对环境行政公益诉讼诉前程序的反思和建议

宾光涵 董紫玲

摘要：诉前程序经过近年来的发展，被视为与诉讼程序同样重要的创新制度。通过对多个试点地区检察机关提起公益诉讼的调查实证下，在司法实践中它的价值得到极大的体现。但诉前程序的设定上，我国诉前程序仍存在审查判定标准失宜，回复期限过于僵化和配套措施不完善的问题。在充分吃透立法精神和理论的基础上，通过准确把握履职审查标准、弹性设定回复期限和完善诉前配套制度等策略，将有利于推进行政公益诉讼诉前程序的有效实施。

关键词：行政公益诉讼;诉前程序;审查标准;回复期限;配套措施

一、行政公益诉讼诉前程序的实践困境

诉前程序经过了两年的发展后取得了丰厚的硕果，但笔者在阅读司法裁判文书网的案例中，认为诉前程序制度目前的发展还有进步和完善空间，在环境领域的应用上，可以进行法律文件的细化和司法实践中的调整。笔者将从三个方面，结合事实案件进行阐述。

（一）诉前程序中行政机关履职判断标准失衡

检察机关在行政机关履职期满的审查中主要以两种方法进行判断：一是以行政机关是否履行了法定职责和选择了正确的履职方向来判断的行为标准。二是以行政机关在履职行为后是否制止了环境公益受到损害和解决环境问题来判断的结果标准。但由于行政机关的履职过程中存在复杂的情形：第三人不遵守行为造成的破坏、环境自身特性问题等情形，不能以行为结果作为判断的偏向标准。而司法实践中存在不少检察机关以结果标准作为最终审查导向，在行政机关合理履行职权并穷尽行政措施之后，检察机关对其提起了行政公益诉讼的情形。如兴仁县环保局诉贵州融华集团投资有限公司在兴仁下山镇远程煤矿一案。兴仁县环保局在收到检察机关检察意见后，对该投资有限公司进行了积极的行政管理：对违法单位依法处以行政处罚，实施了一系列措施加强煤矿工作环境管理。环保局的行为在行为标准上，已经尽到了行政机关依法履行职责的义务，并得到了公益诉讼人以及法院的认可。但贞丰县检察机关基于煤矿作业造成的土壤、大气、水污染的损害依旧存在为由提起环境行政公益诉讼。在这一起案件中，检察机关的决定起诉行为已向结果标准倾斜而忽视了行为标准。在《试点方案》中的“在提起检察意见后依法履行职责的行政单位不应被提起环境公益诉讼”的指示没有得到应有的适用，也没有实现诉前程序的法律目的和立法意图。

（二）诉前程序中回复期限设定僵化

在《最高人民法院最高人民检察关于检查公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对诉前程序的回复期限调整以前，行政机关的回复期限（也就是行政机关依法履职期限）为30日。这一制度设定和当前行政机关的履职客观规律存在明显不协调。因此在前述文件中做出调整：将这一回复期限修改至30日，并且在出现国家集体利益损害扩大化的特殊情形15日内做出回复。虽然经过调整后履职期限的设定更加的合理了，但是仍旧存在僵硬死板的设置特性，对于特殊的行政履职情况难以适用。主要有以下几个方面。

1. 行政机关履职受自然环境的客观性所影响。对于一些特定的环境情况，自然限制，行政机关的履职整治效果难以在规定期限内实现。对于行政机关整治需要根据环境特性进行时间上的阶段性治理的情况，整治效果的实现也不能一蹴而就。如集安市人民检察院诉被告集安市林业局不依法履职案中，检察机关在秋季对被告林业局提出检察意见，恢复因开采被毁坏的林地。林业局进行行政整治后因季节原因无法在林地直接补种，选择在当地林业工作站先补种，被检察机关认为行政履职质量不达标而被提起诉讼。这起案件充分体现了自然因素会对诉前期限内行政履职产生影响。

