贫困地区公共文化服务供给侧改革困境与突破——以安徽省为例

曹佳蕾，疏仁华

( 1.铜陵学院 财税与公共管理学院,安徽 铜陵 244000; 2.又松大学 国际研究学院，韩国 大田广域 300718)

一、问题的提出

我国已进入全面脱贫攻坚的决胜阶段，实现包括贫困地区的“文化脱贫”是“全面脱贫”的题中之义。特别是国家相继出台的《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》等政策，使文化扶贫、文化供给侧改革的研究作用更为凸显。“供给侧改革”于2015年底被提出后，经济界学者展开了空前的研究热潮，之后也引起了文化社会界学者的高度关注，学者主要从理论梳理、实践调研、特殊地区和典型领域等方面展开研究。其中理论梳理围绕着制度构建(李国新[1])、观念价值(边晓红[2])、供给与需求的辩证关系(李海娟[3])、动力要素(秦宗财[4])、供需对接(闫小斌[5])、国外经验借鉴(宋元武[6])、乡村振兴战略下的文化传承(程书强[7])等展开分析；实践调研层面针对文化单位效率(傅才武[8])、农民满意与需求偏好(曲延春[9])、居民参与公共文化(彭雷霆[10])、公共文体设施运营(谷秀青[11])、供需情况(姜雯昱[12])等调研；特殊地区和典型领域方面，主要针对民族地区(梁立新[13])、贫困地区(程若霜[14])、农村地区(李锋[15])、图书馆和博物馆效能提升(段小虎[16]、侯静玲[17]、李立梅[18])等进行研究。但现有研究针对西部贫困地区的较多，中部地区的相对较少，针对中部贫困地区从县域层面的供给侧要素入手梳理问题，寻求突破方面仍有待进一步深入。安徽省作为中部的人口资源大省，有12个集中连片特困区和20个国家级贫困县，2018年底，贫困发生率已由2014年的9.1%下降到0.93%[19]，但文化贫困依旧是制约全面脱贫的关键要素之一。因此，本文试图从供给侧的政府、资本、劳动力、创新、产品和服务等内涵因素展开分析，探讨安徽贫困地区公共文化服务供给侧改革的困境及深层原因，并寻求破解之路，以期最大程度激发各要素的活力，促进文化资源公平共享，弘扬中华传统文化。

二、安徽贫困地区公共文化服务供给侧改革现状与困境

(一)研究对象及方法

在安徽70个扶贫任务县中，集中连片特困县和国贫县分别为12个和20个，2017年底，中办、国办《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》下发后，又确立了9个深度贫困县。本研究采用实地调研、个别访谈和问卷调查相结合的方式对安徽省贫困县进行调研，鉴于利辛县、金寨县和望江县三个县分别位于皖北、皖中和皖南，集安徽大别山深山区、行蓄洪区和革命老区的复杂性和集中性为一体，且在国贫县、集中连片特困县和深度贫困县都有覆盖，考虑样本尽可能更具代表性和全面性，对以上三县选取典型乡镇进行问卷调查。

(二)安徽省贫困地区公共文化服务供给侧改革的六大困境

1.缺乏多元主体参与

通过对安徽省20个国贫县和20个非国贫县的对比发现，虽然政府及相关部门仍然是公共文化服务供给的主体，但在歙县、肥东县等非国贫县的公共文化建设中，已有不少市场组织、社会组织参与，如芜湖县黄梅戏剧团有限公司、马鞍山市学华剪纸艺术有限公司和协会、安徽省孔雀东南飞文化发展有限公司、绩溪县良才墨业有限公司、黄山曹氏太平纸传统制作技艺传习基地等，而在国贫县仅有阜阳市临泉县豪杰杂技演出有限公司、宿州市砀山县徽星艺术团等少数企业参与。此外，非国贫县依托高校资源、靠近省会合肥及较发达城市而有获得丰富的文化信息共享、文化志愿服务提供便利的优势。如肥西县、繁昌县由于地理优势分别靠近合肥和铜陵，可在图书馆、文化馆等公共文化服务设施上实现文化资源的共享共建。因此，贫困地区单一的供给主体，大大降低了供给的效率和质量，有的还会与贫困地区群众的求知需求和求乐喜好相脱节，而且导致了贫困地区公共文化服务建设资金的缺乏，以及公共文化产品和活动供给的单一化。

