秦东地区县级政府公共服务供给困境及其对策

郭 庆,郭 斌

(西北大学 公共管理学院，西安 710127)

提升政府公共服务供给水平是构建服务型政府的必然要求，也是民众衡量地方政府执政能力的重要指标。服务型政府的核心是以公众为本位、以服务为基础，以公众满意为目标的政府模式。在此模式下，满足人们日益增长的公共服务需求不仅成为服务型政府施政的出发点[1]，也成为各级政府改革的核心和归宿。随着服务型政府建设的深入，秦东地区县级政府公共服务供给水平显著提升，但农村公共服务的供给水平与农户需求不相适应[2]，公共服务供给低效的问题仍然存在。因此，突破当前公共服务供给困境，提升公共服务水平已成为推动秦东地区县级政府转变职能和行政改革的重要路径。

一、秦东地区县级政府公共服务现状

近年来，随着服务型政府建设的深入，满足公众对美好生活的需求已成为县政管理核心议题，其中，有效地回应民众需求是最为关键的问题。[3]考虑到地方政府公共服务供给类型较多的特点，本文从公民需求的阶段性出发，将县级政府公共服务划分为底线生存型、发展型和环境创生型三类，并以秦东地区的潼关县、蒲城县、韩城市三个县级政府为样本，分析秦东地区县级政府公共服务供给基本情况。

(一)底线生存型公共服务

维持基本生存需要是人类再生产的前提，也是政府的基本使命，底线生存型服务的重要内容就是不断提升公众的就业水平，健全和完善社会保障体系。财政支出是反映地方政府公共服务供给状况的重要指标。近年来，各县级政府不断加强民生工程建设，围绕社会保障和就业的支出不断加大。从总量上看，无论是潼关县、蒲城县还是韩城市，该领域支出都显著增长。以蒲城县为例，社会保障和就业的支出从2010年的18 138万元，到2018年已经增长到65 320万元，增长了 260%(见表1)。再从人均来看，各县人均社会保障和就业支出也显著增加，在2014—2017年间，潼关县从861元增长到1 292元，增长了50.06%；韩城市从863元增长到1 431元，增长了65.82%。无论从总量还是人均来看，各县对以社会保障和就业为代表的底线生存型公共服务供给都持续加大了投入力度，但地区间差异较为明显。相对而言，经济发展较快、实力较强的县投入较高，见表2。

表1 各县市社会保障和就业支出额(单位：万元)

表2 人均社会保障和就业支出额(单位：元)

(二)发展型公共服务

发展型公共服务主要是满足公众自我发展的需求，促进人全面发展的诸种条件的总和，如通过教育提高人口素质和人力资本、通过科技提高辖区创新能力和软实力等。发展型公共服务包括教育、科技、医疗卫生等方面内容，它能为县域经济的发展提供动力支持。以医疗卫生事业为例，医疗状况是实现人力资本持续发展的重要条件，也是基层政府公共服务的重要内容，是反映县级政府公共服务供给水平的重要指标。近年来，随着国家对基础医疗条件的重视加之新型农村合作医疗的推行，各县市的医疗费用支出也在不断上涨，呈现持续增长态势，并且人口越多的县在医疗卫生事业方面的投入越多，见图1。在国家医疗政策不断改革的过程中，基层公共医疗卫生情况持续得到改善。

图1各县市医疗事业支出(单位：万元)

表3 各县市公共安全财政支出情况(单位：万元)

