改革开放以来党的群众监督理论演进的历程、特征与启示*

於天禄

群众监督即人民群众依法对党政机关及公职人员进行的检视和监督。改革开放以来，党的群众监督理论体系不断丰富和完善，不仅彰显了中国共产党“人民至上”的深厚情怀，更体现着党践行群众路线、探索执政为民最优路径的光辉历程。本文旨在整体梳理党的群众监督理论演进的基本历程与鲜明特征，以期为新时代深化发展群众监督理论与实践提供借鉴。

一、改革开放以来党的群众监督理论演进的基本历程

改革开放以来，党对群众监督的认识不断深化。总体而言，党的群众监督理论演进涵盖了三个阶段，呈现出调整与巩固、充实与优化、深化与超越的动态发展过程。

(一)调整与巩固：党的群众监督理论的制度性重塑(1978—1992)

党的十一届三中全会后，在吸取“文化大革命”教训的基础上，邓小平对群众监督的价值、地位、实践方式和制度建设等进行了冷静思索与理性分析，提出了群众监督必须制度化的重要论断，实现了党的群众监督理论的调整与重塑。

第一，充分肯定人民群众的监督主体地位和作用。邓小平深刻继承了毛泽东的群众监督思想，坚持实事求是、正确地理解和看待人民群众的地位和作用。他强调，“群众是我们力量的源泉”(1)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第368页。，建设社会主义和实现有效监督的“根本经验是依靠人民”(2)《邓小平文集(1949—1974年)》下卷，北京：人民出版社，2014年，第224页。。因此，反对官僚主义和贪污腐败等问题必须坚持人民主体性，只有依靠人民群众，才能构筑起权力监督的“铜墙铁壁”。“对贪污、行贿、盗窃以及其他乌七八糟的东西，人民是非常反感的，我们依靠人民的力量，一定能够逐步加以克服。”(3)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第156页。

第二，高度阐释群众监督的价值意义。邓小平多次强调：“让群众来监督批评，只有好处，没有坏处。”(4)《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第160页。从执政基础维度看，群众监督关乎党的事业发展和人心向背。邓小平认为，党的执政根基在人民，“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声”(5)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第144页。。而“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很多好的意见”(6)《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第271页。，保障决策的科学性。从民主政治建设维度看，群众监督是发扬人民民主的“传家宝”。邓小平认为，“需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督”(7)《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第215页。。在他看来，民主为监督提供可能性，监督为民主提供重要的补充和保障。因此，“扩大各方面的民主生活，扩大群众的监督，很重要”(8)《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第272页。。从廉政建设维度看，群众监督是领导干部自省自查、防范腐败变质的重要手段。领导干部必须以身作则接受监督，还要力戒“不接受群众监督，甚至对批评自己的人实行打击报复”(9)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第177页。的行为，否则会严重影响党的执政公信力。

第三，深度谋划群众监督的制度设计。邓小平强调：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”(10)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第332页。通过总结“文化大革命”的错误和教训，他提出，“组织制度、工作制度方面的问题更重要”(11)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333页。。因此，做好群众监督工作，制度建设是关键。在邓小平看来，强化群众监督不能搞群众运动，必须健全民主法制，需要用一套逐渐成熟定型的制度来规范权力运行，不仅要“使我们国家的政治生活民主化”(12)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第259页。，还要借助法制手段保障群众监督的制度效力，“这样就能听到更多人的意见，特别是人民群众的意见”(13)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第259页。。可以说，邓小平站在历史高度，深度谋划群众监督制度建设的总体布局和基础框架，标志着新时期党的群众监督理论得到调整巩固。

(二)充实与优化：党的群众监督理论的务实性发展(1992—2012)

党的十四大到十八大是群众监督理论的接续发展阶段。延循着邓小平的群众监督制度化思想，党中央提出要进一步完善群众监督制度布局、倡导提升党务政务信息公开化水平、强化群众监督保障机制建设等，实现了党的群众监督理论的务实性发展。

第一，全面论述民主法制的重要意义，为群众监督提供根本保证。民主法制建设不是一蹴而就的，而是需要不懈探索和深化发展的。在党的十三届四中全会上，江泽民指出：“各项民主制度和法律制度,都需要继续完善和发展……保证各级干部置于人民群众的有效监督之下。”(14)《江泽民文选》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第62页。党的十四大报告再次申明：“廉政建设要靠教育，更要靠法制。”(15)《江泽民文选》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第249页。民主法制建设关乎人民利益和福祉，实质在于为人民群众监督提供有效的制度性保障。对此，胡锦涛明确提出，要推动提升群众监督法制化水平，依法赋予和保障人民群众监督权。党的十七大报告进一步强调，要“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”(16)《胡锦涛文选》第2卷，北京：人民出版社，2016年，第635页。。