表1 安徽12个集中连片特困区文化体育与传媒支出比重变化表

数据来源：依据2018年和2017年《安徽统计年鉴》及《各地市统计年鉴》整理计算而得，表中支出数据单位均为万元。

2.缺乏多方筹资渠道

充足的资金来源是贫困地区公共文化服务体系建设的物质保障和资本要素。调研发现安徽贫困地区公共文化建设主要依靠政府有限的资金支持，没有更多的渠道筹集资金，导致文化活动经费不足。公共文化设备比较落后，乡镇经济实力又较为薄弱，很多乡镇文化站几乎没有收入，加之工作人员报酬较低，积极性普遍低下。在政府投入方面，安徽省公共文化服务领域资金在全国排位较靠后。从安徽省文化事业费占财政支出的比重来看，2016年全国31个省市区中，安徽为0.32%，排在第27位(全国为0.41%)。[20]再以人均文化事业费为例，2016年、2017年安徽人均文化事业费分别为28.34元和29.26元(全国人均分别为55.74元和61.56元)，依次位居第28位和第30位。[20-21]对比2016年和2017年安徽集中连片特困区所属县的文化体育与传媒支出占财政总支出的比重，12个县中只有3个县比重上升，其余都略有降幅，下降县域占比75%(见表1)。可见文化服务投入资金在县一级财政并没有明显增加。虽然随着文化自信、文化强国的国家战略部署以及对贫困地区文化事业的政策倾斜，如2018年用于文化人才培养的经费国贫县是10万元，高于非贫困县3万元，但由于长期的人才缺乏，经费依然无法满足公共文化服务建设的需求。因此，凭借单一且有限的资金来源，文化事业难以实现长久稳定的发展。

3.缺乏文化专业人才

文化专业人才及服务人员是贫困地区公共文化服务供给侧改革的劳动力要素。受内外部因素的影响，安徽贫困地区文化专业人才匮乏。一是难以吸引和留住专业文化人才。安徽贫困地区多分布在大别山区，受自然条件、经济条件、交通条件等因素的制约，工资较低，许多高层次的公共文化人才不愿意到农村工作。留在本地的也存在人才继续教育问题，辅导培训工作往往不到位。二是人才队伍不健全，人才结构不合理。安徽贫困地区的公共文化发展受到很多因素的制约，包括思想观念的落后、专业结构的不合理以及人员老龄化。如高学历、高职称人员严重短缺，青年工作者占比较少，中老年则居多。三是人员编制不足。虽然名义上乡镇综合文化站、农民文化乐园、农家书屋都配备了文化工作人员，但因编制不足，大多数身兼数职，不仅要负责文化工作，还要附带其他工作，使得工作人员投入文化服务的时间和精力均大打折扣。

4.缺乏文化内生动力

培育内生动力是贫困地区公共文化服务供给侧改革的根本出路。安徽贫困地区文化资源丰富，以安徽民间文化艺术之乡为例，2014—2016年获评安徽民间文化艺术之乡的共有44个县，占全省的42%，其中，连片特困地区县有11个，占全省民间文化艺术之乡总数的25%，占特困县总数的92%；国家级贫困县有15个，占全省民间文化艺术之乡总数的34%，占国贫县总数的79%(见表2)。截至2018年，连片特困区共有非物质文化遗产21项，涉及12个特困县的8个，占比67%(见表3)。

对利辛县、金寨县和望江县3个乡镇的150份问卷调研统计发现，从群众对文化资源的知晓度看，当地老百姓对非遗项目、传统工艺、地域特色文化等文化瑰宝的了解甚少，其中完全不知道的占7.1%，听说过，但不了解的占38.7%，了解一点的占47.4%，比较了解，并时有关注的占5.9%，非常了解且经常关注的只占0.9%。