表4 潼关县刑事、治安案件情况

(三) 环境创设型公共服务

环境创设型公共服务主要是为市场经济运行提供必备的基础性条件。在市场经济背景下，相对于其他手段，市场机制是配置资源的最为有效的方式，它通过公平竞争、互利互惠的交易行为，以配置有限的社会资源，进而推进资源和财富价值实现最大化。但市场运行并非完美，市场失灵现象普遍存在，因此，县级政府有责任为市场经济运行提供良好的基础性条件，例如维护公共安全、保障公共交通、强化环境治理等。该类公共服务主要是降低市场运行的交易成本，为辖区经济发展创设互惠有利的条件。以公共治安为例，任何地区经济的良性发展都离不开良好的治安环境，尤其是在利益分化的时代，利益分化的加剧势必引发社会矛盾日益突出，为此，要加大社会治安投入力度。近年来，各县在公共治安方面都加大了投入，财政经费投入持续增长，社会治安状况有明显改善(见表3)。以潼关县为例，地方政府对社会治安的重视程度日益增加，治安服务绩效显著提升，体现在无论是刑事案件还是民事案件，县级政府的破案率或查处率都维持在一定水平，尤其是2018年破案率和查处率提高显著，社会秩序良好，见表4。

二、秦东地区县级政府公共服务供给的表征

基于上述对三类公共服务的分析，我们不难发现，秦东地区县级政府公共服务供给存在以下表征：

(一)基本公共服务支出逐年增加，但供给总量仍然难以满足公众需求

图22010—2018年教育支出柱状图(单位：万元)

基础教育是发展型公共服务的重要内容，该类公共服务具有效益外溢性、潜在性和持续性特点，对社会经济发展具有重要影响。随着科教兴国战略的实施，各县级政府在教育事业的支出持续增大。基于对潼关、蒲城和韩城三个县级政府义务教育支出的分析，可以看出，近年来秦东地区县级政府在教育事业的支出持续增大。以潼关县为例，教育支出从2010年的12 880万元增长到28 788万元 ，增长了124%；蒲城县从35 178万元增长到100 060万元，韩城市从40 460万元增长到97 372万元，各县均增长了一倍以上，见图2。尽管如此，县域农村基础教育服务的供给水平仍然存在总量不足的问题。以家庭经济困难寄宿生在义务教育阶段的生活费补助标准为例，从2011年秋季开始渭南地区农村教育补助标准已提高到每生每天小学4元、初中5元；从2015年开始，普通高中生年人均公用经费财政补助已达到800元，尽管如此，调研发现，考虑到物价水平的提升，提高后的标准在实际运行中仍然不够宽裕，甚至会影响农村义务教育的服务效果和质量。

(二)县级政府间公共服务供给水平有一定差距

在公共服务供给总量提升的同时，由于区域间经济社会发展水平的异质性，导致县级政府公共服务供给差距存在，财政支出差距也比较明显。秦东地区各县由于经济发展水平的差异，公共服务供给也有一定差距。具体表现在以下几方面：一是不同地区纯农业县公共服务水平有差异，以潼关县和蒲城县为例，上述地区由于经济发展水平不同，财政支出水平在公共服务方面也有一定差异。例如2018年公共安全支出方面，潼关县7 924万元，而蒲城县11 393万元，约是潼关县的1.4倍。二是城市型县级政府与传统型县级政府之间公共服务发展不平衡。目前，县级政府包括市辖区、县级市以及纯农业县，由于体制因素的影响，城乡间政府财政支持的区别与基层地区公共服务有很大影响。[4]相对而言，县级市和市辖区在政策、资金等方面往往能得到上级政府的青睐，因此，市辖区、县级市等城市型县级政府与纯农业县政府间的公共服务之间存在明显差距。同样是2018年公共安全支出方面，韩城市高达27 871万元，是蒲城县的2.4倍、潼关县的3.5倍。

(三)县级政府公共服务与发达地区差距明显

由于区位环境的影响，秦东地区县域经济发展整体滞后。据资料显示，2019年全国综合实力百强县中陕西仅有2个入围，这与江苏、浙江、山东相比差距明显。[5]正是秦东地区地方财政基础较为薄弱，县域经济发展的滞后，必然使秦东地区在公共服务投入方面与发达地区差距明显。相比其他发达地区，秦东地区各领域的公共服务投入总量明显不足。以经济发展最好的韩城为例，和江苏省县级市昆山市做比较，可以看出，昆山市在教育支出、环境保护方面是韩城市的两倍，医疗卫生投入方面是韩城市的三倍，其他方面差距更大,见表6。

表6 2016年韩城市与昆山市公共服务的比较(单位：亿元)