第二，明确提出扩大基层民主，充分保障基层群众的民主监督权。江泽民认为，发展社会主义民主，基层组织是极为重要的支撑力量。如何把人民当家作主落到实处，基层民主建设就是其中应有之义。为此，他特别提出发展社会主义民主，“从基层来说,很重要的一条,就是要扩大基层民主,确保群众参与基层政权和经济、文化、社会事务的民主管理、民主监督”(17)《江泽民文选》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第642页。。胡锦涛将加强基层民主建设、鼓励群众监督作为构建社会主义和谐社会的重要内容，强调要“充分发挥基层组织引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾的重要作用”(18)《胡锦涛文选》第3卷，北京：人民出版社，2016年，第503页。。通过加快推进基层民主建设，积极动员人民群众投身民主监督过程，进而推动群众监督的落实完善。

第三，积极倡导党务政务信息公开，打造公开透明政府。信息公开是群众监督的前置环节，党中央对此进行了重点关注与探索。党的十五大报告首次提出，要“坚持公平、公正、公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度”(19)中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2000年，第34页。。胡锦涛在十六届中央纪委三次全会上强调：“要坚持和完善各项公开办事制度，自觉接受群众对领导机关和领导干部工作的监督。”(20)中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2005年，第732-733页。十七届中央纪委六次全会进一步提出，“要大力实施各项公开制度……加强对党和国家机关及其工作人员履行职责行为的有效监督”(21)中共中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》下，北京：中央文献出版社，2013年，第106页。。党的十八大报告对此进行了深度总结：“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。”(22)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》上，北京：中央文献出版社，2014年，第23页。总之，全方位的党务政务信息公开格局正在逐步形成。

(三)深化与超越：党的群众监督理论的创新性完善(2012—至今)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以高压态势开展反腐败工作，以巨大的政治勇气和革新魄力进行自我革命。在此基础上，习近平总书记对群众监督工作也提出了一系列新思想、新观点和新论断，实现了党的群众监督理论的重大创新。

第一，明确提出将群众监督贯通于党内巡视监督过程。习近平总书记指出：“党内监督和人民群众的监督起作用了，制度不是稻草人，效果就出来了。”(23)中共中央纪律检查委员会、 中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第88页。在他看来，党内监督是自律和主律，群众监督是他律和辅律，党内巡视监督能否取得预期效果，需要群众监督助力和帮衬，群众监督的效果在一定程度上影响着党内监督的效果。这是因为“党员、干部身上的问题，群众看得最清楚、最有发言权”(24)中共中央文献研究室、中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室编：《习近平关于党的群众路线教育活动论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014年，第58页。。巡视监督强调对人民群众就有关工作的意见和建议进行收集反馈，注重对党员领导干部的群众基础进行调查研究。同时，密切联系人民群众也是推动巡视工作下沉基层、落实巡视监督制度效果的重要内容。因此，必须“坚持党内监督和群众监督相统一，以党内监督带动其他监督，积极畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，充分发挥群众监督、舆论监督作用”(25)《深入学习十九届中央纪委二次全会精神》，北京：人民出版社，2018年，第3页。。以此实现权力监督的全覆盖。

第二，将群众监督的地位提升到前所未有的高度。党的十九大报告强调：“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。”(26)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第67页。这一重大论断将群众监督标定为党进行自我革命的根本性要求与核心环节。从习近平总书记对群众监督的定位来看，群众监督不仅关乎党的长期执政问题，更关系到党的生死存亡这一根本问题。一方面，党的性质宗旨决定了党必须坚持人民立场，因而“接受组织和人民监督就天经地义”(27)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第206页。；另一方面，新时代要保持党的纯洁性和先进性，就必须更加旗帜鲜明地强化群众监督，“强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民”(28)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第210页。。只有充分发挥群众监督的广泛作用，才能构筑起坚强的反腐堡垒，让党员干部存有敬畏之心，做到审慎用权、严于律己，实现自我净化的总目标，永葆党的生机与活力。

