党内监督和群众监督相结合的逻辑理路与实现路径

覃燕

（广西大学 马克思主义学院，广西 南宁 530004）

2016年10月党的十八届六中全会公报指出要：“坚持党内监督和人民群众监督相结合，增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力”。[1]权力缺乏有效的监督必然导致腐败，随着中国共产党全面从严治党的实践不断向基层延伸，权力监督存在盲点和漏洞的问题日益凸显出来并引起党的高度重视。中国共产党在全面从严治党中坚持党内监督和群众监督相结合，破解监督难题，织密监督之网。如何实现党内监督和群众监督相结合来加强对权力的监督是全面从严治党的重要课题。

一、坚持党内监督和群众监督相结合的理论分析

党内监督和群众监督相结合理论的提出和运用到具体的管党治党实践中是随着马克思主义政党治理理论的成熟而不断发展完善的。党内监督和群众监督相结合有其特定的逻辑理路。

（一）理论逻辑：党内监督和群众监督相结合是马克思主义执政党的必然要求

马克思、恩格斯在创建共产主义同盟时，就认识到党内监督的重要性，马克思、恩格斯在《共产主义者同盟章程》明确指出“为盟的利益必须对被暂令离盟者、被开除盟籍者和可疑者加以监视”[2]。这里的“监视”也就是“监督”，主要是党内监督，指的是对因为违反纪律而被处分、或者可能做出一些损害党的形象和利益的党员进行“监视”，体现了马克思、恩格斯对维护执政党的利益和形象而必须进行党内监督的思想。马克思、恩格斯还提出了“公众监督”思想，马克思说公社“以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的”[3]，马克思认为加强公众监督可以有效防止权力滥用。在苏维埃政权成立后，权力过于集中而个人独断专权的问题逐渐暴露出来，列宁越来越认识到加强党内监督可以避免造成个人独断专权和党的分裂，列宁指出“我认为增加中央委员人数的重大好处在于减少中央委员会决策时的个人的、偶然的因素…又能防止在这个机构与群众联系不够的情况下可能引起的分裂”。[4]列宁也非常重视群众监督，他在《苏维埃政权的当前任务》中指出：“依靠人民的制约监督，能够有效地消除国家机关中存在着的官僚主义和拖拉作风等不良现象。”[5]。在列宁看来，加强党内监督和群众监督是防止权力滥用，消除官僚主义作风和提高工作效率的可靠保证。

（二）历史逻辑：党内监督和群众监督相结合是中国共产党的优良传统和政治优势

党内监督和群众监督相结合是中国共产党的优良传统和政治优势并贯穿于管党治党的全过程。中国共产党成立初期就高度重视党内监督和群众监督，1931年中央工农检察部发布了《怎样检举贪污浪费》的指示，强调要发动群众反对贪污腐败，并指出：“一个贪污案子如果不发动那一机关的全体群众，就不能彻底根查清白，就不能禁绝以后再发生贪污事件。”[6]群众是中国共产党管党治党的重要依靠力量，发动群众监督，通过群众监督可以减少甚至是禁绝贪污腐败事件的发生，使党可以跳出历史周期律，巩固执政地位。新中国成立初期的“三反五反”运动就是充分发动群众监督的力量，并加强党内监督，才得以清除一大批腐败分子。改革开放以来，中国共产党总结文化大革命的惨痛教训，在加强党的建设中对权力的监督和制约进行了探讨，党内监督和群众监督相结合被明确提出来。邓小平指出：“反腐败不搞群众性政治运动，但必须要紧紧依靠群众来监督。同时坚持要加强党内监督，要有专门的机构进行铁面无私的检查。”[7]邓小平认为在依靠群众监督的同时也要加强党内监督，党内监督和群众监督同时进行也就是要两者同向发力、共同发挥作用。党的十八大以来，习近平高度重视在全面从严治党中党内监督和群众监督相结合，他多次在重要讲话中强调要坚持“党内监督和群众监督相结合”。梳理中国共产党的发展历程，不难发现坚持党内监督和群众监督相结合是中国共产党管党治党强党的优良传统和宝贵经验。