三、秦东地区县级政府公共 服务供给困境分析

公共服务供给是政府将公民对公共服务的偏好转化为公共产品的过程，其本质是政府与公众之间围绕利益分配而进行的政治活动。公共服务供给过程中任何环节都会对政府公共服务供给水平产生影响，鉴于此，从政府管理过程角度看，秦东地区县级政府公共服务供给受如下因素影响。

(一)公众政治成熟度不高，意见表达不通畅

提升政府公共服务的前提在于公共意志的表达与形成，缺乏公共利益形成的环境与条件将无法有效集结公众意愿，因此很难为政府制定符合公众需求的公共服务决策提供基础。

当前，由于地方经济发展整体水平不高，秦东地区公众意志表达效果整体不佳成为普遍现象。究其原因，一是公众的政治成熟度不高，公共意志的有效达成要以合格的政治公众为基础，要求公众不仅具有一定的文化素质和较高的公众自觉意识，还要有较强的政治参与能力。长期以来受传统官僚治理模式以及具有保守特质地域文化的影响，秦东地区公众的政治参与能力明显不强，公众往往不敢或不愿意真实表达意愿诉求，这使得公众对公共服务的意见往往被政府“误读”或被“绑架”，使公共服务决策从源头上存在扭曲的可能。公众需要的公共产品得不到有效提供，而一些不需要的公共服务则可能因为某领导干部的错误判断，被过量提供。[6]二是公共服务需求表达渠道不畅。公众政治参与能力不足固然与公众主体的政治成熟度有关，但意志表达渠道及制度的完善程度也是重要因素。从理性经济人角度出发，由于有限的参与渠道和制度建设，公众政治参与的机会成本高，参与目的实现程度却很低，必然导致公众政治参与热情不高。

(二)公共服务决策透明度低，公众决策参与不足

公共服务决策是将公众偏好纳入政府议程并转化成公共服务方案的重要环节。公共服务决策的价值导向、内容标准和提供模式选择是影响公共服务供给绩效的关键。

秦东地区整体的政府公共服务决策有效性受诸多因素制约，具体表现：一是政府决策的公开程度不够。公开是保障决策质量有效的核心，信息公开不仅能够对政府决策行为进行有效监控，也能保障决策不偏离公共利益轨道。当前从秦东地区县级政府政务公开的内容、范围还是集中于表层，公众对政府决策信息和决策过程往往不知情，很多地方决策仍处于政府“黑箱”之中，这种封闭的决策和运行过程，很难保障政府实施的公共服务得以有效供给。二是公众决策的科学化程度不高。科学化是保障公共服务决策质量的前提，要求在公共服务决策中引入独立“第三方”的参与，特别是发挥专家学者的重要作用。然而，受传统官僚体制影响，秦东地区县级政府习惯于从自身利益角度出发对决策方案进行选择，要么忽视“第三方”的意见，要么有选择地接受“第三方”的意见，无法保证公共服务决策的合理性与科学性，影响了公共服务决策质量。

(三)公共服务观念淡薄，职能定位错位

能否真正以公众需求为导向来倾听公众意见，关键在于政府的自身职能定位和价值取向。如果政府能充分认识到自身的价值与使命，上述表达渠道不通畅、决策透明度等问题往往都可以迎刃而解。但是，从现实角度讲，要从传统错位的政府角色向符合公民实际需要的服务型政府角色转变并非一蹴而就。

秦东地区由于体制惯性作用，县级政府公共服务职能定位“错位”问题仍十分突出。究其原因，一是秦东地区传统文化的影响根深蒂固，思想观念文化作为一种非正式制度，会在政府行为诸多方面产生影响。尽管随着秦东地区市场经济发展，平等、自由、竞争、有序等一些观念对政府职能履行起到了积极作用，但秦东地区所固有的政府“控制”观念和“官本位”意识，仍对县级政府及其官员行为产生直接影响。事实证明，越是基层的政府部门和官员，其“官本位”思想越严重，公共服务意识也相对比较淡薄。建立这种以“政府本位”为主导的文化环境基础上的政府往往会忽视公众的需求与感受。二是政府绩效评估机制存在严重误区。绩效评估是当代政府治理的重要工具，其目的在于通过对政绩的衡量改进政府的管理水平，提高政府效能。改革开放以来，县级政府往往采取“进步学习”的模仿策略，即在区域竞争中为求获得上级好评，将政府主要精力集中于经济发展，而忽视了对公众公共服务需要的回应。由于政府绩效评估导向的错位，秦东地区县级政府与公众往往发生关系错位，必然导致政府在甄别公众公共服务需求、制定公众满意的政策中发生偏差。