而对贫困地区群众的文化自组织调查，发现群众文化活动以广场舞为主的文化自组织比例最高，在娱乐休闲生活中，麻将、扑克、赌博、烟酒等负面文化仍侵蚀着群众的心灵，具有地域特色的文化精品、群众自编自演、自娱自乐的文化作品、活动并不多。贫困地区居民并不能像城市居民走进文化场所尽享文化盛宴，政府组织仅有的一些文化活动大多只是响应国家号召，走个程序，活动是否引起群众的关注却无人过问。而贫困地区公共文化供给侧改革的根本目的在于通过加强文化资源的投入和文化产品的供给，激发群众文化自组织的内在动力和活力，提高贫困地区居民的正能量信心和文化素养，营造积极健康的文化氛围。

表3 安徽省集中连片特困区非物质文化遗产分布表

5.缺乏群体差异供给

公共文化服务供给应以需求为导向，满足不同群体的多元文化需求，从而提升区域公共文化服务的均等化水平。通过对安徽省典型贫困地区的实地调研，安徽贫困地区不同群体群众对公共文化服务的需求有较大差异，列出五类群体最强烈的三种公共文化需求(见表4)。但在乡镇，文化服务综合站、农民文化乐园，文化活动室设施、设备采购趋同化现象明显，如农村文化乐园建设没有立足乡村实际，风格、图案等几乎没有差异，且较少有文化活动场所为特殊群体配备相应的设备服务。如针对盲人配备的盲人数字阅读“智能听书机”。在公共文化服务活动上，没有针对地域特色和群体喜好，送戏下乡、文艺汇演缺乏针对不同群体特点与需求的文化服务供给。此外，文化下乡活动过于集中在特定时间段和节假日。现有的公共文化服务忽视了贫困地区的区域性和群体差异性，没有针对不同群体的特点与需求提供差异化、层次性的公共文化服务。因此，应当根据需求的差异性针对不同层次的群体进行供给，选择多种供给主体进行联合供给，使不同受益人群的不同层次需求得到满足。

6.缺乏多样供给方式

公共数字文化建设工程、互联网+公共文化服务、文化云平台、大数据、流动服务等各种创新基层公共文化服务的供给方式在城市中的优势越来越凸显，极大地便捷了老百姓共享公共文化资源。而在实地走访中，贫困地区公共文化服务供给仍然比较单一。首先，公共数字文化建设、流动服务等在思想观念上仍不够重视，基层图书馆、文化馆互通互联建设项目实施仍不理想，配备的流动服务车和流动博物馆、图书馆较少；其次，实施了相关工程的地区也不能有效将科技与文化融合，发挥互联网不受时空限制的优势，如流动图书馆在西红柿丰收等农忙时节，也有送书下乡活动，而真正在开春播种时却较少有服务车送上指导当地种植和养殖的书籍。最后，在公共数字文化及远程服务上，设备安装后，由于人员素质和需求匹配度等原因，导致使用率较低，没有真正发挥作用。如调研发现在贫困地区文化共享工程实施后，虽然设备设施硬件条件提升了很多，但软件设施尤其是专业人才的配套服务跟不上，致使平台建设没有良好的收效。在文化人才培养和输送上，较少有书法辅导员、公共文化服务体验师等文化志愿人员的供给方式。

表4 安徽贫困地区不同群体公共文化需求状况表

三、安徽贫困地区公共文化服务 供给侧改革困境的成因分析

(一)政府的单一供给，市场和社会组织的准入壁垒

长期以来，政府单一的供给方式处于主导地位，政府供给什么，群众就只能接受什么。但随着现代化步伐的加快，贫困地区人民群众的文化需求也逐步呈现多元化、多层次、多样化的特点，公共文化服务供给主体的一元化与贫困地区群众多元化需求之间产生了矛盾，政府单一的供给主体已无法适应群众日益增长的精神文化需求。因而客体的多元化要求主体向多元化方向发展。此外，政府的垄断供给、市场和社会力量的准入壁垒不但不能满足贫困地区群众的需求，还泯没了安徽贫困地区公共文化的地域特色，如偏方文化、民俗文化、传统工艺、民族特色、民营杂技等。所以，探索公共文化服务政府与市场、社会合作化道路，立足农村实际、对接农民需求、体现乡土特色，弘扬地方特色文化的公共文化服务供给成为呼应贫困地区文化需求的逻辑原点。