（三）实践逻辑：党内监督和群众监督相结合是全面从严治党的必然要求

党的十八大以来，习近平高度重视党的建设，要求把全面从严治党向基层延伸，向纵深发展。坚持党内监督和群众监督相结合是推进全面从严治党向纵深发展的关键。例如，在查处党员领导干部的贪污腐败问题中，很多线索都是群众举报的，都是发挥群众力量，加强党内监督和群众监督相结合的成果。据媒体报道，刘铁男、李春城、杨达才等人落马都与群众监督举报有关。“信访举报”是群众发挥监督作用的主要方式，也是纪委发现问题线索的重要渠道。据中央纪委国家监委网站消息，2018年前9个月，全国纪检监察机关共接受信访举报259.9万件次，处置问题线索117.6万件，谈话函询24.2万件次，立案46.4万件，处分40.6万人（其中党纪处分34.2万人）。[8]这些违纪违法案件的重要线索来源都跟群众的监督举报密切相关。实践证明，坚持党内监督和人民群众监督相结合，才能增强党的先进性、战斗性和纯洁性，筑牢党的执政基础，保持党的长期执政地位。

（四）现实逻辑：破解监督难题，织密监督之网的需要

当前监督问题是全面从严治党中的重要问题。习近平在党的群众路线实践活动总结大会上的讲话中指出：“群众的眼睛是雪亮的，群众的意见是我们最好的影子。只有织密群众监督之网，开启全天候探照灯，才能让‘隐身人’无处藏身”。[9]中国共产党是世界上拥有党员人数最多的执政党，八千多万党员分散于中国的省、市、县、乡、村等各个地方。十八大以来，党对领导干部的监督范围不断扩大，从“八小时以内”到“八小时以外”的监督不断增强，到要求监督无死角、无盲区、无漏洞，不管是监督的对象还是监督的内容，其监督范围之广泛、监督任务之繁重，仅仅依靠党内监督的力量是非常困难的，也是不可能做到的。要织密监督之网，对全体党员进行有效的监督就必须发动群众监督，把党内监督和群众监督结合起来。党内监督和群众监督相结合是加强对权力监督的重要手段，也是织密监督之网，让“隐形人”无处藏身的迫切要求。

二、党内监督和群众监督相结合的实现路径

党内监督和群众监督相结合是新时代加强对权力的监督，推动全面从严治党向基层延伸，必须优化党内监督和群众监督相结合的实现路径。

（一）正确处理好党内监督和群众监督的关系

处理好党内监督和群众监督的关系，是建立和健全党内监督和群众监督相结合的体制机制的基本要求。其一，党内监督带动引领群众监督。习近平强调“要坚持党内监督和群众监督相统一，以党内监督带动其他监督”，[10]因此，坚持党内监督和群众监督相结合首先要强化党内监督，以党内监督带动引领群众监督。党内监督只有带动引领群众监督，党的宗旨和奋斗目标才能更好更快地实现。其二，群众监督是党内监督的重要补充。中国共产党是一个具有牢固的广泛的群众基础的党，密切联系群众是党的法宝，群众也是党内监督真正发挥作用的最主要根据和力量来源，这要求党在加强党内监督的同时必须把群众监督作为重要补充，没有群众监督，党内监督就不会得到真正实现。其三，党内监督和群众监督辩证统一，党内监督和群众监督相互补充、相互促进、相互影响。党内监督必须依靠群众，把群众监督作为党内监督的重要补充。坚持党内监督和群众监督相统一，以党内监督带动引领群众监督，破解监督难题，织密监督之网。