第三，强调要构建更加科学周密的群众监督体系。习近平总书记指出，要“织密群众监督之网，开启全天候探照灯”(29)习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年，第28页。。一是深度布局群众监督制度建设。党的十九大报告强调，新时代要坚持用制度规制权力这一根本方法。党的十九届四中全会对群众监督制度建设进行了前瞻性的深度布局。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上再次提出，“要完善全覆盖的制度执行监督机制”(30)习近平：《一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督 为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障》，《人民日报》2020年1月14日。，对进一步推进监督制度化问题进行了顶层论证和战略规划。二是积极开展专题教育活动，“在坚持自我教育为主的同时……让群众监督，诚恳请群众评判”(31)习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年，第11页。，主动创造条件方便群众监督。三是不仅要“充分发挥群众监督、舆论监督作用”(32)《深入学习十九届中央纪委二次全会精神》，北京：人民出版社，2018年，第3页。，探索构建联合监督体制机制，还要加强互联网监督，让互联网“成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道”(33)习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第8页。。领导干部还要通过网络践行群众路线，主动接受网络群众监督，“对网上那些出于善意的批评，对互联网监督……不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取”(34)习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第9页。，由此构筑科学完备的群众监督之网。

二、改革开放以来党的群众监督理论演进的鲜明特征

从历史脉络看，改革开放以来党的群众监督理论发展是一以贯之的，具有延续性和贯通性，主要围绕着三条线索进行演进，从中可总结出鲜明的演进特征。

(一)党对群众监督的领导更加科学

改革开放以来，党中央极为重视加强和改进党的领导的问题，助推党对群众监督领导工作实现了科学化、纵深化发展。邓小平十分重视制度建党，强调顶层设计的宏观领导，特别提出要进一步提升党的执政能力，重点在于“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”(35)《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第215页。。整体上看，邓小平提出要强化党对群众监督的制度性领导，不仅通过制度化的方法来加强党的领导，还通过强化党的领导来充分保障群众监督工作的长期稳定运行，两者相互促进、互为补充，形成了党对群众监督实行制度性领导的重要思想。

从党的十四大到十八大，党更重视从实践层面加强党对群众监督工作的领导，推动群众监督工作逐步深入、科学优化。江泽民提出，必须按照“三个代表”的要求来加强和改进党的领导。胡锦涛强调，要构建和谐党群关系，科学落实群众监督工作。在党中央的指导推进下，党对群众监督工作的领导更加细致周密，不仅领导带动群众监督制度建设逐步落实，积极推动基层民主建设和信访制度落地生根，还进一步探索构建推进党务政务信息公开的体制机制和群众监督的协同配合机制等。此外，针对反腐败工作的新形势，党中央还领导制定和完善了举报人和证人保护制度、诉求表达机制、民意反映机制、权益保障机制等，为群众监督提供必要保障。总之，这一时期党重视对群众监督工作的实践性领导，为群众监督的实践发展提供了积极思路。

党的十八大以来，习近平总书记特别重视党对群众监督工作的全面领导，重视党的领导结构的系统优化，探索构建更加成熟科学、稳定有效的领导监督体系。习近平总书记指出：“全面从严治党，核心是加强党的领导。”(36)习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第16页。他认为，加强党的领导根本在于深化制度布局，主要路径包括：一是坚持党的领导，有序拓宽监督渠道、丰富群众监督形式，如党中央统一部署和开展教育实践活动、创建群众监督与舆论监督的联体模式等。二是党领导推动实现群众监督与其他监督多元结合，以党内监督为主，构建全面性的立体监督体系。特别是将群众监督与党内巡视监督有机结合，将群众监督贯穿于党内监督过程始终，体现出党对群众监督工作的全面领导。三是加强党的领导关键在于正确引导人民群众，推动群众监督更加理性化、秩序化，进一步助推群众监督进入规范化轨道，加强了党对群众监督的科学全面领导。

(二)群众监督的政治地位更加重要

改革开放40余年来，群众监督的政治地位日益提升，在权力监督体系中的地位也变得日趋重要，成为党永葆生机与活力的重要依托。从历史演进上看，邓小平将群众监督落实充分与否定位为中国共产党兴衰成败的关键所在。他曾深刻指出，如果听不到人民群众的声音，如果没有人民对党领导的改革事业进行积极监督和反馈，党的事业就失去了根基和依靠。改革开放的伟大事业更需要群策群力，需要人民群众的鼎力支持，群众监督不仅关乎党本身的发展，也关乎国家和人民事业的兴衰成败。因此，群众监督的制度建设成为改革开放新时期一种重要的民主保障。