(二)“城市中心主义”公共文化供给的深远影响

长期以来，我国二元制的社会结构，致使工业的进步与农业发展的停滞形成鲜明的对比，城乡差距显著，但受户籍制度的影响，农民无法享受和城市居民同质的公共服务。城乡二元的发展机制限制了乡村资源的合理配置，致使公共文化资源分配不均衡，大量资金和优秀人才都涌向城市，城市聚集了优质的公共产品和公共服务，农村居民则无法公平享受丰富的文化资源。伴随着城镇化的飞速发展，贫困地区的空心化现象越来越明显。不单单是人口、土地表现出空心化，文化也表现出空心化。贫困地区传承文化因为人口流动致使文化继承出现脱轨，政府引领的送文化下乡项目因为人口流失致使文化利益大大减少。老人、妇女、儿童成为留守农村的主体，所以，文化扶贫更要关注老人、妇女、儿童的文化喜好，实行文化项目创建。

(三)根深蒂固的内生文化生态限制了主观能动性的发挥

所谓“贫困文化”是指主要发生在贫困地区的，受传统思想观念及封建意识的影响所产生的与当前社会发展环境不适应的文化体系，主要表现为安于现状、局限于周边的小环境、思想保守、不能与时俱进的封闭性的、消极的小农意识。安徽贫困人口集中居住在交通阻塞、教科文卫落后、生产生活条件恶劣的大别山区、沿淮行蓄洪区，革命老区等地，“贫困文化”负面影响明显。首先，通过调研发现这些地区封闭性的、消极的小农意识不但是制约公共文化服务展开的一大原因，也是文化贫穷的一种体现。其次，靠天吃饭、安土重迁、安贫守穷的观念对农民的影响十分严重，不主动接受新品种、新技术，先进的生产理念推广受阻，而甘心守着一方土地默默生活的观念及无法顺应社会现实改变思想观念的现状都严格限制了其主观意识的发挥，限制了对自然的有效利用，成为持续贫困的主要原因。再次，重男轻女思想和多子多福的生育观念依然很严重，人口增长率太高使得人与自然、人与环境的矛盾越来越突出。受内生文化生态的深刻影响，缺乏正确的文化价值观的引导，乡土中国的小农思想根深蒂固，因而贫困地区群众要实现由文化自省、文化自觉到文化自信的过渡，简单地依靠外源力量是难以成功的，必须自力更生，发挥自身的内源动力。

(四)文化需求贫困，导向模糊

通过对利辛县、金寨县和望江县的3个乡镇和3个县城社区的调研，共发放300份问卷，收回289份，剔除无效统计后进行分析。结果显示，一是需求较迫切，但文化导向迷失。从贫困地区群众对文化需求强烈程度看，非常强烈的占10.1%，比较强烈的占49.5% ，一般的占28.9%，不太需要和完全不需要的仅占11.5%(见图1)；而从群众公共文化设施及活动的参与度看，对公共文化设施及活动的参与度较低，每次参加的占2%，经常参加的占7.6%，一般参与的占29.3%，偶尔参加的占51.4%，从不参加的占9.7%(见图2)。不少地区仍以打麻将、玩扑克、上网聊天、参与宗教活动为主参与文化活动。二是求乐需求胜过求知需求和求美需求。将群众文化需求划分为以娱乐消遣、体育锻炼类为主的求乐需求，以科学种养、读书阅读、法制教育、科学普及为主的求知需求和以品诗赏画、审美欣赏为主的求美需求，发现跳广场舞、打麻将、上网聊天等娱乐消遣类和打羽毛球、去公共健身器材等体育锻炼远远高于学习科技、种养殖知识、传统工艺、网络信息服务、传统文化传承、文化技术培训等活动的参与度，而选择求美需求去歌舞大剧院、规划展示馆、艺术博物馆等崇尚高雅文化、接受文化洗礼提升、文化素养的群众则少之又少。三是低层次文化需求多，高层次文化欣赏少。对比发现，贫困地区群众的业余生活倾向于选择较低层次的生存型文化项目，审美、提升自我等提高型的文化项目较少涉及，也几乎没有人选择商业性演出的文化消费行为，而在县城社区，居民愉悦身心、陶冶情操的提高型文化项目参与的就较多，也常会选择商业性演出、艺术博物馆参观等来充实业余生活。可见，贫困地区群众的文化需求贫困，导向模糊。