2. 行政机关履职时需要较长的行政制度流程。環境公益诉讼中行政权力的实施往往需要动用强制性权力或者其他行政组织的相互配合。在这两种情况下中，前者需要遵守《行政强制法》，按照规定的方式实施权力，在很多具体的法定程序上需要一定的期限。比如陕西省安康铁路运输检察院诉被告汉阴县国土资源局不履行行政职责中，在公益诉讼人提出检查意见的一个月后，被告正在为能够合法行使行政权力而向汉阴县人民法院申请强制执行。

而后者的情形则需要行政履职过程中需要多部门联动。如跨区域的环境问题、多层面导致的环境问题。在当前我国的立法体系中，不同的环境领域由不同的单行法律和环境部门统筹规划，当一个环境问题引起多个环境连锁反应时，通常需要多个部门的联动、沟通、共同合作协调完成治理工作。这些沟通和工作协商从计划到落实在一个月的时间内难以完成和产生履职效果。如水土流失问题，这样的环境问题需要统一规划，调整土地利用结构，进行植被覆盖树木移种等措施，来形成完整的水土流失治理、预防机制。这就需要林业部，水利部等机构联合治理。

（三）诉前程序中审查判定信息不足

第一、在环境保护领域诉前程序中对于行政机关不作为和履责标准上没有具体的规定。该方面主要体现在检察机关对行政机关履职审查的矛盾上，检察机关认为行政机关依检察建议完成履职的判定和行政机关履职的实际能力有所冲突，检察机关也会对于不同的审查情况有不同的理解。行政机关只履行了一部分职责，是否属于无作为？行政机关行使职权效果有赖于上级和其他部门配合以及受管理第三人的配合，行政机关仅履行好自己的职责。应该如何判断？诸如此类，都是诉前程序中存在的问题。

第二、检察机关缺少通过调查和技术鉴定来获取环境信息和行政履职信息的渠道和方法。诉前程序的诉前评估和后续审查势必要运用到检察人员对行政机关的调查，以及对污染损害、生态破坏有详细的了解。环境生态状况鉴定对于检察机关科学合理的判断行政机关诉前程序履职效果具有非常重要的作用和意义，但就目前国内的鉴定评估现状来看，机构少，评估难度大，针对环境和生态破坏的评估流程鉴定周期长，过程繁杂，成本高。检察机关在获取相关信息时会存在困难，影响审查效率以及审查合理性。

二、行政公益诉讼诉前程序的实施建议

（一）重新建立并彰显诉前程序的独立价值

诉前程序体现的一大特点是检察机关对行政履职的监督性和司法权力的谦抑性，尊重行政权，以达到两者机关相互协调，从而彰显诉前程序的独立价值。对于当前检察机关审查行政机关诉前履职判断存在失衡的现象，笔者认为，检察机关对诉前程序的独立价值和立法精神在理解和应用上存在偏失。因此，在进行审查制度完善的探讨中应该以此作为思想中心。

检察机关对行政机关在诉前程序期限内履职结果审查中，应该偏向于行为标准。即行政机关是否通过其行政行为制止损害的发生，使国家和社会环境利益不再处于受到侵害状态或者处于受到侵害的威胁。司法实践中可以考虑从行政机关是否超越回复期限、相关侵权行为是否持续、行政机关是否穷尽法定职责采取措施”等角度进行考虑。如果在履职审查中偏向结果标准，当行政机关按照检察建议做出自我纠正，投入大量精力及成本积极履行职责后，却又因后果没有达到预期效果而承担行政诉讼责任，可能导致行政机关对未来的诉前程序产生消极对待的态度以及双方机关的关系恶化。且从逻辑上理解，行政机关不作为和国家社会环境利益受损之间的关系上为因果关系，如果能够跟进行政履职中环境改善进度，并予以监督，采用行为标准并无不妥。

（二）建立诉前程序弹性履职期限

在最高检察机关法律文件指示中已将行政机关履职期限从原来的30日改为60日，但针对行政行为程序和环境保护领域的特殊性。笔者认为应当在60日履职审查期限的基础上进行适当的调整。在进行弹性履职期限前，行政机关在收到了检察建议后，应当在履职纠正的同时递交履职整改计划书。内容应当包括了行政机关对于相关事项处理权限范围，是否需要通过司法程序申请行政强制执行权，整改是否需要多部门联动，整改计划步骤。检察机关可以根据不同情况酌情处理。