党的十四大后，党中央在邓小平有关论述的基础上，进一步提高了群众监督的政治地位。从理论来源上看，党中央更重视从人民民主角度论述群众监督问题，认为群众监督是社会主义民主的真实体现，实现了广泛性与真实性的统一，是发展中国特色社会主义民主政治的重要依托。在党的十六大报告中，江泽民提出了人民民主的广泛性特征。他认为，群众监督的目的在于规范权力以维护人民群众根本利益，将群众监督与根本利益结合，强调了群众监督在根本上体现着人民民主。党的十七大报告进一步提出“人民民主是社会主义的生命”(37)《胡锦涛文选》第2卷，北京：人民出版社，2016年，第634页。的重要论断。群众监督作为体现人民民主的广泛性和真实性的具体环节，必然是构成社会主义命脉的重要部分。因此，胡锦涛强调，必须提升人民群众的监督参与能力，强化监督保障机制建设，还要将群众监督与其他监督模式统筹协调起来，构建科学发展的群众监督体系。

在党的十九大报告中，习近平总书记将群众监督标定为新时代中国共产党实现自我净化的根本性方法，这一重大论断将群众监督的政治地位提升到前所未有的高度。在他看来，群众监督已经不仅是一种民主政治构件，更是构筑党这一坚强领导堡垒、完善党的建设的根本性基石。从执政合法性上看，党执政的最大底气在于人民，民心被称为“最大的政治”，以人民群众为主体的群众监督自然成为始终维系党与人民患难与共、命运相连的核心要素，更是党保障自身纯洁性的有力武器。此外，从监督结构上看，群众监督已经不仅作为一种外部监督的有效模式实现高效运转，更是与党内监督密切配合，贯穿于党内监督过程，构筑起党拒腐防变的可靠屏障。总之，新时代党对群众监督的定位更加准确，站位更高，成为党实现自我净化的根本环节。

(三)群众监督的渠道更加广阔通畅

党的群众监督理论演进发展的又一重要特征是监督方式和渠道日趋多样化。这一方面源于时代发展和科技更新，另一方面源于党对群众监督渠道和方式的大力创新。改革开放初期，邓小平认为，群众监督必须制度化和法制化，特别是要借助人民代表大会、政治协商会议、工厂职工代表大会等专门机构开展群众监督。同时，他还积极倡导要发挥群众组织的监督职能，工会、妇联等人民团体以及青年联合会、学生联合会等群众性自治组织都是人民群众进行外部监督的可靠途径。随着改革开放逐步深入，邓小平又提出，必须加强报刊等的舆论监督，恢复人民群众的来信来访制度，并推动制定了一系列法律法规来有力保障群众监督渠道的畅通。整体而言，邓小平关于拓宽群众监督渠道的认识是渐次形成和逐步深化的，对群众监督渠道的选择和理解更具有调试和过渡色彩。

从党的十四大到十八大，党进一步拓宽了群众监督的合理渠道，不仅重视拓宽专门监督渠道，还积极创设监督条件，重点打通监督前的公开渠道与监督后的保障渠道。一方面，党中央进一步强化了群众监督原有渠道的制度性建设，如加强基层民主建设、优化信访工作等，还紧跟时代发展，完善了相关法律法规。另一方面，党中央还提出了许多创新路径，旨在整体拓宽群众监督的合理渠道。一是强化信息公开，疏通监督前的公开渠道，为群众监督提供重要的依托和载体。二是重视监督协作，为群众监督提供必要的支持渠道。在党中央的推动下，权力监督联动协作体系逐步形成，群众监督可依靠的渠道更加丰富多样。三是加强群众监督的保障与反馈机制建设，优化监督后期渠道，构筑起群众监督的完整链条。

党的十八大以来，习近平总书记进一步拓宽了监督路径、丰富了监督形式，为群众监督构建出全方位的通畅渠道。一是贯通群众监督于党内巡视监督过程始终，不仅打通了群众监督的党内渠道，更将群众监督打造为一种特殊的党内监督配合渠道，实现了党内党外监督的统一。二是将群众监督与舆论监督有机结合，充分发挥新闻舆论监督作用，为群众监督提供舆论反馈渠道。特别是借助互联网，打造出群众监督与舆论监督相结合的联合监督模式。还通过大力开展网络群众路线教育实践活动，积极收集网民的意见建议，要求党员领导干部必须认真对待网络舆论监督等。三是开辟网上举报、电子信访等网络专门化群众监督渠道，有关机构积极出台相关条例要求，打造出全面优化的电子信息反馈平台。这种渠道充分借助了网络群众监督的特殊优势，使腐败分子和职务犯罪嫌疑人无处藏身。目前各省(市、自治区)以及各部门相应设立了群众监督网站，电子信访工作也在基层全面展开，网络群众监督的渠道日趋多元。