图1 安徽典型贫困地区群众文化需求度图

图2 安徽典型贫困地区群众公共文化设施及活动参与度图

四、安徽贫困地区公共文化服务供给侧改革与突破

(一)构建多元发展的供给主体架构

突破安徽公共文化服务供给侧改革困境，首先要坚持多元发展，实现政府主导，社会参与，形成以政府为核心，市场组织、非营利组织、公众等共同参与的供给主体架构。政府及文化相关部门要从宏观规划与管理的角度，为地方文化发展掌舵，引导社会力量在公共文化服务中积极发挥作用，打造出更多纯公共文化服务产品和活动。从国外发达地区的文化建设和我国现代公共文化服务体系建设较为先进区域的经验来看，市场化、社会化发展的模式能够为公共文化服务的建设提供更大帮助，也为贫困地区文化扶贫与公共文化服务供给对接提供了有效途径。因而演艺有限公司、文化创意公司等文化类民营企业，文化发展基金会、非遗保护中心、文化市场行业协会等文化类非营利组织等市场和社会力量应提供竞争性和准公共文化服务产品和服务，从而形成政府指导型供给、市场购买型供给、公益组织志愿型供给和贫困地区群众自治型供给共生共治的协同发展格局。

(二)形成多方供给的资金筹集渠道

表5 安徽贫困地区公共文化服务供给的筹资渠道

突破安徽公共文化服务供给侧改革困境，需要资金的强有力保障，但政府的财政来源是有限的，要提供教育、就业、医疗、文化等基本民生保障，公共文化服务在资金短缺的情况下会陷入公共服务的边缘地带。因此，应从政府渠道与非政府渠道两方面挖掘资源来筹措资金。

非政府筹资渠道主要包括市场筹资渠道、社会筹资渠道、私人筹资渠道和外资筹资渠道四个方面(见表5)。其中市场筹资渠道包括了基金会、债券等多种方式，也包括了通过政策途径向社会经济组织来进行融资。社会渠道筹资中是最为突出和重要的方式是非营利组织的筹款。这类组织可以通过多种诸如烛光工程类的活动发动更广泛的力量来筹资。此外，在拓宽文化扶贫资金来源的基础上，还应制定资金使用规划，主动公开使用情况，改善财政投入结构，提高资金使用的效率。

(三)打造五个“一批”公共文化服务人才队伍

突破安徽公共文化服务供给侧改革困境，应加强建设专业化、高水准的贫困地区公共文化服务人才队伍，从而突破贫困地区公共文化服务的人员障碍。人才队伍阵营中要着力打造五方面人才：一是选拔一批眼界开阔、善于统筹人才规划和驾驭全局的领导管理人才；二是培养一批由村级文化协管员、文物保护员、群众文化辅导员等构成的具有较高的文化素养，熟悉文化宣传工作的文化从业人才；三是外聘一批有基础、有潜力，紧跟文化艺术前沿，能够及时把握群众文化需求，具有扎实文化理论知识和实践经验的专业文化人才到贫困地区开展服务；四是历练一批思想敏锐、能够驾驭新时代创新进取、愿意扎根农村、服务农村的民间艺术人才，充分发挥本土文化人才的作用；五是组建一批由公共文化服务体验师、文化能够敏锐洞察群众文化触点的公共文化服务志愿者人才(见图3)。此外，应统筹制定人才培训计划，开展定向培训、专项培训、文化骨干培训等多项培训活动，促进与东部发达地区艺术人才交流合作。