对于一般情形下履职期限适用：一是行政机关能够以单方非要式行政行为进行行政履职的情况。二是行政机关通过制定行政规定进行监管，监督方面工作的情况。三是对于紧急，会迅速产生规模性恶化的环境问题。四是虽有要式行政措施但事实情况并不复杂，行政机关能够通过积极履职实现的。如此类情形，应当依照60日诉前程序履职期限进行，以保证国家社会的环境生态安全和行政机关的履职效率。

对于特殊情况应当适用弹性履职期限的：一是需要通过较多的行政或者司法审批程序，以及需要阶段性实施环境整治履职工作的环境问题。二是提出检察建议的问题属于环境问题中多环节中的其中之一，需要多部门联合整治才能够进行有效的行政履职的环境问題。三是由于案情复杂，责任主体不明确，违法主体难以寻找等问题，需要详细调查。四是行政机关履职后，由于生态自然上的特性环境恢复需要时间和过程的状况。对于此类在60日难以达成行政履职工作诉前程序情形，检察机关可以在第60日要求行政机关递交行政履职状况报告和后续规划并进行审查，酌情延长，同时检察机关应当加强监督。充分尊重和重视行政机关履职所需要的时间。

（三）完善诉前程序配套措施制度

1. 完善检察机关的调查权力，提高调查质量

一是在具体实行调查权时应当有完备的程序规定。对于检察机关调查权行使时应当按照要求两人一组进行工作。给予检察机关对行政机关履职所产生的相关文件拥有收集和调查的权利 。二是加强检察机关的人员素质和行政知识方面的了解，调查工作是一个具有高度专业性的工作，对调查人员的素质和技能有较高要求。进一步加强通过检察机关内组织学习等方式提高人员调查素质，增强对行政机关工作程序和工作内容的了解。以服务于相关调查工作的展开。

2. 拓宽、提高环境鉴定信息的渠道和质量

良好的环境鉴定信息来源，对检察建议的权威性和科学性以及检察机关获取诉前程序审查依据具有积极作用。但鉴于目前鉴定资源获取难度大且成本高，建议：一是我国必须建立一套分工合理、运行高效有序的公益环境损害评估鉴定管理机制。评估对象不仅包括对环境造成的损害，还要考虑到受损害客体的复杂性并建立问题导向型的制度设置，将其作为外部调节“推力”切实保障各项制度之间有效衔接。二是对于环境破坏程度相对影响不大，环境生态之间影响关系较弱的环境问题，应当由被提起检察建议一方的行政机关负环境鉴定责任。（向独立第三方提起鉴定请求并由第三方进行鉴定，鉴定结果由鉴定机构直接交予检察机关。）三是引入在环境鉴定和学识方面有权威的第三方机构进行鉴定，扩大鉴定意见获取渠道。如相关法人机构，高等学校组织或环保组织。在保证鉴定意见精确的前提下扩宽技术鉴定来源。

3. 细化和改善检察建议和行政行为审查标准

一个程序若要发挥其功能和效用必须具有可操作性。不论是行政权力监督还是环境权益保护方面，严格规范诉前程序的相关规定，强化权力行使规划意识，能保障检察机关正确的行使诉前程序职权。笔者认为法律文件内容应包括检察建议提起的前提标准，检察建议具体内容标准，行政回复期限设定，判断行政机关有无充分履职纠正不良行为，在检察机关提起公益诉讼后发现不妥时应该如何处理，不履职法律后果如何。诸如此类，应当根据不同区域不同等级的行政机关能力，划分给不同的区域法律机构进行构思和确定。

参考文献：

[1]沈开举.检察机关提起行政公益诉讼诉前程序研究实证研究[J].行政法学研究，2015（01）.

[2]史骁.检察机关提起行政公益诉讼问题研究[D].河北大学，2014.

[3]张锋.诉前程序研究[J].政治与法律，2018（01）.

（作者单位：江西理工大学）