（二）加强党委领导和推动作用

坚持党内监督和群众监督相结合，需要发挥党委的领导和推动作用。党章规定了党委（党组）在党内监督中的责任主要是领导本地区本部门本单位党内监督工作，检查监督执纪问责情况等。把党内监督和群众监督结合起来，就是要切实发挥党委的领导和统筹推动作用。推动全面从严治党向基层延伸，必须加强党委的领导和推动作用，充分发挥党内监督和群众监督的优势，使两者相互促进、相得益彰、紧密结合。党内监督和群众监督必须在党委的领导下有序进行，否则就会陷入无序状态，导致失控的局面，产生严重后果。加强党委领导和推动作用，是保证党内监督和群众监督有序进行，增强监督合力和实效的关键。

（三）坚持以人民为中心

中国共产党是全心全意为人民谋利益的党，没有自己的任何私利。习近平也多次指出：“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。[11]党内监督和群众监督都是为了维护人民的利益，是党的意志和宗旨的体现。党内监督和群众监督相结合的最终目的都是为了加强对权力的监督，避免权力的滥用。在中国共产党管党治党的实践中贯彻群众路线，凝聚群众力量，接受群众监督体现了以人民为中心的思想。十八大以来，中国共产党在全面从严治党的实践中，把强化党内监督当作是管党治党的重要抓手，强调发挥群众监督的作用，同时通过群众监督不断强化党内监督，把党内监督和群众监督结合起来。

三、以问题为导向

坚持以问题为导向，是加强党内监督和群众监督相结合的题中应有之义。加强党内监督和群众监督相结合就是为了解决全面从严治党中出现的问题。群众的监督热情要用解决问题的实效来维护，要着力解决群众反映强烈的突出问题，强化问题意识，坚持问题导向。党的十八大以来，习近平针对党内存在的监督问题，要求加强权力的运行和监督，让人民群众监督权力，针对党内政治生态恶化，党的自我净化能力的问题，要求强化党的自我监督和群众监督，把党内监督和群众监督结合起来，形成监督合力。针对“微腐败”损害群众利益的问题，习近平明确指出：“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切。‘微腐败’也可能成为‘大祸害’，它损害的是老百姓的切身利益，挥霍的是基层群众对党的信任。”[11]习近平要求借助群众监督力量彻查“微腐败”，坚持“老虎”和“苍蝇”等腐败和作风问题，巩固党的执政基础。

四、建立党内监督与群众监督相结合的体制机制

建立完善党内监督和群众监督相结合的相关制度是加强权力监督的重要保障，因此必须做好党内监督和群众监督相结合的制度设计。一是要建立群众参与监督的激励机制。从群众参与监督的实践表明，群众参与监督的积极性和他们自己的切身利益密切相关。因此，给予群众一定的物质利益是对群众因为监督而花费的时间、精力甚至是金钱等损失的一种有效的补偿，更有利于激发群众监督热情、激发群众监督积极性、主动性。二是要建立健全群众监督举报制度。拓宽群众监督渠道是群众进行信访举报的前提，安全畅通的信访举报渠道需要制度来保证。习近平强调发挥群众监督作用“要注意畅通两个渠道，一个是建言献策渠道，一个是批评监督渠道”[9]，群众监督举报是党获得线索的重要来源之一，建立完善群众监督举报制度，畅通监督渠道是发动群众监督的重要前提。三是完善监督保护制度。2016年3月，最高人民检察院、公安部、财政部联合印发《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》对于保护监督举报人的合法权益、鼓励群众依法举报发现的各种问题具有重要意义。建立健全监督保护制度有助于充分调动广大人民群众监督的自觉性、积极性、主动性。四是建立党内监督主体联系群众制度。党内监督主体应该通过多种方式与群众接触，密切联系群众。

随着全面从严治党不断向纵深推进，要求消除监督的死角和盲区，织就一张全天候、全方位、全覆盖、深层次的监督之网。要达到这一目标，就必须把党内监督和群众监督相结合加强对权力的监督。坚持党内监督和群众监督同时出击、同向而行、共同发力，为有效推进党风廉政建设和反腐败斗争，提高管党治党的科学化水平思想指导和行动指南。