(四)尊重群众主体地位，寻求公共文化服务的自身突破

贫困地区要想长久健康发展，仅仅依靠政府、社会等外部的支持去改变村容村貌是行不通的，更需要激发群众内生发展的动力。由政府服务群众被动供给转变为群众自我服务主动供给，形成多渠道激发供给潜能，释放供给活力的贫困地区基层自治型供给模式。倘若内在活力不足，劳动力无法回流，没有持续的文化来源，就无法获得稳定的发展。首先，应坚持以人为本，尊重百姓的创新意识与主体地位，构建贫困地区公众的文化精神家园，保障贫困地区民众的基本文化权益；其次，弘扬中华优秀传统文化，传播积极向上、健康乐观的思想观念，将正能量真正传递到区域群众精神世界中去，让贫困人口自发了解本地特色文化、挖掘地域优质文化、传承优秀民族文化。再次，可制定文化一对一帮扶机制，通过技能培训、文化育人，实施区域调配、优化布局以及协同带动等方式，最后要强化贫困地区群众的文化自信，充分调动其积极性、主动性和创造性，激励群众自编自演，培育草根文化，拓展文化服务内容，扩大基层服务辐射半径，有效开发整合文化资源，全方位激发贫困地区文化发展之活力。

(五)针对不同群体提供分层次、多样化的公共文化服务

突破安徽公共文化服务供给侧改革困境，应因地制宜、因时制宜、因需制宜，努力找准文化特色，对文化资源进行引导。可在乡(镇)综合文化站、农民文化乐园等文化活动场所单独设置妇女儿童活动中心、老年人活动中心或留出场所为这些群体提供活动的空间，针对留守儿童提供中国传统文化活动室、创客体验室、手工制作创意坊、微书社、乡村图书共享驿站等；针对妇女提供专业技艺辅导班及各类培训班；针对老年人开设养生教学如华佗“五禽戏”教学；为盲人讲电影项目等适合盲人、聋哑人等残障人士的技能培训班等；在春节等外出务工人员大量返乡的时间实施“小候鸟”守护计划；针对不同的扶贫对象按照低保户、残疾户、危房户、独居老人户、重病户、临时救助户、无劳力户等不同类型分类提供。针对安徽省贫困地区涉及回族、畲族、满族的民族乡可提供适合少数民族地区的文化活动，遵循因地制宜的原则，注重保护区域特色文化、民族风貌，充分挖掘贫困地区民间民俗文化，使其在新的社会背景下得到更广阔的发展空间。

(六)有效整合各类资源，创新公共文化服务方式

在现有设施使用上，将广电等部门的地方分支力量与贫困地区农村文化场所有效整合、统筹管理，形成集约效应，采用流动形式实现省、市、县、乡博物馆送展览，提高对设施的有效和集约利用率。在互联网思维运用上，地方文化宣传部门可推动建设地区文化微信公众号，推送地区公共文化信息，提高公共文化服务的知晓度。依托各类文化共享工程，搭建文化大别山区云、文趣深度贫困县行，慧文化服务等平台，加快公共数字文化建设的力度，实现群众不限时间、不限地点实时共享省、市、县的优质文化资源和信息。在文化产品提供上，可实施“公共文化超市”项目，开展一批深受群众欢迎的文化品牌活动。在科技引领文化发展上，在新的社会发展背景下，用科技推动民间技艺，在促进其科学成分有效的传承、更新的同时，也有利于促进人们摒弃愚昧的民间技艺，以科学的态度对民间技艺进行与时俱进的创新。在推动“文化+美好乡村”建设上，通过美好乡村的建设和乡村振兴战略的实施，提升贫困地区公共文化服务的效能。