三、改革开放以来党的群众监督理论演进的经验启示

回溯理论演进的基本历程，不仅可以从纵向发展进程中总结党的群众监督理论的演进特征，还可以在更广阔的历史空间中总结经验。

(一)根本准则：重视党与人民群众的互动关系

在群众监督过程中，党和人民群众处于一种互动关系。人民群众居于核心和监督地位，党居于领导和被监督地位，二者之间体现出一种动态平衡。

第一，党的领导是群众监督的根本保证。历史已经证明，只有党领导人民群众取得革命胜利，人民群众才能真正掌握民主权利。党的领导是人民民主的根本前提，党的领导与群众监督密切相连。当党进行正确领导时，群众监督工作就会取得突出效果；当党的领导出现失误甚至缺位的时候，群众监督就会陷入无序或混乱状态，甚至影响国家正常的生产生活秩序。由此可见，群众监督必须始终坚持党的领导不动摇。改革开放以来，群众监督事业取得了辉煌成就，事实证明，党的坚强正确领导是群众监督工作顺利开展的根本保证。同时，党还必须加强执政能力建设，改进和完善对群众监督的领导，为群众监督工作提供根本和必要的政治支持。

第二，必须依法保障人民群众的监督权。实现群众监督必须明确主体原则，保障人民群众的监督主体地位。我国宪法规定了公民的基本民主权利，监督权是其中重要内容，也是开展群众监督的基础条件。一方面，监督权是人民民主的真实体现，开展群众监督必须发扬人民民主。只有通过大力加强民主政治建设，才能真正赋予人民群众监督权。另一方面，群众监督的对象是党和政府的公职人员，群众掌握监督权的目的在于规范权力合理运行，也是保障党的领导科学性的重要环节。党的领导和人民群众的监督权是牢不可分、互相促进的。在加强和改进党的领导的同时，必须依法保障人民群众的监督权，扩大公民的有序政治参与。

第三，人民群众的监督参与必须是广泛、理性和有序的。加强党与人民群众的互动，不是简单地强调上下联动，更不是盲目地发动群众，而是在坚持党领导下理性、有序地开展政治参与行为。过往的历史也已经证明，群众监督和群众运动必须坚持理性和谐、有组织有秩序的基本原则，否则将导致监督错位或失当，失去群众监督的本来意义。改革开放以来，党中央极为重视这一问题，强调用制度性的方式来规避风险。邓小平认为，若要开展群众监督工作，就必须坚持制度先行，理性平和地动员人民群众，有序开展民主生活。对此，江泽民也提出，进行反腐败斗争，坚决“不搞群众运动，不搞人人过关……要鼓励和支持群众举报”(38)《江泽民文选》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第326页。。党的十九大报告进一步强调，“保证党领导人民有效治理国家”(39)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第37页。，更深刻指明了党与群众进行互动的合理前提，应成为人民群众监督参与的一项基本准则。

(二)核心要旨：进一步完善群众监督制度体系

历经40余年的发展，群众监督制度建设层次已日趋分明，制度体系渐次完善，形成了全方位、立体化的监督模式。新时代的群众监督必须依托民主法制，进一步打牢制度基础，优化监督保障体系，构建成熟定型的监督制度框架。

第一，民主法制建设是完善群众监督制度体系的基础保障。党领导下的群众监督历史实践证明，民主政治建设和法制建设是保证其正常运转的有效条件。党的十九大报告指出：“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。”(40)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第35页。应该说，监督与民主相伴而生，只有民主足够成熟完善，监督才真正有意义。只有充分发展民主政治，才能为群众监督提供坚实的制度基础。从法制层面看，一方面，群众监督必须借助法律法规才能有章可循、有规可依和扎实开展，即群众监督的实效性需要法律法规的保障；另一方面，加强有关群众监督的法制建设，不仅是推进制度化的重要着力点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。因而，必须进一步夯实群众监督的民主法制基础，不断完善基础制度体系。

