所承办的案件上。候补法官无论是独立审理简单案件或者以非承办人身份参与合议庭案件审理，都使得其业务技能得到历练，为以后成长为员额法官打下基础。如此也实现了案件难易程度与法官能力相匹配，降低了法官对能力、专业不适宜案件办理的心理负担，确保“审有所专、审有所长”[20]。

第三，从事咨询、顾问等审判辅助工作。 未入额法官的一部分是具有审判员法律职务的资深年长法官。这些人有的距退休年限仅有两三年，身心较疲惫，索性提出不参与改革、不占员额，做一些力所能及的审判辅助工作等待退休;有的因身体健康状况欠佳，加之改革后的办案责任追究机制，一些人不想在审判一线办理案件。[21]119造成了优秀审判资源的浪费，不利于人才的培养。为此，有必要将这些年龄偏大、审判经验丰富的未入额法官任命为候补法官，并吸纳进专业法官会议或者咨询委员会中，为合议庭正确认定事实和理解适用法律提供咨询，让他们“既有事干、又不失尊严”。

(四)候补法官制度的保障机制

设立候补法官制度，有其现实必要性和可行性，但随之而来的问题是：这些未入额但实际上又行使了部分审判权的候补法官，是纳入法官序列还是审判辅助人员的序列进行管理？是享受法官的薪酬待遇还是审判辅助人员的薪酬待遇？是按照法官等级晋升还是法官助理等级晋升？尚需要在相关的配套机制中予以明确。如果说，中央确定的司法人员分类管理的底线绝对不能突破的话，那么，笔者建议：其一，科学、合理地定位候补法官的薪酬水平，优化候补法官的福利待遇。具体的薪酬待遇标准，应该在法官和法官助理的薪酬待遇之间，即高于法官助理而低于员额内法官。这与候补法官的业务能力和实际贡献是对应的，体现了权责利相统一的要求。其二，设立科学的晋升渠道。比如，在员额内法官的后续选任中，赋予候补法官在同等条件下的优先权。通过科学的晋升渠道设计，给予候补法官明确的职业预期。

五、结语

完成员额法官遴选仅是在形式上完成了法官员额制改革，如何充分释放法官员额制改革的整体效能，还需要按照法官员额制改革的内在要求，进一步加强系统集成和综合配套，持之以恒，久久为功。[22]法官的成长需要一个长期的过程和历练，候补法官这一阶段的设置，则是法官助理通往员额法官的必经之路。候补法官是员额法官的补充和“储备库”，其并非与员额法官无差别行使审判权，而是仅针对与其能力相适应的案件类型行使审判权。[8]338在法官法正在紧锣密鼓修订的当下，可以考虑建立审判组织多元化，推动多元结构的法官体系，并借鉴域外经验解决案多人少矛盾的经验，推动法官精英化、职业化。[18]35如此看来，将员额内法官部分审判权限交由候补法官行使的“审判权二元配置”思路，如果在立法中得到适当的安排，必将在基层法院的司法实践中发挥重要的作用。