(四)公共服务缺乏有效供给机制，服务效果欠佳

公共服务供给是将公共服务决策方案转化成现实的过程，其有效供给需要相应的制度及其运行模式与之相配合。

从秦东地区县级政府的办公和运行情况看，政府内部职能关系及其运行机制尚未理顺。公共服务提供的主体是县级政府，要求政府本身具有较高的组织效能，为此，理顺政府内部职能关系是基础。其次，多元公共服务供给体制尚未形成。公共服务供给的核心是要解决由谁提供以及如何提供的问题。在传统政府运行模式的影响下，秦东地区县级政府习惯以单中心的方式向社会提供各种类型的公共服务，然而，这种“单中心”的公共服务供给模式能够发挥效用的条件是有限的，即建立在政府完全理性、能力无限以及“公利”人假设基础上。正是由于上述条件过于苛刻，秦东地区县级政府公共服务能力弱化，行政绩效不高就成为这种模式的必然结果。最后，公共财政资源分配不均。由于部分县级政府的职责界定不明晰、事权与财权可能会出现不一致的问题，造成城乡之间公共资金分配不均衡。作为县域公共产品供给主体的县级政府，制度内财政收入仍然显得不足，严重阻碍县级政府公共产品的有效供给。

四、提升秦东地区县级政府公共 服务供给水平的对策

公共服务功能的提升是一项系统工程，对于秦东地区县级政府而言，受制于自身经济及财力水平，仅仅依靠外部经济环境改变和上级政府驱动以突破现有公共服务供给困境，其效果是十分有限的。在此背景下，立足自身的实际情况，推进公共行政体制创新，深化公共服务机制改革，成为推进秦东地区县级政府公共水平提升的必然选择。

(一)强化公民参与，提高政府决策质量

优化公共服务供给必须以公众意志为前提，确保公众意志的有效表达是提升公共服务决策质量，从而提升政府公共服务水平的重要内容。首先，增强公众政治参与能力，提升政治责任感是培育现代公众的基本要求，也是公众有效参与的前提保证。文化作为一种制度，对公众的行为起着潜移默化的作用，能有效提升公众参政议政的能力。针对秦东地区政治参与文化薄弱的现实，政府应从人文环境建设出发，通过对公众政治文化的培育和熏陶，培育具有参政意识的现代公众群体，为落实公众话语权提供环境支持。其次是保障公众的参与渠道，构建信息传递机制[2]，通畅农民的公共服务需求的话语表达。基于传统的公众参与渠道，创新完善公众参与渠道。将基于网络的“问计于民”制度常态化、规范化，加强问计于民的结果反馈，实现政府与公众持续性的良性互动。再次，实施开放式决策，建立健全政府决策过程公开的机制。在对重大事项的决策讨论环节适时引入公众旁听制度，打造“透明性”政府，有助于消除对政府公共服务决策的“黑箱”运作，有利于提升政府公信力。最后，在重大行政事项上要发挥专家问询的作用，将独立第三方参与决策论证纳入制度化和规范化途径，发挥“第三方”智库的智力资源优势。