第二，进一步推动党务政务信息公开制度建设是完善群众监督制度体系的必备条件。党务政务信息公开是群众监督的配合条件，也是保障人民群众知情权的重要举措。在整个监督结构中，党务政务信息公开属于前部环节，目的不仅在于实现公开执政和行政，更是出于一种行政需要，即借助人民群众监督提升行政办公效率，更好地履行执政与行政的职责。因此，加强信息公开工作，在明确“公开为常态、不公开为例外”的原则基础上，还要积极扩大主动公开的范围和深度，推动信息公开与群众监督的深度融合，为群众监督提供便利条件。此外，强化信息公开制度建设的目的在于，更好地促进人民群众的有序政治参与，让人民群众获得更多的政治参与感，更好地增强决策的科学性，有效防范腐败风险，营造出风朗气清的政治氛围。

第三，强化群众监督反馈和保障机制建设是完善群众监督制度体系的合理路径。群众监督是一种自下而上的监督，本身缺乏强制力，监督效果很大程度上与受理结果和调查执行的效果密切相关。因而，一是必须强化监督反馈机制建设，做到监督有回应、监督有反馈。不仅要提升监督执行和调查效率，还要通过加强受理监督各个过程的信息公开，让人民群众充分了解调查的进展和动态，更好地保障人民群众的监督积极性。二是要加强群众监督的全过程保障机制建设，进一步完善举报人和证人保护制度，不仅要在最大程度上保障监督举报人的生命财产安全，还可以通过物质奖励等方式激发群众监督热情，让广大人民群众真正敢于监督、愿意监督。三是要建立后期保障和持久保障机制，定期回访举报人，做好监督举报的长久跟踪保障，严厉杜绝后期打击报复行为，推动形成更加成熟定型的监督制度体系。

(三)可靠路径：构建合力互补的多层次协同监督网络

改革开放的实践证明，实现群众监督的全覆盖，不仅要依靠专门监督机构，还要重视发挥多重监督的协同作用。因此，积极构建合力互补的多层次监督网络成为题中应有之义。

第一层次，不断优化人民群众专门监督网络布局。群众监督有专门的渠道和组织体系，这构成了群众监督的直接网络。一是积极完善举报受理和反馈机制。党和国家的各级监督机构都设有接受群众监督和举报的专门机构，并辅助设有举报热线、网站和信箱等，受理举报案件后，依据有关法律法规进行直接调查或移交审理。如何充分发挥专门监督机构的作用、提升举报案件的受理效率和调查效率、加强对受理举报案件的调查反馈和依法惩治等，成为完善群众监督机制的重要内容。二是进一步改革和优化信访工作。信访制度为群众监督提供了另一重要渠道，人民群众也可以通过信访途径进行监察督促和反映情况。因而，一方面，要进一步改革创新信访工作的程序、流程和分类措施等，优化具体机制；另一方面，要重视发挥电子信访的作用，开辟网络信访新平台，搭建多元结合的专门监督网络。

第二层次，进一步完善党内监督和群众监督、舆论监督和群众监督的联合监督立体网络。改革开放以来，特别是党的十八大以来的实践证明，实施联合监督是实现群众监督效用最大化的有效路径。一是不断完善党内监督与群众监督的有机结合机制。以党内监督充分带动群众监督，以群众监督全面配合党内巡视监督，借助党内监督实现群众监督的最终目标。党的十八大以来，党中央的反腐力度和信心决心极大地鼓舞了人民群众，在社会上形成了群众踊跃参与监督的热烈氛围。这表明群众监督需要党的坚强领导和科学引导，联合监督有助于群众监督实现高效运行。二是实现舆论监督与群众监督的有机统一，最主要的是依托新闻媒介，特别是互联网融媒体，充分“发挥网络引导舆论、反映民意的作用”(41)习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》，北京：人民出版社，2016年，第6页。。党员领导干部还应当积极践行网络群众路线，主动接受网络监督，开展网络交流对话，聆听网民反馈意见，在此基础上助推形成良好的网络舆论监督氛围。

第三层次，积极探索构建以群众监督为主要组成的多元监督网络格局。任何监督都不是孤立的，作为中国特色社会主义监督体系重要构成的群众监督，也需要与其他监督一起构建合力互补的多元监督格局。党的十九届四中全会明确强调，要更进一步完善党和国家监督制度体系，提出要“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用”(42)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，《人民日报》(海外版)2019年11月1日。。通过进一步细化监督模式、深化监督体系，充分保证各项工作都受到监督，实现各种监督渠道的优势互补、层层递进、联动交叉，保障监督的精准性和全程性。同时，构建多元监督格局的关键在于坚持以党内监督为主导。在此基础上，充分发挥各项监督的比较优势，进一步完善各项监督协作体系，注重多元统筹和重点引领，用强大的制度合力规避权力滥用风险，真正把权力关进制度的笼子里。