(二)重塑服务理念，合理界定政府职能

以公众为本位，重塑政府公共服务职能是加强秦东地区县级政府公共服务能力建设的前提。改革开放以来，秦东地区县级政府在职能转变方面取得了显著成效，关注民生，向服务型政府转变已成为基本方向。但也要看到，由于秦东地区地域封闭、市场发育滞后、经济相对落后等因素，政府的管制性职能仍未明显削减。鉴于此，要始终坚持“以人民为中心”的思想，将人民群众的需求放在政府改革的中心位置。[7]在各项工作中，应充分认识到为公民服务、满足社会发展需求是政府公共管理的目的，必须把提高公众对公共服务供给的满意程度作为县域政府的目标取向和工作评价标准。[8]同时，还应厘清政府的职能定位，提升政府公共服务能力，对政府部门的职能准确定位成为关键。建立有效的公共服务模式，核心就在于理顺政府与市场关系，实现市场配置和政府配置的最佳结合，合理界定政府公共服务职能的边界和限度。

(三)推进政府再造，构建多中心服务体制

政府公共服务体制是决定公共服务绩效的重要基础。政府公共服务体制健全与否直接影响着县级政府公共服务系统功能的发挥。就秦东地区而言，构建运行良好的公共服务体制需要从以下方面有序推进。一是要在优化政府职能的基础上，理顺县级政府内部公共服务职责、职权关系，通过政府机构流程重塑，增强政府公共服务能力。二是再造政府服务流程。当前，秦东地区县级政府很多服务方式还不能适应新的环境和新的发展的要求，服务效率较低、质量不高等问题时有发生。必须进一步加快政府流程再造，从有效提升政府效能角度，实施推进政府变革。三是鼓励多元主体的合作治理。政府需要肩负公共服务供给责任，但这并不意味着只能由政府作为唯一提供主体。“除政府以外的非政府组织、民间社群以及私人企业，在现实中都扮演着公共服务提供者的角色。”[9]当前，随着社会力量的快速崛起，政府应在基本制度框架下，通过公共服务制度的优化与创新，积极推进市场、社会、公众多元主体力量引入基层公共服务供给之中，这不仅能更充分地体现民主，还能有效提升政府效能。

(四)规范绩效评价机制，推进政府绩效问责

绩效问责是以政府绩效评价作为依据，通过绩效评价来考察理政水平，从而实施问责。公共服务需求的多元化和多样化要求政府公共服务绩效持续改善和提升。因此，通过绩效评价机制构建政府责任机制对于推进建设服务型政府具有重要意义。一是规范公共服务绩效评价机制。发挥绩效问责的前提是绩效评价的科学化与规范化。过去，秦东地区对于公共服务绩效评价认识不足，县级政府管理只注重经济效益，忽视了对公共服务和公众满意的考量，结果导致“目标置换”的发生。鉴于此，要把公共服务作为地方政府的政绩考核内容[10]，构建以公众满意为基本价值取向的公共服务绩效评价机制，避免“政绩”驱动下县级政府行为的扭曲。要在公共服务评价中，通过公众的“话语权”保障机制的建立与完善，切实发挥公众的意志表达，促使县级政府建立科学的政绩观，避免自利倾向和“短视”效应的出现。二是完善基于绩效的问责制度。这意味着要将公共服务绩效与行政问责紧密结合起来。当前，提升政府公共服务绩效是各级政府责任的重要体现，应通过社会公众广泛参与以及对成本核算、总体效益、服务水平和社会满意度等评价，将政府在提供公共产品过程中的使命与对公众需求的回应作为衡量政府是否履职尽责的基本标准，有效促进政府将服务、效率的理念贯穿到工作中，从而提升政府公共服务供给的效能。

五、结语

提升政府公共服务供给水平是县域社会发展的基本要求，也是县级政府治道变革的中心任务。尽管秦东地区县级政府逐年加大了农村基本公共服务投入力度，公共服务供给水平也取得了明显改善。但是公共服务供给总量不足、区域间供给水平差距加大等仍然十分突出。这一现象固然与秦东地区自身区位环境以及经济发展状况有关，但是其深层次却折射出地方政府在公共服务供给机制和供给体系建设方面存在诸多现实障碍。当前，公共服务供给水平的提升不可能仅依靠政府供给流程或环节的“单兵推进”而得到根本性改变。它需要立足秦东地区实际，从理念重塑、流程再造以及政府角色定位等多维度进行公共服务供给机制的系统性改造，为秦东地区县级政府公共服务供给水平提升创造必要条件。